BAB I BAB I. PENDAHULUAN. A. Latar Belakang Masalah

BAB I BAB I. PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Pembangunan kesehatan sebagai salah satu upaya pembangunan nasional diarahkan guna tercapainya kesadaran, kemauan dan kemampuan untuk hidup sehat bagi setiap penduduk agar dapat mewujudkan derajat kesehatan yang optimal sebagaimana tertuang dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional. Dalam rangka mencapai tujuan tersebut, Kementerian Kesehatan RI menetapkan visi Masyarakat Sehat yang Mandiri dan Berkeadilan dengan misi 1). Meningkatkan derajat kesehatan masyarakat, melalui pemberdayaan masyarakat, termasuk swasta dan masyarakat madani, 2). Melindungi kesehatan masyarakat dengan menjamin tersedianya upaya kesehatan yang paripurna, merata bermutu dan berkeadilan, 3). Menjamin ketersediaan dan pemerataan sumber daya kesehatan, dan 4). Menciptakan tata kelola kepemerintahan yang baik. Visi dan misi tersebut akan dicapai dengan enam strategi utama yaitu: 1). Meningkatkan pemberdayaan masyarakat, swasta dan masyarakat madani dalam pembangunan kesehatan melalui kerja sama nasional dan global, 2). Meningkatkan pelayanan kesehatan yang merata, terjangkau, bermutu dan berkeadilan, serta berbasis bukti; dengan pengutamaan pada upaya promotif dan preventif, 3). Meningkatkan pembiayaan pembangunan kesehatan, terutama untuk mewujudkan jaminan sosial kesehatan nasional, 4). Meningkatkan pengembangan dan pendayagunaan SDM kesehatan yang merata dan bermutu, 5). Meningkatkan ketersediaan, pemerataan, dan keterjangkauan obat dan alat kesehatan serta menjamin keamanan, khasiat, kemanfaatan, dan mutu sediaan farmasi, alat kesehatan, dan makanan, dan 6). Meningkatkan manajemen kesehatan yang akuntabel, transparan berdayaguna dan berhasilguna untuk memantapkan desentralisasi kesehatan yang bertanggungjawab. Terhadap visi dan misi tersebut Kementerian Kesehatan juga telah menetapkan 5 nilai yaitu : pro rakyat, inklusif, responsif, efektif dan bersih (Kementerian Kesehatan, 2012) 1

2 Keberhasilan pembangunan kesehatan ditentukan antara lain oleh ketersediaan biaya kesehatan. Pengertian biaya kesehatan dapat ditinjau dari 2 (dua) sudut, yakni dari sudut penyedia pelayanan kesehatan dan dari sudut pemakai jasa pelayanan kesehatan ; 1. Biaya kesehatan dari sudut penyedia pelayanan kesehatan (health provider) adalah besarnya dana yang harus disediakan untuk dapat menyelenggarakan upaya kesehatan. Ini merupakan tanggung jawab utama pemerintah dan atau pihak swasta, yakni pihak yang akan menyelenggarakan upaya kesehatan. 2. Biaya kesehatan dari sudut pemakai jasa pelayanan (health consumer) adalah besarnya dana yang harus disediakan untuk dapat memanfaatkan jasa pelayanan. Ini merupakan tanggung jawab utama para pemakai jasa pelayanan. Dalam batas tertentu, pemerintah juga turut bertanggung jawab terutama dalam rangka terjaminnya pemenuhan kebutuhan pelayanan kesehatan (Trisnantoro et. al, 2009a). Untuk menjamin terpenuhinya hak hidup sehat bagi seluruh penduduk termasuk penduduk miskin dan tidak mampu, pemerintah bertanggung jawab atas ketersediaan sumber daya dibidang kesehatan yang adil dan merata bagi seluruh masyarakat untuk memperoleh derajat kesehatan yang setinggi - tingginya (Kementerian Kesehatan, 2011). Sejak tahun 2010 Pemerintah Kabupaten Jember telah mengembangkan Sistem Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda) terutama ditujukan untuk masyarakat miskin yang belum memperoleh jaminan kesehatan dari program Jamkesmas (masyarakat miskin non kuota). Hal ini sejalan dengan amanat Undang Undang No. 32 Tahun 2004 bahwa setiap pemerintah daerah wajib mengembangkan jaminan sosial, sekaligus sebagai bentuk komitmen pemerintah daerah di bidang kesehatan. Namun pada tahun 2010 dana untuk pelaksanaan jaminan kesehatan tersebut masih sepenuhnya berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi Jawa Timur dan langsung disalurkan ke rumah sakit rumah sakit yang ditunjuk untuk melayani peserta masyarakat miskin non kuota. Baru sejak tahun 2011 Pemerintah Kabupaten Jember telah mengalokasikan dananya untuk Sistem Jaminan Kesehatan Daerah walaupun masih tetap

3 mendapatkan dana sharing dari Pemerintah Provinsi Jawa Timur (Dinas Kesehatan Kabupaten Jember, 2012). Agar pelaksanaan Sistem Jaminan Kesehatan Daerah dapat berjalan baik, dibutuhkan manajemen pengelolaan yang baik pula. Secara umum aspek manajemen Program Jaminan Kesehatan Daerah meliputi : a. Aspek Perencanaan Badan penyelenggara Jaminan Kesehatan harus memiliki rencana pengelolaan Program Jamkesda (bussiness plan) yang meliputi : perencanaan pengembangan Sumber Daya Manusia, Sistem Informasi Manajemen, pengembangan kepesertaan, sistem verifikasi, sistem pembayaran Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK) dan manajemen lainnya untuk menunjang operasional Badan Pelaksana (Bapel) yang efektif dan efisien. b. Aspek Pengorganisasian Dalam menjalankan program Jamkesda, sebaiknya ada jalur organisasi Jamkesda yang jelas untuk membagi peran, tugas dan wewenang dalam program tersebut. Termasuk hubungan Badan Pelaksana dengan Dinas Kesehatan setempat, Pemerintah Daerah dan Pemberi Pelayanan Kesehatan. c. Aspek Pengendalian dan Pengawasan Dalam struktur organisasi Badan Pelaksana harus ada badan yang melakukan pengawasan dan pengendalian terhadap pelaksaan Jamkesda. Badan pembina atau wali amanah merupakan salah satu badan yang dapat menjadi pengawas kebijakan penyelenggaraan dan pengelolaan dana amanat Jamkesda. d. Aspek Administrasi dan Verifikasi Klaim Penyelenggaraan Program Jamkesda menuntut administrasi keuangan dan pencatatan yang akurat. Bapel Jamkesda harus mempunyai beberapa tenaga verifikator (sebaiknya yang memahami aspek medis) untuk melakukan verifikasi klaim, yang meliputi : verifikasi administratif (kepesertaan, prosedur rujukan dll), verifikasi medis (tindakan diagnosis dan obat). e. Aspek Sistem Informasi Bapel Jamkesda perlu mengembangkan sistem kepesertaan dan pelayanan kesehatan yang mampu mendukung implementasi program Jamkesda.

4 Mekanisme pelaporan juga harus diatur dari PPK maupun Bapel ataupun Badan Pimpinan (Bapim) (Hendrartini, 2009). Dalam petunjuk teknis pelaksanaan Program Pelayanan Jaminan Kesehatan Masyarakat Miskin yang Dijamin Pemerintah Provinsi Jawa Timur dan Pemerintah Kabupaten Jember yang diterbitkan oleh Dinas Kesehatan Kabupaten Jember pada tahun 2011 menyebutkan bahwa yang sasaran program ini adalah kelompok masyarakat miskin sesuai dengan Surat Keputusan Bupati Jember Nomor : 188.45/242/012/2008 tanggal 15 September 2008 tentang Pelayanan Surat Keterangan Miskin Kabupaten Jember (Dinas Kesehatan Kabupaten Jember, 2011) Hasil pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember sejak tahun 2011 adalah sebagai berikut : Tabel 1. Gambaran Pelaksanaan Program Jamkesda Kabupaten Jember Tahun 2011 dan 2012 (Sampai Dengan Bulan Maret Tahun 2012) Uraian Tahun 2011 Tahun 2012 Jumlah Peserta (Jiwa) 33.061 33.061 Alokasi Dana (Rupiah) 5.364.601.250 6.394.496.250 Jumlah Klaim (Rupiah) 2.956.523.380 3.641.300.200 (Penyerapan s/d Maret) Sisa Dana (Rupiah) 2.408.077.870 2.753.196.050 Sumber : Dinas Kesehatan Kabupaten Jember (2012a) Dari data di atas diketahui bahwa penyerapan anggaran Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember pada tahun 2011 masih terdapat sisa dana yang belum terserap yaitu sebesar Rp. 2.408.077.870 dari total dana yang disediakan sebesar Rp. 5.364.601.250, namun pada triwulan I tahun 2012 dana Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember sudah terserap Rp. 3.641.300.200 atau 57% dari total dana yang sudah disediakan yaitu sebesar Rp. 6.394.496.250. Rincian penyerapan anggaran pada masing masing institusi Pemberi Pelayanan Kesehatan (PPK) yang ditunjuk sejak tahun 2011 digambarkan dalam tabel dan grafik sebagai berikut :

5 Tabel 2. Rincian Penyerapan Dana Jamkesda Kabupaten Jember Tahun 2011 dan 2012 (dalam rupiah) PPK Satu Tahun Tahun 2011 Rata Rata Per Triwulan Triwulan I Th 2012 (%) Kenaikan Th 2011 VS 2012 RSD. Dr. Soebandi 2.582.147.668 645.536.917 3.077.095.000 477 RSU. Kalisat 116.885.500 29.221.375 118.868.700 407 RSU. Balung 249.440.212 62.360.053 416.939.100 669 Puskesmas 8.050.000 2.012.500 8.565.700 426 Sumber : Dinas Kesehatan Kabupaten Jember (2012a) Dari tabel di atas diketahui bahwasanya sampai dengan triwulan I tahun 2012 telah terjadi penyerapan dana yang melebihi total penyerapan satu tahun sebelumnya (tahun 2011). Bila diamati lebih detail, rata rata penyerapan dana per triwulan seluruh PPK yang ditunjuk terlihat lonjakan yang sangat signifikan pada tahun 2012. Pada RSD Dr. Soebandi, terjadi kenaikan penyerapan dana 4,8 kali pada tahun 2012 bila dibandingkan dengan tahun 2011. Pada RSD Kalisat terjadi kenaikan penyerapan 4 kali lipat pada tahun 2012, hampir 7 kali lipat pada RSD Balung dan 4,3 kali lipat pada Puskesmas. Penggunaan dana Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember tidak hanya diperuntukkan bagi peserta yang telah memiliki kartu Jamkesda, namun juga diberikan kepada warga yang memiliki Surat Pernyataan Miskin (SPM). Saat ini sebagian besar masyarakat pengguna Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember menggunakan SPM untuk mendapat pelayanan kesehatan yang mereka butuhkan. Berikut ini adalah rincian jumlah pelayanan peserta yang menggunakan kartu dan SPM sejak tahun 2011.

6 Tabel 3. Perbandingan Jumlah Pelayanan yang Menggunakan Kartu dan yang Menggunakan SPM pada Pelaksanaan Program Jamkesda di Kabupaten Jember Tahun 2011 dan 2012 (Sampai Dengan Bulan Maret Tahun 2012) PPK RSD. Dr. Soebandi Jumlah Pelayanan Dengan Kartu Tahun 2011 (%) Triwulan I Rata Rata Kenaikan Satu Tahun Per Th 2011 Tahun 2012 Triwulan VS 2012 Jumlah Pelayanan Dengan SPM Tahun 2011 (%) Triwulan Rata Kenaikan Satu I Tahun Rata Per Th 2011 Tahun 2012 Triwulan VS 2012 120 30 26 87 1.433 358 912 255 RSU. Kalisat 16 4 3 75 73 18 70 384 RSU. Balung 25 6 3 48 130 33 147 452 Puskesmas 12 3 2 67 83 21 82 395 Sumber : Dinas Kesehatan Kabupaten Jember (2012a) Dari tabel di atas terlihat bahwa jumlah peserta Jamkesda yang menggunakan SPM jauh lebih banyak dari pada peserta yang menggunakan kartu. Kecenderungan pemakaian kartu Jamkesda untuk mengakses pelayanan turun dari tahun 2011 ke tahun 2012, sebaliknya jumlah peserta yang menggunakan SPM mengalami kenaikan yang cukup tinggi terutama pada triwulan pertama tahun 2012. Pola penggunaan SPM pada pelaksanaan Program Jamkesda di Kabupaten Jember sejak triwulan I tahun 2011, sebagai berikut : Tabel 4. Rincian Jumlah SPM pada Pelaksanaan Program Jamkesda di Kabupaten Jember Mulai Triwulan I Tahun 2011 PPK RSD. Dr. Soebandi Rincian Penggunaan SPM Mulai Triwulan I Tahun 2011 Triwulan II Triwulan III Triwulan IV Thn 2011 Thn 2011 Thn 2011 Triwulan I Thn 2011 Triwulan I Thn 2012 0 299 358 776 912 RSU. Kalisat 0 10 17 46 70 RSU. Balung 0 25 39 66 147 Puskesmas 0 25 25 33 82 Sumber : Dinas Kesehatan Kabupaten Jember (2012a)

7 Gambar 1. Grafik Tren Jumlah SPM pada Pelaksanaan Program Jamkesda di Kabupaten Jember Mulai Triwulan I Tahun 2011 Dari tabel dan grafik di atas diketahui bahwa pada pelaksanaan Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember sejak triwulan III tahun 2011 terjadi kecenderungan peningkatan jumlah Surat Pernyataan Miskin di masing masing unit Pemberi Pelayanan Kesehatan. Peningkatan yang sangat tinggi terjadi pada triwulan I tahun 2012. Berdasarkan kondisi tersebut, peneliti sangat tertarik melakukan penelitian untuk mendapatkan penjelasan penyebab tingginya penggunaan Surat Pernyataan Miskin Progam Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember. B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang tersebut di atas, maka dapat dirumuskan permasalahan penelitian sebagai berikut Faktor faktor apa saja yang menyebabkan terjadinya peningkatan penggunaan Surat Pernyataan Miskin pada Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember?.

8 C. Tujuan Penelitian Tujuan dari penelitian ini adalah : 1. Menjelaskan penyebab meningkatnya penggunaan Surat Pernyataan Miskin pada Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember. 2. Mengidentifikasi ketepatan sasaran Surat Pernyataan Miskin pada Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember. 3. Mendiskripsikan persepsi stakeholder terhadap kebijakan Surat Pernyataan Miskin pada Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember. D. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat digunakan sebagai masukan dan acuan bagi para pengambil keputusan dan penentu kebijakan dalam rangka mengembangkan strategi pelaksanaan jaminan kesehatan yang lebih baik. 1. Bagi Pemerintah Daerah dan Dinas Kesehatan Kabupaten Jember diharapkan dapat menjadi bahan monitoring dan evaluasi kebijakan Surat Pernyataan Miskin di Kabupaten Jember. 2. Bagi Pemerintah Provinsi Jawa Timur diharapkan dapat menjadi masukan untuk menentukan kebijakan dan strategi yang tepat dalam pengembangan Program Jamkesda di Provinsi Jawa Timur. 3. Bagi Kementerian Kesehatan Republik Indonesia diharapkan dapat menjadikan masukan dalam rangka persiapan diberlakukannya Universal Coverage pada tahun 2014. E. Keaslian Penelitian Penelitian tentang Analisis Kebijakan Surat Pernyataan Miskin pada Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Jember, sepanjang pengetahuan peneliti belum pernah dilakukan, namun ada beberapa penelitian yang memiliki kemiripan dan keterkaitan dengan topik tersebut, diataranya : 1. Syamsuri, (2012), melakukan penelitan tentang Evaluasi Pelaksanaan Kebijakan SKTM dalam Jaminan Kesehatan Masyarakat Kota Semarang. Penelitan ini merupakan penelitian studi kasus. Yang bertujuan untuk

9 mengevaluasi ketepatan sasaran pengguna SKTM di Kota Semarang. Hasil penelitian ini adalah SKTM yang tepat sasaran sebesar 33%. Perbedaanya adalah pada tujuan penelitian dan variabel yang diteliti. 2. Prihutomo, (2012), melakukan penelitian tentang Evaluasi Pelaksanan Program Jaminan Kesehatan Daerah di Kabupaten Magelang. Penelitian ini merupakan penelitan deskriptif melalui pendekatan kualitatif dengan rancangan cross sectional. Penelitian ini bertujuan untuk melakukan evaluasi Program Jamkesda secara umum dari prespektif stakeholder. Hasil pada penilitian ini adalah pelaksanaan Jamkesda belum berjalan optimal karena Bapel belum berfungsi dengan baik. Perbedaannya adalah pada jenis dan tujuan penelitiannya. 3. Syafaah, (2008), melakukan penelitian tentang Analisis Bentuk Kelembagaan Jaminan Kesehatan Daerah (Jamkesda) di Kota Balikpapan. Penelitian ini merupakan penelitian studi kasus dengan pendekatan kualitatif. Penelitian ini menganalisis bentuk kelembagaan yang cocok pada Jamkesda Kota Balikpapan. Hasil pada penelitian ini adalah Bentuk badan hukum yang dapat diterapkan saat itu adalah UPTD dengan menerapkan sistim Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (PPK BLU). Perbedaannya adalah pada tujuan penelitian dan unit analisisnya yaitu kelembagaan.