BAB I PENDAHULUAN KONFLIK KEWENANGAN DALAM PEMERIKSAAN TERHADAP DIREKSI BADAN USAHA MILIK NEGARA YANG BERBENTUK PERSEROAN TERBATAS DALAM UNDANG-UNDANG PERSEROAN DAN UNDANG-UNDANG BADAN USAHA MILIK NEGARA A. Latar Belakang Masalah Pemeriksaan keuangan terhadap badan usaha milik negara (BUMN) menimbulkan kontradiksi hukum dalam pengaturannya jika BUMN tersebut berbentuk perseroan terbatas (persero). Pengaturan dalam Undang-undang Nomor 19 Tahun 2003 Tentang Badan Usaha Milik Negara (UU Nomor 19 Tahun 2003) dan Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 Tentang Perseroan Terbatas (UU Nomor 40 Tahun 2007) yang kontradiktif tersebut membawa implikasi hukum terhadap prosedur dan lembaga yang berwenang melakukan pemeriksaan terhadap BUMN PT. Sesuai dengan Pasal 138 UU Nomor 40 Tahun 2007, pemeriksaan terhadap perseroan terbatas harus melalui prosedur nengajiikan permohonan izin secara tertulis ke pengadilan dalam hal: (1) Perseroan melakukan perbuatan melawan hukum yang merugikan pemegang saham atau pihak ketiga dan (2) Anggota direksi atau dewan komisaris melakukan perbuatan melawan hokum yang merugikan perseroan atau pemegang saham atau pihak ketiga. 1
Adanya ketentuan dalam Pasal 138 UU Nomor 40 Tahun 2007 menimbulkan kontradiksi terkait apabila pemeriksaan yang dilakukan terhadap BUMN PT, yang juga pemeriksaannya diatur dalam UU Nomor 19 Tahun 2003, Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (UU Nomor 15 Tahun 2004) dan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2006 Tentang Badan Pemeriksa Keuangan (UU Nomor 15 Tahun 2006). Dalam paket undang-andang keuangan negara tersebut, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) mempunyai wewenang melakukan pemeriksaan terhadap BUMN PT maupun perusahan umum (Perum). Dalam Pasal 71 ayat (2) UU Nomor 19 Tahun 2003 dinyatakan, Badan Pemeriksa Keuangan berwenang melakukan pemeriksaan terhadap BUMN sesuai dengan Deraturan perundang-undangan. Ketentuan tersebut tidak mengatur wewenang BPK yang harus melakukan permohonan sebelumnya kepada pengadilan untuk memeriksa BUMN PT. Sementara itu, berdasarkan Pasal 6 ayat (1) UU Nomor 15 Tahun 2006, BPK bertugas memeriksa BUMN PT tanpa memerlukan izin karena sudah ditetapkan dan diatur dalam undangundang. BPK menolak meminta izin pengadilan negeri untuk melakukan pemeriksaan terhadap BUMN PT jika terjadi dugaan unsur merugikan keuangan negara karena kewenangannya sudah diatur dalam UU Nomor 19 Tahun 2003 dan UU Nomor 15 Tahun 2006, sehingga prosedural tersebut dilampaui oleh BPK. 2
Adanya perbedaan pengaturan pemeriksaan ini menimbulkan kontradiksi hukum, apakah pemeriksaan BUMN PT termasuk ke dalam domain aturan pemeriksaan keuangan negara atau domain aturan pemeriksan keuangan badan hukum perdata layaknya perseroan terbatas. Ada kecenderungan, objek pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan BUMN PT diperluas sebagai kerugian keuangan negara atau memenuhi unsur korupsi karena status modalnya yang berasal dari kekayaan negara yangd ipisahkan. Adanya kontradiksi hukum dalam menentukan apakah penyimpangan direksi BUMN yang berbentuk perseroan dikatagorikan sebagai kerugian perseroan atau kerugian keuangan negara Ketidakmampuan mengatur secara tegas kewenangan dan prosedur pemeriksaan dan tanggung jawab direksi yang merugikan perseroan merupakan pertanda manajemen pengaturan BUMN menjadi akan rancu dan tidak menjelaskan hakikat keuangan negara dan keuangan perseroan sebagai keuangan privat. Padahal sejak abad ke-19, kepunyaan badan hukum memiliki ketegasan batasan apakah termasuk kepunyaan publik (domain public) atau kepunyaan privat (domain prive). Keduanya tidak mungkin tunduk pada peraturan perundang-undangan yang sama, baik dalam pemeriksaan dan pihak yang berwenang melakukan pemeriksaannya. Prinsip ini sejalan dengan doktrin badan hukum yang mensyaratkan kekayaan/keuangan yang tepisah, sehingga badan hukum tersebut absah sebagai subyek hukum yang memiliki hak dan kewajiban. 3
Dengan demikian, sangat jelas dari perspektif hukum, adanya kontradiksi hukum yang serius dalam ketentuan peratura perundang-undangan yang mengatur BUMN perseroan terbatas. Identifikasi penyimpangan direksi yang merugikan perseroan terbatas sebagai penyimpangan keuangan negara tidak memiliki argumentasi hukum yang memadai. Hal demikian disebabkan teori hukum yang menyatakan perseroan terbatas sebagai badan hukum perdata murni akan dikesampingkan dan itu merupakan teori gejala hukum positif (positieve rechtsverschijnsel) dalam kehidupan musyarakat tidak dapat dikesampingkan. Dengan demikian, perlu ada penelitian yang mendasar dan mendalam atas ketentuan pemeriksaan pemeriksaan keuangan BUMN perseroan terbatas dengan maksud memberikan kepastian hukum dan kenyamanan bagi BUMN perseroan terbatas dalam menjalankan usahanya. Dengan kedudukan BUMN sebagai badan hukum perdata murni, BPK tidak memiliki kewenangan dalam menentukan dan mengambil alih pemeriksaan keuangan terhadap BUMN perseroan terbatas. Hal demikian disebabkan BUMN Perseroan terbatas merupakan domain yang khusus dan memiliki keleluasaan antuk menentukan tata cara pertanggungjawaban keuangannya. BUMN perseroan terbatas memiliki domain tersendiri dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban keuangannya, yang tidak mungkin disamakan dengan keuangan sektor publik. Dengan demikian BUMN perseroan terbatas memiliki identitasnya sendiri dalam rangka menentukan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangannya. Dalam hal ini, Negara telah melakukan intervensi terlalu jauh 4
dalam mewujudkan tata kelola perusahaan yang baik (good corporate governance). Memperhatikan doktrin hukum mengenai badan hukum, jelas dalam pemeriksaan keuangan BUMN perseroan terbatas merupakan keuangan yang teipisah can dari keuangan negara. Keuangan dalam BUMN perseroan terbatas memiliki status hakum sebagai kekayaan/keuangan perseroan itu sendiri. Peraturan perundang-undangan dan kebijakan negara tidak dapat mengklasifikasikan kekayaan/keuangan sektor privat kekayaan/keuangan negara. Dengan mendasarkan pada uraian latar belakang tersebut perlu ada pendefinisian secara akademik-filosofis dalam menentukan kebijakan pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan dalam sektor privat yang mmghargai status hukum yang dimilikinya. Negara dituntut memiliki kebijakan yang komprehensif dalam lapangan kekayaan sektor publik dan sektor privat. B. Perumusan Masalah Uraian permasalahan yang dikaji dalam tesis ini merupakan bagian yang tidak tepisahkan dari lingkup pembahasan hukum perseroan terbatas. Dengan demikian, pembatasan masalah yang akan dibahas pun terkait erat dengan pokok permasalahan yang dikemukakan. Permasalahan yang diuraikan terkait erat dengan aspek hukum perseroan terbatas, sehingga pembahasannya pun akan selalu berpedoman dan berlandaskan pada peraturan perundangundangan mengenai perseroan negara atau yang terkait langsung maupun 5
tidak langsung dengan badan usaha milik negara dan ktuangi m negara. Di samping itu, permasalahan yang dibahas dalam penelitian ini diarahkan untuk mendalami aspek hukum perseroan terbatas, khususnya dalam pemeriksaannya. Adapun permasalahan yang akan dibahas dalam penelitian tesis ini dapat diuraikan sebagai berikut. 1. Siapakah lembaga yang berwenang melakukan pemeriksaan terhadap perseroan terbatas dalam hal terjadinya dugaan direksi melakukan perbuatan melawan hukum yang merugikan perseroan terbatas pada badan usaha milik negara yang sahamnya sebagian besar atau seluruhnya dimiliki negara? 2. Mengapa unsur kerugian negara dapat menjadi dasar perluasan pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan kepada badan usaha milik negara perseroan terbatas yang merupakan badan hukum perdata? C. Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah yang telah diuraikan, maka tujuan dari penelitian ini adalah: 1. Untuk mengetahui dan menganalisis lembaga yang berwenang melakukan pemeriksaan terhadap perseroan terbatas dalam hal terjadinya dugaan direksi melakukan perbuatan melawan hukum yang merugikan perseroan terbatas pada badan usaha milik negara yang sahamnya sebagian besar atau seluruhnya dimiliki Negara. 6
2. Untuk mengetahui dan menganalisis mengapa unsur kerugian negara dapat menjadi dasar perluasan pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan kepada badan usaha milik negara perseroan terbatas yang merupakan badan hukum perdata. D. Manfaat Penelitian Melalui tesis ini diharapkan diperoleh manfaat praktis dan teoritis sebagai berikut: 1. Manfaat Praktis a. Bagi Penulis. Penelitian ini merupakan tugas akhir sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister Hukum pada program Pascasarjana Universitas Gadjah Mada. Selain itu, adanya kecenderungan ketidak-konsistenan dalam melaksanakan pemeriksaan keuangan BUMN PT. b. Manfaat bagi Departemen Keuangan dan Kementerian BUMN. Penelitian ini memberikan suatu masukan dan tambahan pengkajian bagi Kementerian BUMN, khususnya untuk menelaah implikasi hukum atas pemeriksaan keuangan BUMN PT. Dengan demikian, Departemen Keuangan dan Kementerian BUMN sebagai regulator dapat memberikan ketentuan yang taat asas dan taat adil dalam mewujudkan good corporate governance dan kebijakan pengelolaan BUMN. 7
c. Manfaat bagi BUMN. BUMN juga diharapkan mampu mengambil manfaat atas penelitian ini, khususnya mengenai sistem pemeriksaan keuangan BUMN PT yang sesuai dengan asas hukum serta prinsip good corporate governance. d. Manfaat bagi Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Bagi BPK adanya penelitian ini akan memberikan konsep hukum yang baik (lalam menghadapi ketentuan hukum mengenai keterkaitan keuangan negara dan BUMN. 2. Manfaat Teoritis Penelitian mengenai topik ini masih belum dikaji secara mendalam, khususnya dari segi hokum. Pendekatannya seringkali dilakukan dengan pengetahuan manajemen. Oleh sebab itu, adanya penelitian perihal pemeriksaan BUMN akan memberikan data penelitiai dan literatur yang bermanfaat bagi pengembangan keilmuan hukum, limsusnya hukum bisnis. E. Keaslian Penelitian Dalam aspek hukum yang membahas mengenai pemeriksaan keuangan terhadap BUMN PT pada dasarnya belum pernah ada yang melakukan penelitian terhadapnya, khususnya dari segi pemeriksaan keuangan dan pengawasan keuangan BUMN. Oleh sebab itu, sepanjang sepengetahuan penulis tidak pernah ada yang menulis mengenai topik permasalahan ini. 8