BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Tinjauan Teoritis 2.1.1 Pengertian Keuangan Daerah Pengertian keuangan daerah sebagaimana dimuat dalam penjelasan pasal 156 ayat 1 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah adalah sebagai berikut : Keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang dan segala sesuatu berupa uang dan barang yang dapat dijadikan milik daerah yang berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dalam arti luas Mardiasmo (2004) anggaran daerah atau anggaran sektor publik memiliki beberapa fungsi utama, yaitu : sebagai alat perencanaan, alat pengendalian, alat kebijakan fiskal, alat politik, alat koordinasi dan komunikasi,alat penilaian kinerja,alat motivasi dan alat menciptakan ruang publik. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah pasal 42 ayat 1C menjelaskan bahwa DPRD mempunyai tugas dan wewenang melaksanakan pengawasan terhadap pelaksana Perda dan Peraturan Perundang-undangan lainnya, Peraturan Kepala Daerah, APBD, Kebijakan Pemerintah dalammelaksanakan Program Pembangunan Daerah dan Kerjasama Internasional di Daerah. Dengan adanya Undang-undang 6
tersebut maka dapat diambil kesimpulan bahwa DPRD mempunyaiperan penting yang berfokus kepada pengawasan terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD). Pengawasan yang dilakukan oleh dewan dapat berupa pengawasan secara langsung dan tidak langsung serta preventif dan represif. Pengawasan langsung dilakukan secara pribadi dengan cara mengamati, meneliti, memeriksa, mengecek sendiri di tempat pekerjaan dan meminta secara langsung dari pelaksa dengan cara inspeksi. Sedangkan pengawasan tidak langsung dilakukan dengan cara mempelajari laporan yang diterima dari pelaksan. Pengawasan preventif dilakukan melalui pre-audit yaitu sebelum pekerjaan dimulai. Pengawasan represif dilakukan melalui pos-udit dengan memeriksa tahap pelaksanaan di tempat (inspeksi). 2.1.2 Tujuan Pengawasan Keuangan Daerah Pengawasan yang dilakukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dimulai pada saat proses penyusunan APBD, pengesahan APBD, pelaksanaan APBD dan pertanggungjawaban APBD. Sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2005 tanngal 9 Desember 2005 tentang pengelolaan Keuangan Daerah pada Pasal 81 disebutkan bahwa penyusunan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) dengan perkembangan dan atau perubahan keadaan dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dengan Pemerintah Daerah dalam rangka penyusunan prakiraan perubahan atas Anggaran Pendapatan Belanja (APBD) tahun anggaran bersangkutan.demikian juga dalam di dalam 7
perubahan kedua Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 tahun 2006 yaitu Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 tahun 2011 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah disebutkan bahwa perubahan Angaran Pendapatan Belanja Daerah dapat dilakukan apabila terjadi : 1. Perkembangan yang tidak sesuai dengan asumsi kebijakan umum Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD). 2. Keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antar unit organisasi, antar kegiatan dan antar jenis belanja. 3. Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih pada tahun sebelumnya harus digunakan pada tahun anggaran berjalan. 4. Keadaan darurat. 5. Dan keadaan luar biasa. Sesuai dengan peraturan diatas Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 tentang pedoman penyusunan peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) tentang tata tertib Dewan Perwakilan rakyat Daerah (DPRD) Pasal 2 Ayat 1 bahwa Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) mempunyai Fungsi Legislasi, Fungsi Anggaran dan Fungsi Pengawasan. Tujuan adanya pengawasan APBD adalah untuk menjaga agar anggaran yang disusun benar-benar dijalankan, menjaga agar pelaksanaan APBD sesuai dengan anggran yang telah digariskan dan menjaga agar pelaksanaan APBD benar-benar dapat dipertanggungjawabkan. Menurut Abdul (2002), tujuan pengawassan keuangan daerah dalam garis besarnya adalah sebagai berikut : 8
1. Untuk menjamin keamanan seluruh komponen keuangan daerah. 2. Untuk menjamin dipatuhinya berbagai aturan yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan daerah. 3. Untuk menjamin dilakukannya berbagai upaya pengehmatan, efisiensi dan efektifitas dalam pengelolaan keuangan daerah. Sedangkan tujuan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) adalah : 1. Untuk memastikan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang disusun benar-benar sesuai dengan rencana strategis dan prioritas program yang telah ditetapkan. 2. Untuk memastikan bahwa pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) tersebut benar-benar sesuai dengan anggaran, aturanaturan dan tujuan yang ditetapkan. 3. Untuk memastikan bahwa pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang bersangkutan benar-benar dapat dipertanggungjawabkan. Tahap demi tahap pengawasan dituangkan dalam suatu rencana kerja disertai dengan penjadwalan serta keterlibatan berbagai pihak. Dengan Demikan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) mempunyai kewajiban untuk mengakomodir aspirasi masyarakat serta melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaran pemerintahan dan pembangunan di daerah Provinsi Sumatera Utara serta melakukan pengawasan terhadap perencanaan dan pelaksanaan Anggran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) agar 9
terlaksana secara efesien, efektif dan realistis serta dapat di pertanggungjawabkan. Maka dalam perubahahan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) proses persiapannya dengan melakukan penyesuaian terhadap adanya usulan dari unit kerja pengguna Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) Provinsi Sumatera Utara, berupa perubahan dan penyesuaian atas beberapa kegiatan berdasarkan urgensi dan keadan rill dilapangan, agar pengguna anggaran lebih efektif dan efisien serta tepat sasaran. Maka dalam setiap tahapan dari proses pembahasan yang dilakukan terhadap rancangan perubahan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) setiap tahunnya dilakukan secara terbuka, luas dan mendalam, baik secara internal dilingkungan Badan Angaran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Provinsi Sumatera Utara maupun secara bersama-sama dengan tim Anggaran Daerah Provinsi Sumatera Utara. 2.1.3 Pengetahuan Dewan Tentang Anggaran Pengetahuan Dewan tentang anggaran yaitu mengetahui tentang anggaran dan kemampuan Dewan dalam hal menyusun anggaran (RAPBD/APBD), deteksi serta identifikasi terhadap pemborosan atau kegagalan dan kebocoran anggaran (Yudoyono,2002). Dalam menjalankan fungsi pengawasan anggota DPRD memiliki hak untuk mengajukan pertanyaan, meminta keterangan, mengajukan pernyataan pendapat dan mengadakan penyelidikan. 1. Hak anggaran 10
Bersama Kepala daerah menyusun dan membahas rancangan Anggaran Pendapat Belanja Daerah (APBD) yang selanjutnya ditetapkan 6 dalam peraturan daerah. Hal ini dilakukan oleh Dewan dalam hal perubahan Anggaran Pendapatan Belaja Daerah yang dilaksanakan. 2. Hak Meminta Keterangan Sekurang-kurangnya lima anggota Dewan yang tidak terdiri dari satu fraksi dapat mengajukan kepada pimpinan Dewan untuk meminta keterangan tentang kebijaksanaan Kepala Daerah. 3. Hak Mengadakan Perubahan Hak ini ialah untuk mengajukan perubahan terhadap rancangan peraturan daerah. Perubahan yang dimaksud dapat bersifat menambah, mengurangi atau pun menyempurnakan baik pasal ataupun redaksi dari suatu rancangan peraturan daerah yang sedang dibahas. 4. Hak Mengajukan Pernyatan Pendapat. Sekurang-kurangnya lima orang anggota Dewan yang mengajukan suatu usul pernyataan pendapat atau usul lain. Usul tersebut dapat disampaikan dalam sidang pleno. Pembicaran usul ini diakhiri dengan keputusan Dewan yang menyatakan menerima atau menolak usul pernyatan pendapat tersebut. Menurut Stewardship Theory or Agency Theory: CEO Govermance and ShareholderReturns(Donaldson dan Davis,1991), menggambarkan situasi para manajemen tidaklah termotivasi oleh tujuan-tujuan individu tetapi lebih ditujukan pada sasaran hasil utama mereka untuk kepentingan organisasi 11
bersama. Sehingga teori ini mempunyai dasar psikologi dan sosiologi yang telah dirancang dimana para eksektif sebagai steward termotivasi untuk bertindak sesuai keinginan prinsipal. Steward akan melindungi dan memaksimalkan kekayaan organisasi dengan kinerja prusahaan dengan demikian fungsi utilitas akan maksimal. Dan Steward theory berasumsi bahwa manusia pada hakikatnya mampu bertindak dengan penuh tanggung jawab, dapat dipercaya, berintegritas tinggi dan memiliki kejujuran. Teori ini memandang manajeman sebagai pihak yang mampu melaksanakan tindakan sebaik-baiknya yang ditujukan untuk memenuhi kebutuhan stakeholders. Konsep ini atas asas kepercayaan pada pihak yang diberikan wewenang dimana manjemen dalam suatu organisasi dicerminkan sebagai good steward yang melaksanakan tugas yang diberikan dari atasannya dengan penuh tanggung jawab. Sehingga Stewardship theory dapat diterapkan pada penelitian akuntansi organisasi sektor publik seperti organisasi pemerintahan dan non profit lainnya. Akuntansi organisasi sektor publik telah dipersiapkan untuk memenuhi informasi bagi hubungan antara Steward dengan principals. Namun kondisi pemerintahan saat ini belum dapat dipandang dari sudut Stewrdship karena Indonesia merupakan negara majemuk yang mana dalam kontek bernegara satu orang dan orang lainnya mempunyai tujuan yang berbeda. Sabagai contoh keinginan individu dalam satu partai politik saja berbeda-beda bagaimana dalam satu negara yang masing-masing individu tersebut memliki tujuan partai politik sendiri. Oleh karena itu agar sasaran 12
politik tersebut terarah negara membutuhkan regulasi dalam menjembataninya. 2.1.4 Transaparansi Kebijakan Publik Transparansi merupakan keterbukaan pemerintah dalam membuat kebijakan keuangan daerah sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh DPRD dan masyarakat (Mardiasmo,2004). Prinsip transparansi memiliki 2 aspek yaitu : 1. Komunikasi publik oleh pemerintah 2. Hak masyarakat terhadap akses informasi Transparansi merupakan salah satu prinsip good govermance. Mardiasmo,2004 menyebutkan Anggaran yang disusun oleh pihak eksekutif (DPRD) dikatakan transparansi jika memenuhi beberapa kriteria, yaitu : 1. Terdapat pengumuman kebijakan anggaran. 2. Tersedia dokumen anggaran dan mudah diakses. 3. Tersedia laporan pertanggungjawaban yang tepat waktu. 4. Terakomodasinya suara atau usulan rakyart. 5. Terdapat sistem pemberian informasi kepada publik. Oleh karena itu transparansi juga dapat diartikan sebagai pelaksanaan tugas dan kegiatan yang menjamin akses atau kebebasan bagi setiap orang untuk memperoleh informasi tentang penyelenggaraan pemerintahan. Infomasi tentang kebijakan, proses pembuatan dan pelaksanaannya, serta hasil yang 13
telah dicapai dapat diakses atau didapatkan oleh masyarakat dengan baik dan terbuka (Mardiasmo, 2004). 2.2 Tinjauan Penelitian Terdahulu Beberapa penelitian dengan topik yang sama telah dilakukan oleh penelitipeneliti sebelumnya. Tabel 2.1 Ringkasan Penelitian Terdahulu NAMA PENELITI Aristanti Widyaning sih Jufri Darma dan Ali Fikri Hasibuan (2012) JUDUL PENELITI Pengaruh Pengetahuan Anggota Legislatif Daerah Tentang Anggaran Terhadap Pengawasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Dengan Akuntabilitas Sebagai Variabel Moderating Pengaruh pengetahuan anggota dewan tentang anggaran terhadap pengawasan keuangan daerah dengan partisipasi masyarakat sebagai variabel moderating. VARIABEL PENELITIAN Variabel Independen : Pengetahuan Anggota Legislatif Tentang Anggaran Variabel Dependen : Pengawasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Variabel Moderating : Akuntabilitas Variabel Independent: Pengetahuan Anggota Dewan Tentang Anggaran Daerah Variabel Dependent : Pengawasan Keuangan Daerah Variabel Moderating: Partisipasi Masyarakat HASIL PENELITIAN 1. Berdasarka hasil analisis regresi sederhana, disimpulkan bahwa terdapat Pengaruh Anggota Legislatif Daerah Tentang Anggaran terhadap Pengawasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, dan secara parsial memiliki pengaruh yang signifikan. 1. Pengetahuan dewan tentang anggaran tidak berpengaruh signifikan positif terhadap pengawasan keuangan daerah. 2. Partisipasi masyarakat tidak berpengaruh signifikan positif hubungan pengetahuan dewan 14
tentang anggaran terhadap pengawasan keuangan daerah. 3. Transparansi kebijakan publik berpengaruh signifikan positif terhadap hubungan pengetahuan dewan tentang anggaran dan pengawasan keuangan daerah. Aristanti Widyaning sih dan Imaniar Pujirahayu (2012) Pengaruh pengetahuan Anggota Legislatif Daerah tentang Anggaran terhadap Pengawasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dengan variabel moderating. Variabel Independent: Pengetahuan Anggota Legislatif Tentang Anggaran. Variabel Dependent : Pengawasan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Variabel Pemoderasi : Akuntabilitas Publik 1. Berdasarkan hasil analisis regresi sederhana disimpulkan bahwa terdapat pengaruh antara Pengetahuan Anggota Legislatif Daerah tentang tentang Anggaran terhadap Pengaruh Pendapatan Belanja Daerah secara parsial memiliki pengaruh yang signifikan. 2. Berdasarkan analisis regresi dengan menggunakan uji interaksi, disimpulkan bahwa Ho diterima maka akuntabilitas tidak memperkuat pengaruh pengetahuan anggota legislatif daerah tentang anggaran terhadap pengawasan 15
anggaran pendapatan belanja daerah. 2.3 Kerangka Konseptual Kerangka konseptual menjelaskan tentang alur berfikir dan hubungan yang menunjukkan kaitan antara variabel yang satu dengan variabel lainnya yang ada dalam penelitian ini.berdasarkan penjelasan yang telah disampaikan sebelumnya, maka kerangka pemikiran dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: Pengetahuan Dewan tentang anggaran (X) Pengawasan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) (Y) Transparansi Kebijakan Publik (Z) Gambar 2.1 Kerangka Konseptual Variabel dependent dalam penelitian ini adalah pengawasan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah, Variable Independennya ialah pengetahuan dewan tentang anggaran dan Variabelmoderating dalam penelitian ini ialah transparansi kebijakan public, yang mana semuanya di ukur dengan skala likert. 2.4 Pengembangan Hipotesis 2.4.1 Hubungan Pengetahuan Dewan tentang Anggaran denganpengawasan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah Pengetahuan Dewan tentang mekanisme anggaran ini berasal dari kemampuan anggota Dewan yang diperoleh dari latar belakang pendidikannya ataupun dari pelatihan dan seminar tentang keuangan daerah yang diikuti oleh anggota Dewan akan akan meningkatkan 16
pemahaman anggota Dewan bahwa proses alokasi anggran bukan sekedar proses administrasi, tetapi politik. Memastikan anggaran sesuai prioritas harus dilakukan oleh DPRD sejak penyusunan rencana jangka menengah daerah hingga proses penentuan Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas Plafon Anggaran Sementara (PPAS). Beberapa penelitian yang menguji hubungan antara kualitas anggota dewan dengan kinerjanya diantaranya dilakukan oleh (Indradi dan Syamsiar, 2001; Sutamoto, 2002; Sopanah dan Wahyudi,2007). Hasil penelitiannya membuktikan bahwa kualitas Dewan yang diukur dengan pendidikan, pengetahuan keterampilan dan pengalaman berpengaruh terhadap kinerja Dewan yang salah satunya adalah kinerja pada saat melakukan fungsi pengawasan. Dengan demikian Hipotesis yang dirumuskan : H1 :Pengetahuan Dewan tentang anggaran berpengaruh positif terhadap Pengawasan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah. 2.4.2 Hubungan Transparansi Kebijakan Publik Terhadap Hubungan Pengetahuan Dewan Tentang Anggaran Dengan Pengawasn Anggaran Pendapatan Belanja Daerah. Transparansi kebijakan pubik berarti adanya akses bagi warga masyarakat untuk dapat mengetahui proses dari anggaran serta kebijakankebijakan yang dibuat oleh pemerintah sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh masyarakat. Asumsinya semakin transparansi kebijakan publik yang dalam hal ini adalah Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) maka 17
pengawasan yang dilakukan oleh Dewan akan semakin meningkat karena masyarakat juga terlibat dalam mengawasi kebijakan publik tersebut. Sehingga dapat dirumuskan hipotesis sebagai berikut : H2 : Pengetahuan Dewan tentang Anggaran berpengaruh positif terhadap Pengawasan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah yang di moderasi oleh Transparansi Kebijakan Publik 18