BAB l PENDAHULUAN A. Latar Belakang Krisis moneter yang melanda Indonesia sejak tahun 1997 yang kemudian berlanjut menjadi krisis ekonomi belum berakhir dan dampak yang ditimbulkannya adalah menurunnya pendapatan masyarakat yang diikuti 1 dengan kenaikan harga termasuk pangan dan penurunan produksi padi skala nasional, sehingga sangat berpengaruh terhadap menurunnya ketahanan pangan di tingkat rumah tangga baik di perkotaan maupun di pedesaan. Ketahanan pangan tersebut dicerrninkan oleh kemampuan rumah tangga untuk memenuhi kebutuhan pangan baik dari sisi fisik ketersediaan pangan (jumlah dan mutu) maupun dari sisi keterjangkauan ekonominya. Masyarakat yang paling terkena dampaknya adalah kelompok rnasyarakat yang tergolong miskin, yaitu : a. Sebagian besar pengeluaran dari pendapatannya masih digunakan untuk keperluan konsumsi pangan, b. Turunnya daya beli untuk memperoleh kebutuhan pangan pokok (terutama beras). Kondisi rawan pangan di tingkat rumah tangga berpotensi meluas dengan bertambahnya jumlah keluarga miskin. Dalam upayanya mengendalikan pangan yang berkecukupan, Pernerintah telah menugaskan Badan Urusan Logistik (BULOG) sebagai suatu!
Lernbaga Pemerintah Non Departemen (LPND) berada di bawah dan sekaligus bertanggung jawab kepada Presiden. Lembaga tersebut memiliki tugas yaitu mengendalikan harga dan mengelola persediaan beras, gula, gandum, terigu, kedelai, pakan dan bahan pangan lainnya, baik secara langsung maupun tidak langsung, dalarn rangka menjaga kestabilan harga bahan pangan dan pakan bagi produsen dan konsumen serta memenuhi kebutuhan pangan berdasarkan kebijaksanaan umum pemerintah. Dengan demikian, maka BULOG memiliki fungsi sebagai berikut : 1. Pengadaan dalam negeri, pengadaan luar negeri serta pengelolaan persediaan dan perawatan persediaan, 2. Penganalisaan harga dan pasar, penyaluran serta angkutan, 3. Pengelolaan dan pembinaan administrasi keuangan serta pertanggungjawaban, 4. Pengelolaan dan pernbinaan administrasi kepegawaian serta penelitian dan organisasi, hukum dan klaim serta perlengkapan, 5. Pendidikan dan pelatihan kepegawaian serta penelitian dan pengembangan, 6. Pengawasan terhadap pelaksanaan kegiatan pengadaan, penyaluran, keuangan, administrasi pendidikan pelatihan serta penelitian dan pengembangan. Salah satu tugas BULOG adalah mengendalikan harga di tingkat produsen dan konsumen dengan melakukan intervensi bilamana diperlukan
untuk rnencapai keseimbangan antara pasokan (supply) dan perrnintaan (demand) bahan pangan dan pakan. Secara umuni menurut Amang (1995), kebijaksanaan harga yang ditetapkan oleh pemerintah bertujuan untuk : 1. Melindungi produsen dari kemerosotan harga pasar yang biasa terjadi pada saat musim panen, 2. Melindungi konsumen dari kenaikan harga yang rnelebihi daya beli khususnya di musim paceklik, 3. Mengendalikan tingkat inflasi melalui stabilisasi harga pangan. Untuk rnewujudkan ha1 tersebut maka BULOG melaksanakan fungsi pengadaan (pernbelian) dari dalam negeri pada masa panen dan pada saat harga merosot tajam dan fungsi penyaluran (penjualan) pada saat paceklik ketika harga mulai naik karena pasok yang berkurang. Selain itu BULOG juga melaksanakan fungsi pengadaan luar negeri, fungsi penyimpanan dan perawatan stok serta fungsi penyebaran stok ke seluruh w~layah Indonesia. dari : Arus masuk persediaan (in flow) berupa kegiatan pengadaan yang terdiri 1. Pengadaan Dalam Negeri, diartikan sebagai hasil pernbelian gabahlberas di dalam negeri dalam rangka pengamanan harga dasar. Sebagai pe~~ujudan untuk memberikan jarninan pasar bagi petani produsen agar memperoleh pendapatan yang wajar,
2. Pengadaan luar negeri, diartikan sebagai hasil pembelian beras di luar negeri yang digunakan sebagai pelengkap untuk memperkuat kemampuan persediaan apabila hasil pengadaan dalam negeri tidak mencukupi dalam rangka pengamanan pelaksanaan program stabilisasi harga, 3. Movement atau pemindahan persediaan diartikan sebagai pergeseran (dislokasi) atau pemindahan persediaan. Menurut pengertian dan pola operasinya, maka pemindahan terbagi atas 3 (tiga) kelompok, yakni : a. Pemindahan lokal (local movement), yaitu pemindahan yang terjadi secara lokal atau pemindahan persediaan antar gudang dalam wilayah kerja Sub DOLOG yang sama, b. Pemindahan regional (regional movement), yaitu pemindahan yang terjadi secara regional atau pemindahan persediaan antar Sub DOLOG dalarn wilayah kerja DOLOG yang sama, c. Pernindahan nasional (national movement), yaitu pemindahan yang terjadi secara nasional atau pemindahan persediaan antar DOLOG. Arus keluar persediaan (outflow) merupakan kegiatan pengeluaran atau penyaluran. Penyaluran diartikan sebagai hasil penjualan persediaan kepada Pemerintah maupun kepada pasaran umum, baik untuk tujuan melindungi golongan berpenghasilan rendah dan tetap maupun untuk mempengaruhi harga pasar agar tetap berada di bawah harga atap (ceiling price). Penyaluran beras secara garis besar terbagi dalam 4 (empat) kelompok, yakni :
1. Penyaluran untuk Golongan Anggaran, yaitu penyaluran kepada pegawai negeri, baik ABRI, pegawai negeri pusat, pegawai negeri otonom maupun pegawai negeri Daerah Tingkat I dan II, 2. Penyaluran untuk PNIPTP, yaitu penyaluran kepada pegawai Perusahaan Negara atau Perusahaan Terbatas Perkebunan, pegawai BUMN atau BUMD yang membuka kontrak pembelian beras bagi pegawainya kepada BULOGIDOLOG. 3. Penyaluran untuk operasi pasar dibagi menjadi 2 (dua) yaitu : a. Operasi Pasar Umum, yaitu penjualan beras ke pasaran umum dalam rangka stabilisasi Iiarga beras untuk menjaga agar harga beras di pasaran umum tetap berada di bawah harga atap yang telah ditetapkan, b. Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB), yaitu penjualan langsung beras kepada keluarga sasaran penerima Operasi Pasar Khusus pada tingkat harga bersudsidi dengan jumlah tertentu untuk memenuhi sebagian kebutuhan konsumsinya dalam periode waktu tertentu sebagai upaya untuk meningkatkan ketahanan pangan dengan meningkatkan akses keluarga miskinlrawan pangan kepada bahan pangan pokok. 4. Penyaluran untuk lain-lain, yaitu penyaluran untuk keadaan darurat karena bencana alam atau hal-ha1 yang bersifat khusus. Dalam rangka membantu keluarga miskinlrawan pangan tersebut maka dilakukan langkah penanggulangan berupa Pelaksanaan Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) I99912000 yang mulai diberlakukan dari 1 Juni 1999 sampai dengan 31 Maret 2000. Setiap keluarga miskin diberikan jatah beras 20
Kglbulan dengan harga Rp 1000,- /Kg dan pelaksanaan program tersebut telah menjangltau sekitar 10 juta keluarga dengan jumlah beras mencapai sekitar 1 r' juta ton beras yang dilaksanakan di 27 propinsi, 400 kabupaten dan lebih dari 30.000 titik distribusi. Operasi Pasar Khusus Beras bersubsidi merupakan langkah penanggulangan yang ditempuh dalam rangka membanti~ keluarga miskinlrawan pangan, bersifat khusus karena : a. Tidak disalurkan melalui pasar umum, tetapi penjualan langsung kepada keluarga sasaran penerima, b. Jurnlah beras yang disalurkan tidak tergantung kepada permintaan pasar, tetapi berdasarkan jurnlah keluarga sasaran penerima, c. Tidak ditujukan dalam upaya stabilisasi harga pasar, tetapi untuk membantu pemenuhan beras keluarga yang menjadi sasaran penerima Operasi Pasar Khusus (OPK). Pelaksanaan Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) melibatkan berbagai instansi dan untuk menjamin kelancaran dan ketepatan pencapaian tujuan pelaksanaan Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) secara menyeluruh, maka dikeluarkanlah Pedoman Umum OPKB oleh Kantor Menteri Negara Pangan dan Hortikultura dan Petunjuk Pelaksanaan Penyediaan dan Distribusi dikeluarkan oleh Badan Urusan Logistik (BULOG). Kemudian berdasarkan Pedoman Umum dan Petunjuk Pelaksanaan tersebut diterbitkan Petunjuk Teknis Pelaksanaan di Daerah yang dikeluarkan oleh Gubernur KDH Tingkat I dengan mempertimbangkan kondisi obyektif sesuai dengan spesifikasi daerah.
BULOGlDOLOGlSUBDOLOG bertugas untuk merencanakan, menyediakan dan mendistribusikan beras untuk kebutuhan Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) di seluruh wilayah Indonesia dari gudang sampai ke titik distribusi, yaitu tempat penyerahanlpendistribusian beras yang terdekat ke keluarga sasaran penerima, yang ditentukan atas dasar kesepakatanlrnusyawarah antar instansi pelaksana OPKB yang terkait sesuai dengan tingkatan wilayah operasionalnya. DOLOG Propinsi Nusa Tenggara Barat sebagai instansi vertikal BULOG di Wilayah Propinsi Dati I melakukan sistem distribusi yang bersifat lebih permanen untuk rnembantu kelompok miskin tersebut sehingga bantuan pangan yang diharapkan rneningkatkan akses keluarga miskinirawan pangan terhadap bahan pangan tetap efektif dan efisien. 8. Perumusan Masalah Plafon Keluarga sasaran Penerima OPK adalah angka indikatif dari jumlah maksimal keluarga penerima OPK secara nasional dan propinsi atas dasar perkiraan yang dibuat oleh BKKBN dan Kantor Menteri Negara Pangan dan Hortikultura, sedangkan target sasaran penerima OPK adalah jumlah kebutuhan riil yang ditetapkan o!eh Gubernur KDH Tingkat I yang dapat direvisi setiap 3 (tiga) bulan. BULOG melalui DOLOG di Tingkat Propinsi melakukan koordinasi dengan Gubernur KDH Tingkat I dan BKKBN Tingkat Propinsi mengenai jumlah Kepala Keluarga sasaran penerima OPKB. Kepala Sub Depot Logistik (KaSubdolog) menclapatkan pendelegasian wewenang dari Kepala Depot
Logistik (Kadolog) untuk menerbitkan DO (Delivery Order) asli beras kepada Kepala Gudang sesuai dengan jumlah permintaan alokasi dari pemda. Kepala Gudang melayani pengeluaran beras kepada Satgas OPKB sesuai dengan ketentuan pergudangan yang berlaku. Satgas OPKB DologlSubdolog mengantar beras OPKB dari gudang ke titik distribusi yang telah disepakati dengan Pemda setempat dan dari titik distribusi inilah maka penjualan beras kepada keluarga sasaran penerima OPKB dilakukan, sehingga titik distribusi dapat disebut sebagai titik pelayanan. Dalam pelaksanaan sistem distribusi pangan di atas terlihat bahwa : 1. Keterlibatan aparat pelaksana dari unsur pemerintah bersifat dominan, mulai dari proses perencanaan sampai melakukan distribusi ke titik sasaran, 2. Keterlibatan masyarakat hanya pada pengambilan beras ke titilc distribusi saja. Pada masa yang akan datang diharapkan keterlibatan masyarakat perlu ditingkatkan sehingga kegiatan yang dapat dilakukan oleh masyarakat diserahkan kepada mereka. Pada masa krisis keterlibatan aparat pemerintah secara penuh dimaksudkan agar program penyelamatan dapat dilakukan dengan cepat, tetapi pada saat Icondisi normal mekanisme tersebut dianggap tidak tepat karena bantuan pangan kepada keluarga miskin masih tetap diperlukan, terutama mereka yang berada pada kondisi sangat miskin sehingga tetap tidak mampu membeli pangan meskipun situasi ekonomi telah pulih kembali.
Agar bantuan pangan tersebut tetap efektif dan efisien maka diperlukan suatu sistem distribusi yang bersifat lebih permanen untuk membantu kelompok miskin tersebut. Perlu dilakukan uji coba mekanisme lain yaitu dengan mondirikan gudangltoko sebagai tempat titik distribusi karena selama ini beras untuk OPKB didistribusikan ke tempat-tempat yang dapat dikatakan kurang tepat seperti di kantor kelurahan, balai desa, sekolah bahkan pasar terdekat. Pelaksanaan distribusi yang dilakukan oleh Dolog NTB yaitu dari Gudang Dolog ke titik distribusi meliputi : 1. Penetapan alokasi beras yang disalurkan melalui titik distribusi. 2. Penetapan frekuensi pengedropan beras ke titik distribusi (gudangltoko), 3. Sistem distribusi (penetapan alokasi beras dan penetapan frekuensi) disesuaikan dengan kondisi dan pertimbangan di lapangan (seperti jumlah keluarga sasaran yang akan dilayani, jarak, sarana penyimpanan dan lainlain). Berdasarkan permasalahan yang teridentifikasi maka dirumuskan permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimana mengoptimalkan biaya transportasi Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) dengan didasarkan kepada tercapainya sasaran OPKB yaitu keluarga miskinlrawan pangan dan terbaginya secara merata pengiriman beras OPKB di setiap gudang yang terkait di wilayah kerja DOLOG NTB. 2. Menganalisis keberadaan toko catu sebagai titik distribusi sebagai wujud partisipasi masyarakat yang semakin meningkat seiring dengan pengurangan keterlibatan aparat pemerintah..
C. Tujuan dan Manfaat Penelitian Berdasarkan perrnasalahan yang telah dirumuskan tersebut, penelitian ini rnerniliki tujuan sebagai berikut : 1. Menganalisis jalur transportasi Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) dari Gudang-gudang Dolog ke titik distribusi di wilayah kerja Dolog Propinsi Nusa Tenggara Barat, 2. Menganalisis keberadaan toko catu sebagai wujud keterlibatan masyarakat yang semakin rneningkat dalarn upaya peningkatan ketahanan pangan. Penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai bahan masultan bagi Badan Urusan Logistik (BULOG) khususnya Dolog NTB dalam menetapkan kebijaksanaan sistem distribusi pangan bagi keluarga miskin yang lebih perrnanen, berdaya jangkau I~las, efektif dan efisien. D. Ruang Lingkup Penelitian dilakukan di DOLOG Propinsi Nusa Tenggara Barat dengan rnelakukan analisis jalur transportasi Operasi Pasar Khusus Beras (OPKB) yang optimal dari gudang-gudang Dolog ke desa sasaran penerima di wilayah kerja yang langsung di tangani oleh Dolog NTB yaitu Kotarnadya Mataram, Kabupaten Lombok Barat, Kabupaten Lornbok Tengah dan Kabupaten Lombok Tirnur, sehingga akan rnerninirnurnkan total biaya distribusi fisik.