BAB II TINJAUAN UMUM 2.1. Pengertian kewenangan Dalam literatur ilmu politik, ilmu pemerintahan, dan ilmu hukum sering ditemukan istilah kekuasaan, kewenangan, dan wewenang. Kekuasaan sering disamakan begitu saja dengan kewenangan, dan kekuasaan sering dipertukarkan dengan istilah kewenangan, demikian pula sebaliknya. Bahkan kewenangan sering disamakan juga dengan wewenang. Kekuasaan biasanya berbentuk hubungan dalam arti bahwa ada satu pihak yang memerintah dan pihak lain yang diperintah. 1 Kekuasaan memiliki makna yang sama dengan wewenang karena kekuasaan yang dimiliki oleh eksekutif, legislatif dan yudikatif adalah kekuasaan formal. Kekuasaan merupakan unsur esensial dari suatu Negara dalam proses penyelenggaraan pemerintahan di samping unsurunsur lainnya, yaitu hukum, kewenangan (wewenang), keadilan, kejujuran, kebijaksanaan dan kebajikan 2. Kekuasaan merupakan inti dari penyelenggaraan Negara agar Negara dalam keadaaan bergerak (de staat in beweging) sehingga Negara itu dapat berkiprah, bekerja, berkapasitas, berprestasi dan berkinerja melayani warganya. Oleh karena itu Negara harus diberi kekuasaan. Kekuasaan menurut Miriam Budihardjo adalah kemampuan seseorang atau sekelompok orang/manusia untuk mempengaruhi tingkah laku seseorang atau kelompok lain sedemikian rupa sehingga tingkah laku itu sesuai dengan keinginan dan tujuan dari orang atau Negara 3. h. 37-38. 3 Ibid 23 1 Miriam Budiardjo, 1998, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, h. 35-36. 2 Rusadi Kantaprawira, 1998, Hukum dan Kekuasaan, Makalah, Universitas Islam Indonesia, Yogjakarta,
Agar kekuasaan dapat dijalankan maka dibutuhkan penguasa atau organ sehingga Negara itu dikonsepkan sebagai himpunan jabatan-jabatan (een ambten complex) dimana jabatanjabatan itu diisi oleh sejumlah pejabat yang mendukung hak dan kewajiban tertentu berdasarkan konstruksi subyek-kewajiban 4. Dengan demikian kekuasaan mempunyai dua aspek, yaitu aspek politik dan aspek hukum, sedangkan kewenangan hanya beraspek hukum semata. Artinya, kekuasaan itu dapat bersumber dari konstitusi, juga dapat bersumber dari luar konstitusi (inkostitusional), misalnya melaui kudeta atau perang, sedangkan kewenangan jelas bersumber dari konstitusi. Kewenangan sering disejajarkan dengan istilah wewenang. Istilah wewenang digunakan dalam bentuk kata benda dan sering disejajarkan dengan istilah bevoegheid dalam istilah hukum Belanda. - Sumber kewenangan Sesuai dengan prinsip demokrasi yaitu kedaulatan rakyat, maka rakyat dianggap sebagai pemegang kekuasaan tertinggi dalam sistem pemerintahan Negara. Perspektif kedaulatan rakyat (the sovereignty of the people), semua kekuasaan dalam konteks kenegaraan berasal dan narasumber dari rakyat, fungsi-fungsi kekuasaan negara dibedakan dalam 3 cabang yaitu eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Mengatur atau menentukan aturan dan menetapkan hukum Negara yang akan mengikat dan membebani rakyat, haruslah didasarkan atas persetujuan rakyat itu sendiri. Negara atau pemerintah tidak berhak mengatur warga negaranya kecuali atas dasar kewenangan yang secara eksplisit diberikan oleh rakyat sendiri melalui perantaraan wakil-wakil mereka yang duduk di lembaga perlemen. 5 4 Ibid, h. 39. 5 Jimly Asshiddiqie, 2006, Perihal Undang-Undang, Rajawali Pers, Jakarta, h. 261.
Kewenangan atau wewenang sendiri berasal dari suatu istilah yang biasa digunakan dalam lapangan hukum publik. Apabila dicermati terdapat perbedaan antara keduanya. Kewenangan adalah apa yang disebut kekuasaan formal. Kekuasaan yang diberikan oleh undang-undang atau legislatif kekuasaan eksekutif atau administratif. Berbeda dengan wewenang hanya mengenai suatu onderdeel tertentu saja dari kewenangan. Kewenangan pembentukan undang-undang merupakan fungsi yang sangat strategis dalam penyelenggaraan suatu bangsa, oleh karena secara nyata kedaulatan yang diakui dalam Negara tersebut dapat dilaksanakan. Menurut Philipus M. Hadjon jabatan memperoleh wewenang melalui 3 sumber yakni atribusi, delegasi, dan mandat. 6 Atribusi merupakan wewenang yang melekat pada suatu jabatan. Dalam tinjauan Hukum Tata Negara, atribusi ditunjukkan dalam wewenang yang dimiliki oleh organ pemerintah dalam menjalankan pemerintahannya berdasarkan kewenangan yang ditunjuk oleh pembuat undangundang. Kewenangan atribusi tersebut menunjukkan pada kewenangan asli atas dasar konstitusi. Kewenangan atribusi hanya dimiliki oleh DPR, Presiden, dan DPD dalam hal pembentukan undang-undang. Hasil produk dari ketiga lembaga Negara tersebut adalah undang-undang, oleh karena materi yang diatur dalam undang-undang hanya terbatas pada hal-hal yang bersifat umum saja, maka diperlukan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan yang lebih rendah (subordinate legislation) sebagai peraturan pelaksana undang-undang yang bersangkutan. Pemberian kewenangan untuk mengatur lebih lanjut mengenai teknis atau pelaksana dari undang-undang disebut dengan pemberian kewenangan delegasi. Proses pendelegasian kewenangan regulasi atau legislasi inilah yang disebut sebagai pendelegasian kewenangan legislative atau legislative delegation of rule making power. 7 6 Philipus M. Hadjon, dkk, 2005, Hukum Administrasi Negara, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, h.140. 7 Ibid, h. 148.
Pengaturan pendelegasian kewenangan dapat dilakukan dengan 3 alternatif syarat, yaitu 8 : a. Adanya perintah yang tegas mengenai subjek lembaga pelaksana yang diberi delegasi kewenangan dan bentuk peraturan pelaksana untuk menuangkan materi pengaturan yang didelegasikan; b. Adanya perintah yang tegas mengenai bentuk peraturan pelaksana untuk menuangkan materi pengaturan yang didelegasikan; atau c. Adanya perintah yang tegas mengenai pendelegasian kewenangan dari undang-undang atau lembaga pembentuk undang-undang kepada lembaga penerima delegasi kewenangan, tanpa penyebutan bentuk peraturan yang mendapat delegasi. Ketiga syarat tersebut bersifat pilihan dan salah satunya harus ada dalam pemberian delegasi kewenangan pengaturan (rule-making power). Berbeda halnya dengan kewenangan delegasi maupun atribusi. Kewenangan mandat merupakan pemberian, pelimpahan, atau pengalihan kewenangan oleh suatu organ pemerintahan kepada pihak lain untuk mengambil keputusan atas tanggungjawab sendiri. 9 Apabila kewenangan yang dilimpahkan atau didelegasikan tersebut merupakan kewenangan untuk membentuk suatu peraturan perundang-undangan (the power of rule-making atau lawmaking), maka dengan terjadinya pendelegasian kewenangan tersebut akan mengakibatkan terjadi pula peralihan kewenangan untuk membentuk undang-undang sebagaimana mestinya. Selain atribusi dan delegasi, mandat merupakan salah satu sumber kewenangan. Mandat merupakan kewenangan yang diberikan oleh suatu organ pemerintahan kepada orang lain untuk atas nama atau tanggungjawabnya sendiri mengambil keputusan. 10 8 Ibid, h. 266. 9 Ibid, h. 264. 10 Ibid
2.2. Pengertian Pemerintah Desa Sebelum membahas lebih lanjut tentang pemerintah desa, lebih baiknya kita mengetahui pengertian pemerintah atau pemerintahan itu sendiri. Pemerintahan adalah proses, cara, perbuatan memerintah yang berdasarkan demokrasi, gubernur memegang tampuk di daerah tingkat I, segala urusan yang dilakukan oleh Negara dalam menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat dan kepentingan Negara. 11 Pemerintahan adalah suatu cara bagaimana dinas umum dipimpin dengan sebaik-baiknya. 12 Berdasarkan pengertian di atas dapat disimpulkan bahwa pemerintahan adalah badan yang melakukan kekuasaan untuk memerintah, sehingga dia mempunyai kekuasaan dan kewibawaan untuk mengarahkan, membina, dan membimbing warganya kearah pencapaian tujuan tertentu. Sedangkan desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Desa, atau udik, menurut definisi universal, adalah sebuah aglomerasi permukiman di area perdesaan (rural). Di Indonesia, istilah desa adalah pembagian wilayah administratif di Indonesia di bawah kecamatan, yang dipimpin oleh Kepala Desa. 13 Selain itu, desa adalah kesatuan organisasi pemerintahan yang terendah, mempunyai batas wilayah tertentu, langsung dibawah kecamatan, dan merupakan kesatuan masyarakat hukum yang berhak menyelenggarakan rumah tangganya. 14 Berdasarkan prinsip desentralisasi dan otonomi daerah, desa atau yang disebut dengan nama lain di beri kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarkat setempat berdasarkan asal-usul dan adat 11 Inu Kencana Syafi I, 1994, Etika Pemerintahan, Rineka Cipta, Jakarta, h. 97. 12 M. Ngalim Purwanto, Administrasi dan Supervisi Pendidikan, PT Remaja Rosdakarya, Bandung, h. 27 13 http://id.wikipedia.org/wiki/desa\, diaakses tanggal 19 juli 2016. 14 Taliziduhu Ndraha, Dimensi- Dimensi Pemerintahan Desa, cetakan ke-3, PT Bumi Aksara, Jakarta, h.3.
istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. 15 Dari dua kata di atas yaitu pemerintahan dan desa diperoleh pengertian baru yaitu pemerintahan desa adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam system Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Namun, desa jika dijabarkan dalam pengertian yang lebih luas lagi tidak hanya mencakup ruang lingkup demografis atau sebatas pembahasan luas wilayah secara fisik saja, tetapi desa juga mempunyai karakter sosial yang berbeda satu sama lainnya. Sehingga kebanyakan dari factor social itulah sering mempengaruhi kemajuan desa, salah satu factor social tersebut adalah pendidikan, terutama kualitas pendidikan agama Islam masyarakat. Di dalam Sumber lain juga di katakana bahwa Pemerintahan Desa merupakan lembaga perpanjangan pemerintah pusat memiliki peranan yang strategis dalam pengaturan masyarakat desa/kelurahan dan keberhasilan pembangunan nasional. Selain itu, pemerintahan desa adalah badan yang melakukan kekuasaan memerintah dalam rangka menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat yang berada dibawah camat atau desa. 16 Dari beberapa pengertian di atas peneliti dapat mengambil kesimpulan bahwa pemerintah desa adalah badan atau lembaga yang melakukan kekuasaan memerintah dalam rangka kegiatan atau penyelenggaraan pemerintahan yang bertujuan untuk mengatur, mengayomi, dan mensejahterakan masyarakat yang pelaksanaanya oleh organisasi yang terendah langsung di bawah camat. Dari beberapa pengertian di atas dapat diketahui bahwa desa adalah bagian terkecil dalam susunan pemerintahan yang dikepalai oleh seorang kepala desa, dalam pelaksanaan kerjanya pemerintah desa mempunyai kewenangan yang dapat diatur sendiri oleh masing-masing 15 Bambang Trisantono Soemantri, 2011, Pedoman Penyelenggaraan Pemerintahan Desa, Fokus Media, Bandung, h. 46. 16 http://dhenov.blogspot.com/2007/12/pemerintahan-desa.html, diakses tanggal 19 Juli 2016.
individu sebagai peranangkat desa. Namun, kewenangan tersebut tidak serta merta bebas tanpa ada batas, kewenangan yang dimiliki pemerintah desa dalam mengelola jalannya roda pemerintahan harus sesuai dan memperhatikan adat istiadat masyarakat yang ada selain itu juga karakter lokal masyarakat juga harus tetap dijaga sebagai suatu ciri dan keistimewaan yang dimiliki oleh masing-masing desa. Pemerintah desa telah diketahui mempunyai hak dalam mengatur dan menjalankan roda pemerintahan rumah tangganya sendiri, di antara beberapa kewenangan desa antara lain : a. Menyelenggarakan urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asalusul desa. b. Menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa, yakni urusan pemerintahan yang secara langsung dapat meningkatkan pelayanan masyarakat. c. Tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota. d. Urusan pemerintahan lainnya yang diserahkan kepada desa. 17 Desa atau yang disebut dengan nama lain udik adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sangat jelas, bahwa desa memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan warganya dalam segala aspek, baik dalam pelayanan (public good), pengaturan (public regulation), dan pemberdayaan masyarakat (empowerment). Perananan pemerintah desa memang dirasa sangat dibutuhkan dalam berbagai aspek kehidupan masyarakatnya, inovasi-inovasi baru serta perhatian pemerintah desa pada sarana prasarana desa juga sangat diperlukan demi terwujudnya pembangunan yang seutuhnya. Pembangunan yang seutuhnya sejalan dengan 17 http://id.wikipedia.org/wiki/desa\,diakses tanggal 7 agustus 2016.
pembangunan Nasional bangsa Indonesia. Dalam menghadapi pembangunan nasional yang bertujuan untuk meningkatkan kualitas individu dan kualitas masyarakat agar dapat mencapai pembangunan yang berkelanjutan, diperlukan peninjauan kembali terhadap system administrasi Negara Indonesia. Rangkaian upaya semacam itu dikenal dalam literatur sebagai modernisasi atau reformasi administrasi. Menyadari pentingnya suatu system administrasi Negara yang berkapasitas untuk melaksanakan pembangunan yang sedang berubah orientasinya, pemerintah Indonesia sejak awal masa pembangunan telah melancarkan serangkaian upaya modernisasi administrasi yang dikenal dengan upaya pendayagunaan aparatur Negara. 18 Pendayagunaan aparatur inilah yang bisa meningkatkan kualitas pemerintah desa dalam kinerja melayani masyarakatnya. Esensi dari pembangunan Nasional adalah pembangunan berkelanjutan, pembangunan berkelanjutan adalah pembangunan umtuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan pada saat ini tanpa mengurangi kemampuan generasi yang akan datang dalam memenuhi kebutuhan-kebutuhan mereka. Konsep ini mengandung dua unsur. Yang pertama adalah kebutuhan, khususnya kebutuhan dasar bagi golongan masyarakat yang kurang beruntung, yang amat perlu mendapatkan prioritas tinggi dari semua Negara. Yang kedua adalah keterbatasan. Penguasaan teknologi dan organisasi sosial harus memperhatikan keterbatasan kemampuan lingkungan untuk memenuhi kebutuhan manusia pada saat ini dan dimasa depan. Untuk itu tujuan pembangunan di Negara berkembang perlu dirumuskan kembali agar transformasi sosial, ekonomi dan politik dapat terlaksana secara cepat tanpa merusak keharmonisan hubungan antara manusia dan lingkungan. 19 Pembangunan yang berkelanjutan dan pembangunan kualitas manusia mengharuskan terciptanya kondisi yang memungkinkan masyarakat di daerah memenuhi kebutuhannya 18 Samodra Wibawa, 1991, Pembangunan berkelanjutan ; konsep dan Kasus, PT. Tiara Wacana Yogya, Yogjakarta, h. 12. 19 Ibid, h. 17
dengan menggunakan dan mengontrol penggunaan sumberdaya setempat. Karena itu salah satu tolak ukur keberhasilan pembangunan ini adalah seberapa jauh kemandirian dalam pemenuhan kebutuhan dasar oleh sumber-sumber lokal dengan pertukaran material yang sekecil mungkin antar satuan ekonomi lokal. Untuk mencapai sasaran ini dalam perumusan kebijaksanaan pembangunan pedesaan di Negara sedang membangun perlu diadakan program-program yang semakin menekankan kontrol oleh masyarakat setempat serta manajemen sumber-sumber setempat. Dengan demikian kepada masyarakat diberikan insentif dan motivasi yang sebesarbesarnya untuk memaksimalkan kapasitas membangun secara berkelanjutan. 20 2.3. Peraturan desa Dalam Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa menjelaskan bahwa, peraturan Desa ditetapkan oleh Kepala Desa setelah dibahas dan disepakati bersama Badan Permusyawaratan Desa merupakan kerangka hukum dan kebijakan dalam penyelenggaraan Pemerintahan Desa dan Pembangunan Desa. Penetapan Peraturan Desa merupakan penjabaran atas berbagai kewenangan yang dimiliki Desa mengacu pada ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sebagai sebuah produk hukum, Peraturan Desa tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi dan tidak boleh merugikan kepentingan umum, yaitu: a. terganggunya kerukunan antarwarga masyarakat; b. terganggunya akses terhadap pelayanan publik; c. terganggunya ketenteraman dan ketertiban umum; d. terganggunya kegiatan ekonomi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat Desa; dan e. diskriminasi terhadap suku, agama dan kepercayaan, ras, antargolongan, serta gender. 20 Ibid, h. 25
Sebagai sebuah produk politik, Peraturan Desa diproses secara demokratis dan partisipatif, yakni proses penyusunannya mengikutsertakan partisipasi masyarakat Desa. Masyarakat Desa mempunyai hak untuk mengusulkan atau memberikan masukan kepada Kepala Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam proses penyusunan Peraturan Desa. Peraturan Desa yang mengatur kewenangan Desa berdasarkan hak asal usul dan kewenangan berskala lokal Desa pelaksanaannya diawasi oleh masyarakat Desa dan Badan Permusyawaratan Desa. Hal itu dimaksudkan agar pelaksanaan Peraturan Desa senantiasa dapat diawasi secara berkelanjutan oleh warga masyarakat Desa setempat mengingat Peraturan Desa ditetapkan untuk kepentingan masyarakat Desa. Apabila terjadi pelanggaran terhadap pelaksanaan Peraturan Desa yang telah ditetapkan, Badan Permusyawaratan Desa berkewajiban mengingatkan dan menindaklanjuti pelanggaran dimaksud sesuai dengan kewenangan yang dimiliki. Itulah salah satu fungsi pengawasan yang dimiliki oleh Badan Permusyawaratan Desa. Selain Badan Permusyawaratan Desa, masyarakat Desa juga mempunyai hak untuk melakukan pengawasan dan evaluasi secara partisipatif terhadap pelaksanaan Peraturan Desa.