TINJAUAN PUSTAKA. dan permintaan BBM, sejarah subsidi BBM, subsidi energi di negara lain, serta. studi terdahulu tentang subsidi BBM dan kemiskinan.

43 II. TINJAUAN PUSTAKA Pada bab ini akan dijelaskan pengertian subsidi, kondisi pasar penawaran dan permintaan BBM, sejarah subsidi BBM, subsidi energi di negara lain, serta studi terdahulu tentang subsidi BBM dan kemiskinan. 2.1. Pengertian dan Jenis Subsidi Nugroho (2005) mendefinisikan subsidi yang berkaitan dengan subsidi BBM yaitu pembayaran yang dilakukan oleh Pemerintah Indonesia kepada Pertamina, sebagai pemegang monopoli pendistribusian BBM di Indonesia, dalam situasi dimana pendapatan yang diperoleh PT Pertamina (persero) dari tugas menyediakan BBM di pasar domestik lebih rendah dibandingkan biaya yang dikeluarkan untuk menyediakan dan mendistribusikan BBM. Subsidi BBM menjadi salah satu instrumen untuk memeratakan penggunaan energi di masyarakat, terutama masyarakat berpenghasilan rendah. Kebijakan subsidi diberlakukan pada saat harga suatu produk energi dinilai tidak sebanding dengan daya beli masyarakat khususnya masyarakat yang berpenghasilan rendah (Yusgiantoro, 2000). Jenis-jenis subsidi adalah: (1) direct subsidies, (2) indirect subsidies, (3) labor subsidies, (4) tax subsidies, (5) production subsidies, (6) regulatory advantages, (7) infrastructure subsidies, (8) trade protection (import), (9) export subsidies (trade promotion), (10) procurement subsidies, (11) consumption subsidies, (12) tax breaks and corporate welfare, dan (13) subsidies due to the effect of debt guarantees. Khusus untuk subsidi konsumsi, pemerintah memberikan subsidi ini melalui pembelian barang atau jasa, penggunaan asset

44 atau property pemerintah pada harga di bawah harga pasar. Contoh: pemerintah membeli bahan bakar minyak atau barang lainya dengan harga yang lebih tinggi dan menjualnya ke masyarakat dengan harga yang lebih rendah (Bappenas, 2007). Menurut Bappenas (2007), subsidi pada dasarnya mempunyai fungsi sebagai: (1) alat pemerataan output melalui mekanisme peningkatan elastisitas permintaan, (2) alat stabilitas harga melalui mekanisme intervensi harga, dan (3) alat optimalisasi output melalui mekanisme elastisitas penawaran. Di lain pihak subsidi juga memiliki eksternalitas negatif, seperti yang dinyatakan oleh Basri (2002), bahwa subsidi yang tidak transparan dan tidak jelas targetnya akan menyebabkan: (1) distorsi baru dalam perekonomian, (2) menciptakan inefisiensi, dan (3) tidak dinikmati oleh masyarakat yang berhak. Relatif rendahnya harga barang subsidi berdampak pada perilaku masyarakat yang kurang kurang hemat dalam konsumsi dan karenanya terjadi pemborosan sumberdaya yang digunakan untuk memproduksi barang tersebut. 2.2. Penawaran dan Permintaan Bahan Bakar Minyak 2.2.1. Penawaran Bahan Bakar Minyak Pada tahun 2004 kapasitas pengilangan minyak bumi sebesar 1 055.50 ribu barrel per hari sedangkan konsumsinya sudah mencapai 1 143.70 ribu barrel per hari (Purwantoro, 2008). Pada tahun 1980an Indonesia pernah mencapai produksi 1.60 juta barrel per hari dengan jumlah penduduk sekitar 130 juta orang. Pada tahun 2006 keadaan memburuk dimana produksinya sebesar 1.05 juta barrel per hari namun jumlah penduduknya telah mencapai 230 juta orang (Oktaviani dan Eka, 2006). Jumlah produksi minyak bumi dalam negeri yang cenderung menurun, salah satunya disebabkan oleh penggunaan teknologi. Paper yang ditulis

45 oleh Managi et al. (2004) menjelaskan bahwa perubahan teknologi dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi minyak bumi mempunyai dampak terbesar dalam peningkatan produksi, sedangkan penemuan sumur minyak baru berdampak penting dalam keberlanjutan produksi minyak ke depan. Produksi BBM dari kilang dalam negeri mengalami peningkatan dari tahun 1990 sampai dengan tahun 2005 dengan kenaikan rata-rata sebesar 2.83 persen per tahun seperti yang terlihat pada Lampiran 1a. Peningkatan produksi terjadi pada periode 1990-1995 yaitu dari 23.17 juta kiloliter menjadi 30.30 juta kiloliter, ketika kilang Balongan mulai produksi pada tahun 1995. Hal ini mengakibatkan jumlah produksi BBM pada tahun 2005 meningkat menjadi 35.2 juta kiloliter 10. Sementara kebutuhan BBM meningkat terus dengan rata-rata pertumbuhan sebesar 5 persen per tahun. Selisih antara kebutuhan dengan produksi BBM dipenuhi dari impor yang semakin meningkat, seperti yang terlihat pada Lampiran 1c. Setiap tahun volume impor BBM meningkat rata-rata sebesar 14.08 persen dengan volume impor pada tahun 1990 sebesar 3.37 juta kiloliter yang menjadi 24.31 juta kiloliter pada tahun 2005. Penawaran total BBM tahun 1990 sebesar 26.54 juta kiloliter, dimana produksinya sebesar 23.17 juta kiloliter ditambah impor sebesar 3.37 juta kiloliter, seperti yang terlihat pada Lampiran 1e, yang meningkat tajam pada tahun 2005 menjadi sebesar 59.53 juta kiloliter yang berasal dari produksi sebesar 35.22 juta kiloliter dan impor sebesar 24.31 juta kiloliter, atau terjadi kenaikan penawaran BBM rata-rata per tahun sebesar 5.53 persen. 10 Optimalisasi produksi BBM dilaksanakan antara lain melalui peningkatan teknologi kilang atau penambahan unit pengolahan pada kilang yang sudah ada.

46 Elpiji sebagai bahan bakar alternatif untuk memasak rumah tangga belum banyak diminati. Produksi elpiji pada tahun 1990 mencapai 2.75 juta ton dan sebanyak 94.79 persen diekspor, dan penawaran elpiji untuk konsumsi domestik pada tahun tersebut hanya mencapai 0.14 juta ton. Pada tahun 2005 penawaran elpiji untuk konsumsi semakin meningkat hingga mencapai 0.90 juta ton, sementara jumlah produksi elpiji turun hingga mencapai 1.89 juta ton, dan ekspor hanya mencakup 53.08 persen dari jumlah produksi. 2.2.2. Permintaan Bahan Bakar Minyak Kelompok pengguna transportasi merupakan kelompok pengguna yang mengkonsumsi BBM terbesar, yaitu 50.71 persen dari total konsumsi BBM pada tahun 2005. Kelompok pengguna transportasi mengkonsumsi BBM hampir 2 kali lipat dibandingkan dengan kelompok pengguna rumahtangga dan komersial, 3 kali lipat dibandingkan dengan kelompok pengguna industri, dan 6 kali lipat dibandingkan dengan kelompok pengguna lain-lain, sebagaimana yang tercantum pada Tabel 6. Penggunaan BBM di kelompok pengguna transportasi mencerminkan dua jenis permintaan yaitu permintaan akhir (final demand) dan permintaan antara (intermediate demand). Sebagai suatu kelompok pengguna, transportasi memiliki permintaan akhir BBM yang dibutuhkan untuk sektor transportasi itu sendiri. Tetapi kegiatan transportasi bukanlah kegiatan final artinya transportasi adalah kegiatan turunan (derived activity) yaitu kegiatan yang disebabkan oleh tingginya aktivitas ekonomi. Tingginya kegiatan transportasi mencerminkan tingginya aktivitas perekonomian. Karena itu jumlah permintaan BBM di kelompok pengguna transportasi pada hakikatnya mencerminkan tingkat kegiatan usaha perekonomian nasional.

47 Tabel 6. Penjualan Bahan Bakar Minyak Menurut Sektor di Indonesia Tahun 1990-2005 Tahun Industri Transportasi (Ribu SBM) Premium M. Tanah Solar Elpiji Premium M. Tanah Solar Elpiji 1990 0 1 674 18 407 810 34 968 10 29 492 0 1995 0 2 714 32 541 1 619 49 702 12 43 457 0 1997 0 3 066 34 378 1 980 58 504 13 48 495 0 1998 0 2 937 37 339 1 762 61 086 13 50 428 0 2000 0 3 581 47 689 2 388 69 567 13 57 262 0 2005 0 2 547 52 764 2 542 98 513 14 61 371 0 Tahun Rumahtangga dan Komersial Lain-Lain Premium M. Tanah Solar Elpiji Premium M. Tanah Solar Elpiji 1990 0 40 513 1 368 1 896 2 120 1 714 11 660 0 1995 0 45 716 2 889 4 243 3 902 2 286 20 741 0 1997 0 50 005 3 301 4 998 4 663 2 576 24 052 0 1998 0 51 916 2 797 5 204 2 902 2 351 17 254 0 2000 0 55 933 2 983 5 740 2 917 2 477 17 416 0 2005 0 62 679 3 213 6 453 3 413 2 509 19 310 0 Keterangan : SBM adalah Setara Barrel Minyak. Sumber : Departemen Energi dan Sumberdaya Mineral, 2006. Apabila dilihat dari energi final, sumber energi kelompok pengguna transportasi berasal dari BBM sebanyak 91.09 persen, avtur 7.79 persen, dan minyak bakar sebesar 0.79 persen, sebagaimana yang tercantum pada Lampiran 2. Kelompok pengguna ini mengkonsumsi 50.71 persen BBM. Dilihat dari energi BBM, maka sumber energi kelompok pengguna ini berasal dari premium sebesar 61.61 persen, minyak solar 38.38 persen, dan minyak tanah 0.01 persen. Apabila dilihat dari energi final, sumber energi kelompok pengguna industri berasal dari gas bumi sebanyak 30.83 persen, batubara 22.67 persen, BBM 18.08 persen, kayu bakar 13.42 persen, dan listrik 8.13 persen, seperti yang terlihat pada Lampiran 2. Kelompok pengguna ini mengkonsumsi 18.35 persen BBM. Dilihat dari energi BBM, maka sumber energi kelompok pengguna ini berasal dari minyak solar sebesar 91.35 persen, minyak tanah 4.41 persen, dan elpiji 4.24 persen.

48 Apabila dilihat dari energi final, sumber energi kelompok pengguna rumahtangga dan komersial berasal dari kayu bakar sebanyak 66.11 persen, BBM 21.31 persen, listrik 11.66 persen, dan terakhir arang 0.79 persen, seperti yang terlihat pada Lampiran 2. Kelompok pengguna ini mengkonsumsi 22.94 persen BBM. Dilihar dari energi BBM, sumber energi kelompok pengguna ini berasal dari minyak tanah sebanyak 86.64 persen, minyak solar 4.44 persen, dan elpiji 8.92 persen. Apabila dilihat dari energi final, sumber energi kelompok pengguna lainnya berasal dari BBM sebanyak 88.22 persen, minyak bakar 8.71 persen, dan minyak diesel 3.06 persen, seperti yang terlihat pada Lampiran 2. Kelompok pengguna ini mengkonsumsi 8.24 persen BBM. Dilihat dari energi BBM, sumber energi kelompok pengguna ini berasal dari minyak solar sebanyak 76.53 persen, premium 13.53 persen, dan minyak tanah 9.94 persen. Pada tahun 2005, premium diserap 96.65 persen oleh kelompok pengguna transportasi dan 3.35 persen oleh kelompok pengguna lain, minyak solar diserap 44.91 persen oleh kelompok pengguna transportasi dan 38.61 persen oleh kelompok pengguna industri, minyak tanah diserap 92.52 persen oleh kelompok pengguna rumahtangga dan komersial dan 3.76 persen oleh kelompok pengguna industri, elpiji diserap 71.74 persen oleh kelompok pengguna rumahtangga dan komersial serta 28.26 persen oleh kelompok pengguna industri. Kelompok pengguna rumah tangga dan komersial mengalami peningkatan permintaan konsumsi elpiji sejalan dengan peningkatan pendapatan, kesadaran akan lingkungan, dan energi yang bersih. Konsumsi elpiji mengalami peningkatan luar biasa sejak tahun 2007 ketika pada tahun itu pemerintah menerapkan program

49 konversi minyak tanah ke elpiji 11 dan sebaliknya konsumsi minyak tanah rumahtangga mengalami penurunan sangat besar sejak program itu dilaksanakan. 2.2.3 Harga Jual Eceran Bahan Bakar Minyak Penetapan harga jual eceran BBM dilakukan pemerintah dengan memperhatikan biaya penyediaan dan pendistribsian BBM, kemampuan anggaran belanja negara, dan daya beli masyarakat. Kebijakan harga jual eceran BBM di Indonesia menganut one price policy yaitu harga jual eceran BBM diberlakukan sama di seluruh wilayah Indonesia 12. Tabel 7 menunjukkan perubahan harga jual eceran BBM sejak tahun 1985-2006. Lonjakan tertinggi harga jual eceran BBM rata-rata tertimbang selama periode tahun 1985-2006 terjadi pada tahun 2005, yaitu sebesar 86.69 persen. Hal ini terjadi karena selama tahun 2002 sampai. 2004 pemerintah tidak menaikkan harga jual eceran BBM, padahal harga dunia minyak mentah terus meningkat. Harga jual eceran elpiji mengalami kenaikan cukup tinggi dari Rp. 2 700 per kg pada tahun 2003 menjadi Rp. 4 250 per kg pada tahun 2004. Hal ini sangat dipengaruhi oleh kenaikan harga dunia minyak bumi yang terjadi pada tahun 2005 dan volatilitas nilai tukar rupiah. 11 Program konversi minyak tanah ke elpiji hanya terbatas dimaksudkan pada penggantian sumber energi untuk memasak rumahtangga dan usaha kecil dari semula minyak tanah menjadi elpiji dengan ukuran tabung 3 kg. Sementara penggunaan elpiji diluar memasak rumahtangga atau diluar rumahtangga tidak tercakup dalam program ini. 12 Harga jual eceran BBM jenis bensin premium dan minyak solar diberlakukan sama besar di seluruh wilayah Indonesia pada titik serah di Stasiun Pompa Bensin Umum (SPBU). Harga jual eceran BBM jenis minyak tanah diberlakukan sama di seluruh wilayah Indonesia pada titik serah di depo atau terminal transit. Namun harga Minyak Tanah yang dibeli masyarakat mengacu pada Harga Eceran Tertinggi (HET) yang ditetapkan oleh masing-masing Kepala Daerah dengan mempertimbangkan biaya angkut dari depo ke Pangkalan Minyak Tanah. Sementara harga jual eceran elpiji pada prinsipnya mengikuti metode penetapan yang sama dengan BBM. Hanya karena stasiun pengisian elpiji ke tabung elpiji masih sangat terbatas, maka harga jual eceran elpiji memiliki keragaman antar daerah yang lebih besar karena tingginya biaya transportasi terutama transportasi melalui laut dari agen elpiji ke konsumen akhir.

50 Tabel 7. Perkembangan Harga Jual Eceran Bahan Bakar Minyak di Indonesia Tahun 1985-2005 Tahun Premium Minyak Tanah Minyak Solar Harga Rata-Rata Tertimbang Elpiji Nilai Perubahan /Thn (Rp/Liter) Persen (Rp/Kg) 1985 385 165 242 247.38 370 1990 450 190 245 278.79 2.54 400 1995 700 280 380 436.91 11.38 1 000 1997 700 280 380 437.89 0.11 1 000 1998 1 000 280 550 603.84 37.97 1 500 1999 1 000 280 550 594.85-1.45 1 500 2000 1 150 350 600 679.25 14.21 1 500 2001 1 450 388 955 945.11 39.15 2 100 2002 1 750 600 1 550 1 381.77 46.21 2 400 2003 1 810 700 1 650 1 475.19 6.76 2 700 2004 1 810 700 1 650 1 492.44 1.17 4 250 2005 3 117 2 061 2 877 2 785.89 86.69 4 250 2006 4 500 2 000 4 300 3 907.99 40.29 4 250 Sumber: Departemen Energi dan Sumberdaya Mineral, 2006 (diolah). 2.3. Subsidi Bahan Bakar Minyak di Indonesia 2.3.1. Subsidi Umum Komponen yang menyusun subsidi terdiri dari subsidi energi dan nonenergi. Subsidi energi terdiri dari subsidi listrik dan subsidi BBM, sementara subsidi non-energi terdiri dari subsidi pangan, pupuk, kredit program, pajak, dan subsidi lainnya. Subsidi energi selalu menempati porsi terbesar dibandingkan dengan subsidi non-energi, sebagaimana yang terlihat pada Tabel 8. Kontribusi subsidi terhadap belanja negara periode sebelum krisis ekonomi tahun 1997 tidak pernah melebihi 9.0 persen. Krisis ekonomi pada tahun 1997 dan depresiasi nilai tukar rupiah sebesar 4 kali lipat, telah membuat pemerintah perlu memberikan subsidi. Sejak saat itu beban subsidi, termasuk subsidi BBM, semakin meningkat dan mencapai puncaknya pada tahun 2008 sebesar 38.64 persen dari belanja negara. Pada saat itu subsidi BBM mencapai 20.11 persen dari belanja negara. Tingginya subsidi tampaknya disebabkan oleh dampak krisis dunia subprime mortgage yang mengimbas ke Indonesia.

51 Tabel 8. Perkembangan Belanja Negara dan Subsidi di Indonesia Tahun 1985/86 2007 Tahun Belanja Negara Subsidi 1) Subsidi Bahan Bakar Minyak (BBM) 2) Subsidi Terhadap Belanja Negara Subsidi BBM Terhadap Belanja Negara (Rp. miliar) Persen 1985/86 22 148 1 367 450 6.19 2.03 1986/87 20 738 467 0 2.25 0.00 1987/88 22 384 1 165 402 5.20 1.80 1988/89 26 734 282 82 1.05 0.31 1989/90 32 692 1 858 707 5.68 2.16 1990/91 39 754 3 570 3 306 8.98 8.32 1991/92 44 581 1 230 930 2.76 2.09 1992/93 52 048 867 692 1.67 1.33 1993/94 57 833 1 455 1 280 2.52 2.21 1994/95 62 607 1 502 687 2.40 1.10 1995/96 65 342 179 0 0.27 0.00 1996/97 82 221 1 660 1 416 2.02 1.72 1997/98 109 302 21 121 9 814 19.32 8.98 1998/99 172 669 35 786 28 607 20.73 16.57 1999/00 231 879 65 916 40 923 28.43 17.65 2000 221 467 62 745 53 810 28.33 24.30 2001 341 563 77 443 68 381 22.67 20.02 2002 345 608 40 006 31 162 11.58 9.02 2003 370 592 25 465 13 210 6.87 3.56 2004 255 309 26 638 14 527 10.43 5.89 2005 392 820 119 090 89 194 30.32 22.71 2006 440 000 107 400 64 200 24.41 14.59 2007 504 600 150 200 83 800 29.77 16.61 2008 729 100 281 700 146 600 38.64 20.11 Keterangan : 1) Subsidi adalah subsidi BBM ditambah subsidi di luar BBM 2) Jenis BBM yang disubsidi mencakup avtur, avgas, premium, minyak solar, minyak tanah, minyak diesel, dan minyak bakar. Sejak Tanggal 1 Oktober 2000 jenis BBM yang disubsidi berkurang dan hanya mencakup premium, ninyak solar, minyak tanah minyak diesel, dan minyak bakar. Sejak Tanggal 16 Juni 2001 jenis BBM yang disubsidi berkurang lagi hingga hanya mencakup premium, solar, dan minyak tanah. Sumber : Bappenas, 2007 pada Lampiran 4 dan Departemen Keuangan, 2009b. Subsidi pupuk meningkat sangat tajam dari semula Rp. 2.5 triliun pada tahun 2005 menjadi Rp. 15.2 pada tahun 2008 (Departemen Keuangan, 2009b). Peningkatan subsidi pupuk ini disebabkan oleh meningkatnya harga dunia minyak mentah yang diikuti secara paralel oleh meningkatnya harga gas alam. Gas alam adalah komponen utama pembentuk harga pupuk. Perbedaan harga pupuk dan harga keekonomiannya memberikan dampak yang serius baik dari sisi efisiensi maupun dari sisi distribusi pendapatan. Dari sisi efisiensi, subsidi telah mendorong penggunaan pupuk yang berlebihan yang berdampak selanjutnya pada

52 tingkat kesuburan tanah. Dari sisi distribusi pendapatan, kepemilikan lahan pertanian bergeser dari petani ke pemilik lahan pertanian, sehingga subsidi pupuk tidak dinikmati oleh petani penggarap yang miskin tetapi oleh petani pemilik tanah yang relatif lebih mampu. Mekanisme pemberian subsidi pupuk, bersama dengan subsidi non-energi lainnya sedang disempurnakan oleh pemerintah agar lebih tepat sasaran dan tepat guna. 2.3.2. Subsidi Bahan Bakar Minyak Subsidi BBM adalah pembayaran kepada PT. Pertamina (persero) 13 dari pemerintah dalam situasi dimana pendapatan yang diperoleh PT Pertamina (persero) dari tugas menyediakan dan mendistribusikan BBM di Indonesia lebih rendah dibandingkan biaya yang dikeluarkan untuk menyediakan dan mendistribusikan BBM tersebut. 14 Kebijakan subsidi BBM pertamakali diperkenalkan pada sekitar tahun 1973 yaitu ketika terjadi gejolak harga dunia minyak mentah akibat perang di Timur Tengah. Ketika itu harga dunia minyak mentah naik sampai 4 kali lipat, dari semula US$2-3 per barrel menjadi sekitar US$12 per barrel. Sejak saat itu subsidi BBM menjadi salah satu kebijakan fiskal dan selalu mendapat alokasi anggaran. Meskipun anggaran subsidi dialokasikan setiap tahun, namun beberapa kali pemerintah mendapatkan keuntungan dari penjualan BBM yang disebut 13 Berdasarkan Undang-undang Nomor 8 Tahun 1971, Pertamina ditugaskan untuk menyediakan bahan bakar minyak bagi seluruh rakyat Indonesia dan hingga tahun 2009 ini tugas tersebut masih dipercayakan kepada PT Pertamina (Persero). 14 Besaran subsidi BBM, kecuali elpiji, tercantum dalam Undang-undang APBN. Perhitungan dan pembayaran subsidi BBM dilakukan oleh Departemen Keuangan kepada Badan Usaha yang mendapat penugasan pendistribusian BBM bersubsidi. Khusus untuk perhitungan dan pembayaran subsidi elpiji, tetap menjadi tanggungjawab pemerintah, namun dalam pelaksanaannya dibebankan pada manajemen PT. Pertamina (Persero) dengan catatan bahwa subsidi elpiji akan mengurangi keuntungan BUMN tersebut dan dividen yang dibayarkan kepada negara. Besaran subsidi elpiji tidak tercantum dalam Undang-undang APBN.

53 dengan Laba Bersih Minyak (LBM). LBM hanya terjadi ketika harga dunia minyak mentah turun drastis, seperti pada tahun 1986 dari semula US$18-20 per barrel menjadi US$9 per barrel. Selain karena penurunan drastis harga minyak dunia, LBM terjadi karena keengganan pemerintah untuk menurunkan harga jual eceran BBM dalam negeri. Departemen Keuangan (2009b) menyampaikan bahwa harga dunia minyak mentah merupakan faktor utama besaran subsidi BBM. Perubahan harga minyak mentah akan berpengaruh terhadap penerimaan negara, baik penerimaan sumber daya alam migas dan Pajak Penghasilan migas, maupun penerimaan negara bukan pajak lainnya. Untuk APBN Tahun 2009 (Departemen Keuangan, 2009b), setiap kenaikan US$1.0 per barrel harga minyak mentah Indonesia (Indonesia Crude Oil Price, ICP) akan berpotensi menghasilkan tambahan penerimaan negara sebesar Rp. 2.8 triliun sampai dengan Rp. 2.9 triliun. Dari sisi belanja negara, setiap kenaikan harga minyak ICP US$1.0 per barrel akan berpotensi meningkatkan pembayaran subsidi BBM Rp. 2.5 triliun sampai dengan Rp. 2.6 triliun. Mengingat bahwa 24.8 persen dari produksi listrik nasional menggunakan BBM dan PT Perusahaan Listrik Negara (PLN) membeli BBM pada harga internasional, maka setiap kenaikan kenaikan harga ICP US$1.0 per barrel akan mengakibatkan penambahan subsidi listrik kepada PT PLN sebesar Rp. 0.4 triliun sampai dengan Rp. 0.5 triliun. Potensi peningkatan belanja negara sebagai akibat dari kenaikan harga ICP juga berasal dari peningkatan Daerah Bagi Hasil (DBH) Migas kepada daerah penghasil minyak dan gas bumi. Setiap kenaikan ICP US$1.0 per barrel akan berpotensi menaikkan dana DBH dari pemerintah pusat ke daerah penghasil migas sebesar Rp. 0.4 triliun sampai dengan Rp. 0.5 triliun. Jadi setiap kenaikan

54 ICP US$1.0 per barrel berpotensi meningkatkan belanja pemerintah pusat sebesar Rp. 3.3 triliun sampai dengan Rp. 3.5 triliun. Dampak bersih dari kenaikan ICP sebesar US$1.0 per barrel terhadap anggaran belanja negara adalah minus atau peningkatan defisit sebesar Rp. 0.4 triliun sampai dengan Rp. 0.6 triliun. Faktor lain yang menyebabkan terjadinya peningkatan belanja subsidi BBM pada belanja negara adalah meningkatnya jumlah konsumsi BBM di tanah air. Departemen Keuangan (2009b) menyatakan bahwa peningkatan konsumsi BBM domestik bersubsidi rata-rata sebesar 0.5 juta kiloliter untuk setiap jenis BBM berpotensi menambah defisit ABPN Tahun 2009 pada kisaran Rp. 2.8 triliun sampai dengan Rp. 3.01 triliun. Kenaikan ICP juga dapat meningkatkan subsidi BBM melalui kenaikan konsumsi BBM. Kenaikan harga minyak dunia akan meningkatkan perbedaan harga minyak domestik dengan harga internasional. Perbedaan harga yang terlalu besar akan cenderung meningkatkan konsumsi BBM karena terdapat insentif untuk melakukan penyelundupan BBM ke luar negeri, pencampuran BBM dengan BBM non-subsidi, dan pengalihan BBM kepada pengguna yang tidak berhak. Di lain pihak, peningkatan konsumsi BBM berdampak pada peningkatan impor, karena terbatasnya kapasitas produksi sebagai akibat dari tiadanya pembangunan kilang baru. Kilang Balongan adalah kilang terakhir yang dibangun dan mulai berproduksi pada tahun 1992. Kapasitas produksi kilang masih bisa ditingkatkan secara terbatas melalui penambahan instalasi unit pengolah pada kilang yang ada. Pada tahun 2005 jumlah impor BBM (subsidi dan non-subsidi) meliputi 38.26 persen dari total penawaran BBM (subsidi dan non-subsidi) dalam negeri sebesar 69.15 juta kiloliter.

55 Pemerintah Indonesia sesungguhnya baru mengeluarkan subsidi harga BBM yang sangat besar sejak terjadinya krisis ekonomi tahun 1997. Lonjakan perubahan kurs rupiah sekitar tiga kali lipat menjadi faktor utama yang menyebabkan meningkatnya subsidi, karena penjualan BBM di dalam negeri menggunakan Rupiah sedangkan sebagian besar komponen biaya penyediaan BBM menggunakan mata uang asing. 2.3.3. Upaya Pengurangan Subsidi Bahan Bakar Minyak Peningkatan subsidi BBM yang ditanggung oleh APBN dalam jangka panjang dapat berdampak kurang baik dalam kerangka keberlanjutan fiskal. Hal itu dapat mengakibatkan kemampuan fiskal untuk membiayai pos anggaran lain menjadi terbatas. Untuk mengatasi keterbatasan kemampuan fiskal, salah satu alternatif kebijakan adalah pengurangan subsidi BBM. Namun alternatif tersebut dapat memberikan dampak yang kurang baik bagi kinerja perekonomian dan bagi masyarakat seperti timbulnya gejolak sosial politik. Masyarakat terbiasa dengan harga BBM yang relatif stabil dan konstan. Menghadapi situasi yang dilematis tersebut, pemerintah melakukan kebijakan jalan tengah, yaitu berupa : 1. Penciutan Jenis BBM yang Disubsidi. Sejak mulai diberlakukannya subsidi BBM pada tahun 1977, semua jenis BBM mendapat subsidi. Namun mengingat konsumen BBM jenis avtur dan avgas adalah masyarakat golongan menengah atas yang menggunakan jasa penerbangan, maka pada tanggal 1 Oktober 2000, subsidi untuk avtur dan avgas dihapuskan. Pemerintah berusaha lebih menciutkan lagi jenis BBM yang disubsidi. Karena itu pada tanggal 16 Juni 2001, subsidi untuk minyak diesel dan minyak bakar dihapuskan karena konsumen kedua jenis BBM ini adalah sektor industri dan

56 kapal pelayaran jarak jauh. Volume penjualan keempat jenis BBM yang dihapus subsidinya mencakup sekitar 12.45 persen dari total volume penjualan BBM (subsidi dan non-subsidi) pada tahun 2005. 2. Penciutan Konsumen yang Berhak membeli BBM subsidi. Melalui Peraturan Presiden Nomor 55 Tahun 2005 yang diubah dengan Peraturan Presiden Nomor 9 Tahun 2006, pemerintah membatasi kelompok masyarakat yang berhak membeli BBM subsidi. 15 Premium dibatasi penggunanya untuk kegiatan usaha kecil, transportasi, dan pelayanan umum. Minyak solar dibatasi penggunanya untuk kegiatan usaha kecil, usaha perikanan, transportasi, dan pelayanan umum. Minyak tanah dibatasi penggunanya pada rumahtangga dan usaha kecil untuk memasak dan penerangan. Kedua kebijakan, yaitu kebijakan penciutan jenis BBM yang disubsidi dan penciutan kelompok konsumen yang berhak membeli BBM subsidi, telah mampu mengurangi volume penjualan BBM yang disubsidi, dari semula 59.6 juta kiloliter pada tahun 2005 menjadi 37.9 juta kiloliter pada tahun 2006. 3. Program Konversi Minyak Tanah ke Elpiji. Minyak tanah merupakan jenis BBM yang paling besar mendapat subsidi harga. Biaya produksi minyak tanah lebih tinggi dari premium dan solar, namun harga ecerannya hanya ½ dari harga eceran premium dan solar. Konversi ini hanya diberlakukan bagi penggunaan memasak di rumahtangga dan usaha kecil. 15 Terdapat 5 kelompok konsumen pengguna yang berhak membeli BBM subsidi, yaitu: (1) Rumahtangga untuk memasak dan penerangan, (2) usaha kecil, setelah diverifikasi oleh instansi berwenang, maksimal 8 000 liter per bulan per unit usaha kecil, (3) usaha perikanan maksimal 25 000 liter per bulan per nelayan dan usaha pembudidayaan ikan kecil, (4) transportasi, semua transportasi darat termasuk angkutan sungai, danau, dan penyeberangan, kapal berbendera nasional dengan trayek dalam negeri, kendaraan bermotor milik pribadi, swasta, atau pemerintah, dan (5) pelayanan umum yaitu rumah sakit, sarana pendidikan/sekolah/pesantren, tempat ibadah, krematorium, sarana sosial, dan kantor pemerintahan. BBM yang dibatasi penggunanya adalah BBM yang mendapat subsidi. Premium, minyak solar, minyak tanah, dan elpiji yang tidak disubsidi, tidak dibatasi penggunanya. Siapa saja boleh membeli BBM non-subsidi.

57 Terdapat dua alasan dipilih elpji sebagai pengganti minyak tanah. Pertama, nilai kalori elpiji relatif lebih tinggi dibandingkan dengan minyak tanah. 16 Kedua, harga dunia elpiji, seperti harga gas pada umumnya, cenderung selalu berada dibawah harga minyak mentah. Untuk merangsang penggunaan elpiji, pemerintah membagikan gratis paket elpiji kepada 52.9 juta rumahtangga tidak mampu dan usaha kecil. Program ini dilaksanakan pada tahun 2007 dan diharapkan selesai pada tahun 2010. 17 4. Program Pembatasan Pembelian BBM. Konsumsi BBM yang pada tahun 2006 mencapai 37.9 juta kiloliter, pada akhirnya cenderung semakin meningkat. Peningkatan tersebut didasarkan atas pertumbuhan kendaraan bermotor yang berkisar 5 persen per tahun dan pertumbuhan kegiatan perekonomian secara umum yang membutuhkan energi, sehingga pada tahun 2009 realisasi konsumsi BBM mencapai 39.7 juta kiloliter. Untuk mengerem perkembangan konsumsi tersebut, pemerintah berupayan membatasi pembelian premium dan minyak solar. Namun kebijakan ini masih memerlukan persiapan lebih mendalam agar tidak menimbulkan gejolak di masyarakat. Saat ini pemerintah melalui Badan Pengatur Hilir Migas 18, akan 16 Pada besaran kalori yang sama, maka 1 liter minyak tanah setara dengan 0.69 kilogram elpiji. Faktor penghematan lainnya diperoleh dari efisiensi kompor elpiji dibandingkan kompor minyak tanah. Secara umum efisiensi kompor minyak tanah di Indonesia berkisar antara 75 90 persen dari kompor elpiji. Dalam program konversi, digunakan asumsi efisiensi kompor minyak tanah sebesar 75 persen, sehingga kandungan kalori dalam 1 liter minyak tanah setara dengan kandungan kalori dalam 0.52 kilogram elpiji. 17 Program konversi minyak tanah ke elpiji diharapkan dapat menghemat sekitar 8 juta KL minyak tanah (konsumsi selama ini 11 juta KL) dari peredaran. Menggunakan faktor efisiensi diatas, maka dibutuhkan elpiji pengganti sekitar 4.1 juta Ton, dan penghematan subsidi sebesar Rp.16.8 triliun per tahun diluar pembagian paket gratis. Paket gratis elpiji terdiri dari kompor gas, selang, regulator, dan tabung elpiji 3 kg. Elpiji yang mendapat subsidi dikemas dalam tabung 3 kg. Elpiji dalam kemasasn tabung 3 kg baru diadakan pada tahun 2007 yang lalu ketika program konversi dimulai. Dalam penelitian ini, data harga elpiji menggunakan harga elpiji dalam tabung 12 kg. 18 Badan Pengatur Hilir Migas adalah lembaga pemerintah yang salah tugasnya adalah menjamin ketersediaan BBM di seluruh wilayah Indonesia (untuk detailnya dapat dilihat Peraturan Pemerintah Nomor 67 Tahun 2002 dan Peraturan Presiden Nomor 86 Tahun 2002)

58 melakukan ujicoba pencatatan pembelian premium dan minyak solar di Kota Tanjung Pinang dan Kabupaten Bintan pada Tahun 2010. Apabila sistem pencatatan pembelian ini berhasil, maka pemerintah selanjutnya akan menerbitkan payung hukum untuk membatasi pembelian premium dan minyak solar. 2.3.4. Keterkaitan dengan Perekonomian BBM merupakan input energi 19 bagi kegiatan perekonomian nasional. Peranan BBM sebagai input energi sangat penting karena memberikan kontribusi sebesar 36.51 persen dari total energi final. 20 Oleh sebab itu perubahan harga BBM akan mempengaruhi harga output nasional secara umum, seperti yang terlihat pada Tabel 9. Ketika harga BBM mengalami kenaikan, maka inflasi cenderung mengalami peningkatan, yang ditransmisikan melalui fungsi BBM sebagai input energi dan sebagai energi final. Menurut Survai Biaya Hidup BPS (2007) sumbangan harga premium terhadap inflasi nasional mencapai 3.00 persen. Krisis ekonomi pada tahun 1998 dipicu oleh depresiasi nilai tukar rupiah yang mendekati 400 persen sehingga menyebabkan harga barang-barang termasuk pinjaman pemerintah dan swasta dalam mata uang asing menjadi naik 4 kali lipat, dari nilai semula, dalam mata uang rupiah. Pada tahun itu inflasi mencapai 77.63 persen, subsidi BBM naik 3 kali lipat dari Rp. 9 814 miliar pada tahun 1997 menjadi Rp. 28 607 miliar pada tahun 1998, sementara harga jual eceran BBM dan elpiji tertimbang naik sebesar 15.27 persen pada periode yang sama. 19 BBM yang merupakan input energi adalah BBM yang dimanfaatkan sebagai input bagi industri yang menghasilkan energi final, seperti energi listrik, batubara, gas alam, dll. Sebagai energi final, BBM dimanfaatkan langsung oleh konsumen akhir seperti rumahtangga dan komersial, transportasi, industri, dan lainnya. 20 Sumber energi final lainnya adalah BBM non-subsidi (4.74 persen), listrik (7.60 persen), batubara (8.41 persen), kayu bakar (30.96 persen), gas bumi/alam (11.47 persen), dan arang (0.31 persen). Total konsumsi energi final di Indonesia pada tahun 2005 adalah 863 751 setara barrel minyak (Departemen Energi dan Sumberdaya Mineral, 2006).

59 Tabel 9. Perkembangan Indikator Perekonomian dan Harga Bahan Bakar Minyak di Indonesia Tahun 1990-2005 Indikator Satuan Tahun 1990 1995 1997 1998 2000 2005 1. PDB a Rp. Triliun 875 1 340 1 513 1 314 1 389 1 749 2. Inflasi b %/Tahun 9.53 8.64 11.05 77.63 9.35 17.11 3. Tkt Sk Bunga d %/Tahun 20.30 15.80 17.34 23.16 16.59 15.43 4. Nilai Tukar a Rp/US$ 1 905 2 308 4 650 8 025 9 595 9 830 5. Harga BBM a : a. Premium Rp/Liter 450 700 700 1 000 1 150 3 117 b. Minyak Tanah Rp/Liter 245 380 380 550 600 2 877 c. Minyak Solar Rp/Liter 190 280 280 280 350 2 061 d. Elpiji Rp/Kg 370 1 000 1 000 1 500 1 500 4 250 6. Harga Dunia Minyak Bumi a US$/Barrel 22.31 17.11 19.04 12.47 28.39 53.66 7. Populasi a Ribu Jiwa 179 248 191 825 199 837 202 873 205 843 219 893 8. Pengangguran a Ribu Jiwa 1 952 6 251 4 275 5 062 5 813 10 854 9. Kemiskinan c Ribu Jiwa 27 200 23 530 29 290 49 500 38 700 35 100 10. Defisit Anggaran *) Rp. Miliar 34 127 13 953 26 317 143 583 16 132 11 634 Keterangan : *) Defisit Anggaran = Penerimaan Dalam Negeri Anggaran Belanja Negara Sumber: a. Departemen Energi dan Sumberdaya Mineral, 2006. b. International Monetary Fund, 2006. c. Badan Pusat Statistik, 2006. d. Badan Pusat Statistik, 2005. Meskipun harga dunia minyak mentah pada tahun tersebut relatif tidak mengalami perubahan, namun akibat dari depresiasi nilai tukar rupiah yang luar biasa, maka harga dunia BBM dalam rupiah meningkat tajam. Hal ini mengakibatkan dua hal secara bersama-sama, yaitu potensi kenaikan subsidi harga BBM dan potensi kenaikan harga jual eceran BBM. Kenaikan harga jual eceran BBM cenderung memicu inflasi dan menurunkan daya beli masyarakat. Penurunan daya beli masyarakat memberikan tekanan pada peningkatan jumlah penduduk miskin yang berjumlah 29.29 juta jiwa pada tahun 1997 menjadi 49.50 juta jiwa pada tahun 1998. Tekanan kemiskinan tidak hanya berasal dari tingginya inflasi, tetapi merupakan kombinasi berbagai faktor lainnya termasuk peningkatan jumlah pengangguran dari 4.27 juta jiwa pada tahun 1997 menjadi 5.06 juta jiwa

60 pada tahun 1998. Pengangguran disebabkan oleh lemahnya sisi permintaan konsumsi domestik dan naiknya biaya input sehingga kegiatan produksi menurun dan akibatnya permintaan tenaga kerja menurun. Pada tahun 2005 kembali terjadi gejolak perekonomian Indonesia yang dipicu oleh melonjaknya harga dunia minyak mentah sebesar 2 kali lipat dibandingkan tahun 2000. Meskipun nilai tukar relatif stabil, namun gejolak harga dunia minyak mentah mengakibatkan gejolak subsidi BBM dari semula Rp. 53 810 miliar pada tahun 2000 menjadi Rp. 89 194 miliar pada tahun 2005 atau 22.71 persen dari belanja negara. Karena anggaran negara semakin terbatas kemampuannya dalam belanja subsidi, maka untuk mengatasi kenaikan harga dunia minyak mentah, pemerintah menaikkan harga jual eceran BBM tertimbang sebesar rata-rata 34.15 persen per tahun pada periode 2000-2005. Kenaikan harga jual eceran BBM turut mendorong inflasi sebesar 17.11 persen dan mendorong peningkatan pengangguran dari semula 5.81 juta jiwa pada tahun 2000 menjadi 10.85 juta jiwa pada tahun 2005. Kedua hal ini memberikan seharusnya memberikan tekanan pada peningkatan jumlah penduduk miskin. Namun pada kenyataannya jumlah penduduk miskin turun dari semula 38.70 juta jiwa menjadi 35.10 juta jiwa. Penurunan jumlah penduduk miskin kemungkinan besar disebabkan oleh besarnya anggaran pemerintah, yang khusus dialokasikan untuk mengatasi masalah kemiskinan, seperti Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. Analisa ini sejalan dengan temuan Soebiakto (1988) yang mengatakan bahwa harga dunia minyak mentah menyebabkan kondisi yang tidak pasti terhadap perekonomian Indonesia. Hal ini terjadi karena ketergantungan Indonesia

61 yang tinggi terhadap penerimaan dari ekspor minyak mentah, yang juga sangat dipengaruhi oleh harga dunia minyak mentah dan nilai tukar rupiah. Oktaviani dan Sahara (2000a) melakukan simulasi kenaikan harga BBM terhadap sektor pertanian, agroindustri, dan rumahtangga pertanian di Indonesia. Berdasarkan hasil simulasi jangka pendek maupun jangka panjang, kenaikan harga BBM, baik diikuti oleh program kompensasi maupun tidak, berdampak negatif terhadap semua output di sektor pertanian dan agroindustri. Penurunan output ini akan diikuti oleh penurunan penyerapan tenaga kerja, penurunan upah nominal tenaga kerja tidak terdidik, dan penurunan sewa lahan pertanian. Hal ini berdampak pada pengurangan pendapatan dan daya beli rumahtangga pertanian. Kenaikan harga BBM dan penyaluran dana kompensasi, yang pada awalnya diharapkan dapat memperbaiki kondisi keluarga miskin, ternyata berdampak sebaliknya. 2.3.5. Keterkaitan dengan Defisit Anggaran Dalam sistem anggaran berimbang, sebagaimana yang dianut Indonesia selama ini, jumlah penerimaan selalu sama dengan jumlah pengeluaran. Defisit anggaran dalam penelitian ini didefinisikan sebagai selisih antara penerimaan dalam negeri pemerintah dengan pengeluaran belanja. Defisit anggaran terjadi ketika peningkatan penerimaan dalam negeri relatif konstan, namun kebutuhan anggaran belanja meningkat tajam untuk memenuhi kebutuhan yang sangat penting dan segera. Defisit juga terjadi apabila penerimaan dalam negeri pemerintah dibawah target. Untuk menutup defisit anggaran, diperlukan suntikan dana luar negeri, baik berupa hibah maupun pinjaman luar negeri. Defisit anggaran yang disebabkan oleh peningkatan kebutuhan mendadak seringkali dikaitkan dengan peningkatan tajam subsidi BBM. Peningkatan tajam

62 subsidi BBM terjadi ketika harga dunia minyak mentah meningkat tajam sementara pemerintah mempertahankan harga jual eceran BBM. Pada tahun 1990 defisit anggaran sebesar Rp. 34 127 miliar, kemudian turun menjadi Rp. 13 953 miliar pada tahun 1995 sebagai akibat dari dinaikkannya harga jual eceran BBM dalam negeri. Defisit anggaran kemudian membengkak menjadi Rp. 143 583 miliar pada tahun 1998 menyusul depresiasi nilai tukar rupiah dan relatif stabilnya harga jual eceran BBM dalam negeri. Pada tahun 2000 defisit anggaran turun drastis menjadi Rp. 16 132 miliar yang kemungkinan besar disebabkan oleh penambahan penerimaan negara bukan pajak seperti dari hasil penjualan asset, privatisasi badan usaha milik negara, dan penjualan obligasi pemerintah (surat utang negara) ke pasar dalam negeri. Dengan demikian terdapat hubungan yang erat antara besaran subsidi BBM dengan kecenderungan defisit anggaran. Defisit anggaran seringkali berdampak pada peningkatan utang luar negeri baik yang berasal dari pinjaman maupun penjualan obligasi. Karena itu kebijakan pemerintah mengenai subsidi BBM tidak dapat dilepaskan dari potensi defisit anggaran yang mungkin terjadi. 2.3.6. Keterkaitan dengan Kemiskinan Masalah kemiskinan tidak hanya meliputi jumlah dan persentase penduduk miskin, tetapi terkait pula dengan batas kemiskinan, kedalaman kemiskinan, dan keparahan kemiskinan, seperti yang terlihat pada Tabel 10. Batas kemiskinan, baik di perdesaan dan perkotaan, dari tahun 1999 sampai tahun 2008 cenderung meningkat. Batas kemiskinan di perkotaan secara umum lebih besar dibandingkan di perdesaan. Hal ini menunjukkan tingginya tingkat biaya hidup di daerah perkotaan dibandingkan dengan daerah perdesaan.

63 Tabel 10. Beberapa Indikator Kemiskinan di Indonesia Tahun 1999-2008 Batas Kemiskinan Kedalaman Kemiskinan 21 Keparahan Kemiskinan 22 (Rp.) (%) (Rp. Juta) Tahun Kota+ Kota+ Kota Desa Kota Desa Kota Desa Desa Desa 1999 92 409.00 74 272.00 3.52 4.84 4.33 0.98 1.39 1.23 2002 130 499.00 96 512.00 2.59 3.34 3.01 0.71 0.85 0.79 2005 150 799.00 117 259.00 2.05 3.34 2.78 0.60 0.89 0.76 2006 174 290.00 130 584.00 2.61 4.22 3.43 0.77 1.22 1.00 2007 187 942.00 146 837.00 2.15 3.78 2.99 0.57 1.09 0.84 2008 204 896.00 161 831.00 2.07 3.42 2.77 0.56 0.95 0.76 Sumber: Badan Pusat Statistik, 2008. Tingkat kedalaman kemiskinan di perkotaan dan perdesaan cenderung turun kecuali untuk tahun 2006. Pada tahun 2008 tingkat kedalaman kemiskinan sebesar 2.07 untuk di perkotaan dan 3.42 untuk di perdesaan. Penurunan ini mengindikasikan adanya perbaikan rata-rata kesenjangan standar hidup penduduk miskin dan garis kemiskinan. Tingkat kedalaman kemiskinan di perdesaan lebih besar dibandingkan tingkat kedalaman kemiskinan di perkotaan. Hal ini berarti bahwa jarak rata-rata pengeluaran penduduk miskin perdesaan terhadap garis kemiskinan perdesaan relatif lebih besar dibandingkan perkotaan. Tingkat keparahan kemiskinan perkotaan dan perdesaan cenderung mengalami penurunan pada periode 1999-2008 kecuali untuk tahun 2006. Pada tahun 2008 tingkat keparahan kemiskinan perkotaan dan perdesaan masingmasing sebesar 0.56 dan 0.95. Penurunan ini menunjukkan bahwa ketimpangan pengeluaran penduduk miskin, baik di desa maupun di kota, secara umum semakin berkurang. Indeks keparahan kemiskinan di perdesaan relatif lebih tinggi dibandingkan di perkotaan. Oleh sebab itu distribusi pengeluaran penduduk 21 Kedalaman kemiskinan adalah ukuran sejauh mana rata-rata pengeluaran penduduk miskin mendekati atau menjauhi garis kemiskinan. Apabila tingkat kedalaman kemiskinan menurun maka rata-rata pengeluaran penduduk miskin makin mendekati garis kemiskinan. 22 Keparahan kemiskinan adalah ukuran sejauh mana perbedaan atau ketimpangan pengeluaran antar penduduk miskin. Jika keparahan kemiskinan menurun maka ketimpangan pengeluaran penduduk miskin semakin menyempit.

64 miskin perdesaan memiliki ketimpangan yang lebih tinggi daripada distribusi pengeluaran penduduk miskin perkotaan. BPS (2008c) menyajikan data dan analisa mengenai perkembangan jumlah penduduk miskin di Indonesia. Pada periode Maret 2007 - Maret 2008 terjadi kenaikan Garis Kemiskinan (GK) 23 sebesar 9.56 persen dari Rp. 166 697 menjadi Rp. 182 636 per kapita per bulan. Komponen pembentuk GK adalah Garis Kemiskinan Makanan 24 (GKM) dan Garis Kemiskinan Bukan Makanan 25 (GKBM). Komponen GKM memberikan kontribusi terhadap GK sebesar 74.07 persen dan GKBM sebesar 25.93 persen, pada bulan Maret 2008. Pada periode 1996-2007 jumlah dan persentase penduduk miskin di Indonesia mengalami fluktuasi, seperti yang terlihat pada Tabel 11. Pada periode 1996-1999 jumlah penduduk miskin meningkat sebesar 13.96 juta jiwa karena krisis ekonomi, yaitu dari 34.01 juta menjadi 47.97 juta. Pada periode 2000-2005 jumlah penduduk miskin cenderung menurun dari 38.70 juta menjadi 35.10 juta. Namun pada tahun 2006 terjadi kenaikan jumlah penduduk miskin, yaitu dari 35.10 juta pada bulan Februari 2005 menjadi 39.30 juta pada bulan Maret 2006. Peningkatan jumlah penduduk miskin terjadi salah satunya karena harga BBM 26 yang naik sehingga menyebabkan naiknya harga berbagai barang dan 23 Penduduk miskin adalah penduduk yang memiliki rata-rata pengeluaran per kapita per bulan dibawah Garis Kemiskinan (GK). Pada bulan Maret 2008 kontribusi beberapa produk terhadap pembentukan GK adalah beras sebesar 38.97 persen di perdesaan dan 28.06 persen di perkotaan; listrik, angkutan, dan minyak tanah di perkotaan sebesar 3.07 persen, 2.72 persen, dan 2,65 persen, sementara di perdesaan kontribusi ketiga barang tersebut dibawah 2 persen. 24 GKM adalah nilai pengeluaran kebutuhan minimum makanan yang disetarakan dengan 2 100 kalori per kapita per bulan yang diwakili oleh 52 jenis komoditi. 25 GKBM merupakan kebutuhan minimum untuk perumahan, sandang, pendidikan, dan kesehatan yang diwakili oleh 51 jenis komoditi di perkotaan dan 47 jenis komoditi di perdesaan. 26 Pada awal Maret 2005 harga BBM bersubsidi dinaikkan rata-rata sebesar 29 persen. Kemudian pada Tanggal 1 Oktober 2005 harga BBM bersubsidi kembali dinaikkan rata-rata sebesar 127 persen, yang dimaksudkan untuk mengurangi defisit APBN. Kenaikan BBM pada Tanggal 1 Oktober 2005 tersebut memicu inflasi bulan Oktober 2005 sebesar 8.7 persen (Bappenas, 2006).

65 inflasi mencapai 17.95 persen periode Februari 2005 Maret 2006. Akibatnya penduduk yang tergolong tidak miskin namun penghasilannya berada di sekitar garis kemiskinan banyak yang bergeser posisinya menjadi miskin. Tabel 11. Jumlah Penduduk Miskin di Indonesia menurut Daerah Tahun 1996-2007 Tahun Penduduk Miskin (dalam Juta) Penduduk Miskin (dalam Persen) Kota Desa Kota+Desa Kota Desa Kota+Desa 1996 9.42 24.59 34.01 13.39 19.78 17.47 1998 17.60 31.90 49.50 21.92 25.72 24.23 1999 15.64 32.33 47.97 19.41 26.03 23.43 2000 12.30 26.40 38.70 14.60 22.38 19.14 2001 8.60 29.30 37.90 9.76 24.84 18.41 2002 13.30 25.10 38.40 14.46 21.10 18.20 2003 12.20 25.10 37.30 13.57 20.23 17.42 2004 11.40 24.80 36.10 12.13 20.11 16.66 2005 12.40 22.70 35.10 11.68 19.98 15.97 2006 14.49 24.81 39.30 13.47 21.81 17.75 2007 13.56 23.61 37.17 12.52 20.37 16.58 Sumber: Badan Pusat Statistik, 2008c. Pada Tabel 5 disajikan pemakaian energi, khususnya minyak tanah dan elpiji, oleh rumahtangga di Indonesia untuk memasak. Secara keseluruhan dari tahun 1985-2007, sumber energi memasak rumahtangga lebih banyak menggunakan kayu bakar daripada listrik, elpiji, minyak tanah, arang, dan lainnya. Walaupun mempunyai kecenderungan yang menurun, namun pada tahun 2007 penggunaan kayu bakar meningkat sehingga menjadi 49.38 persen dibanding tahun 2001 yang sebesar 43.23 persen. Sumber energi memasak rumahtangga pada tahun 1985 didominasi oleh kayu bakar sebesar 71.57 persen, minyak tanah sebesar 25.93 persen, dan elpiji sebesar 1.06 persen. Konsumsi minyak tanah untuk memasak rumahtangga mengalami pasang surut, dimana pada periode tahun 2001-2007 mengalami penurunan dari 44.10 persen menjadi 36.57 persen. Penurunan konsumsi minyak tanah ini disebabkan oleh kenaikan harga jual eceran minyak tanah pada periode

66 tersebut dari semula Rp. 388 per liter pada tahun 2001 menjadi Rp. 2 000 per liter pada tahun 2007. Kenaikan harga jual eceran minyak tanah menyebabkan konsumen rumahtangga mengalihkan sumber energinya ke kayu bakar yang meningkat menjadi 49.38 persen dan elpiji yang meningkat menjadi 10.57 persen. Tingginya konsumsi kayu bakar dan elpiji pada tahun 2007, selain disebabkan oleh naiknya harga jual eceran minyak tanah, kemungkinan besar sebagai akibat dari pelaksanaan program konversi minyak tanah ke elpiji pada tahun 2007. Dalam pelaksanaan program konversi, pada daerah-daerah yang telah dikonversi, minyak tanah ditarik dari peredaran dan digantikan oleh elpiji. Hal ini menyebabkan masyarakat mampu akan beralih mengkonsumsi elpiji, namun masyarakat kurang mampu, khususnya di perdesaan, yang semula mengkonsumsi minyak tanah akan kembali mengkonsumsi kayu bakar. 2.4. Subsidi Energi di Negara Lain 2.4.1. Subsidi Energi di India India memiliki 2 jenis subsidi, yaitu Subsidi Eksplisit yaitu subsidi yang tercantum dalam dokumen anggaran dan Subsidi Implisit. Subsidi Eksplisit meliputi subsidi makanan, pupuk, dan BBM. Subsidi Implisit adalah subsidi yang tidak tercantum dalam dokumen keuangan pemerintah, dan mencakup subsidi transportasi. Subsidi BBM pada awalnya off budget dan mulai dimasukkan ke dalam anggaran pemerintah pada periode tahun 2002-2003. Jenis energi yang disubsidi hanya minyak tanah untuk transportasi publik dan elpiji untuk rumahtangga. Kedua jenis energi ini dipertahankan subsidinya karena paling banyak dikonsumsi oleh sektor publik. Pada tahun 1997 pemerintah India menyusun agenda untuk melakukan transisi dari rejim harga yang diatur

67 pemerintah menjadi harga yang ditentukan pasar. Khusus untuk minyak tanah dan elpiji tetap diberikan subsidi meskipun secara bertahap besarannya dikurangi. Pada akhir tahun 2002, subsidi untuk minyak tanah dan elpiji untuk rumahtangga diturunkan dari 33 persen menjadi 15 persen. Mulai disadari bahwa subsidi elpiji dinilai tidak tepat sasaran karena memberikan manfaat yang lebih banyak bagi kelompok masyarakat penghasilan tinggi di perkotaan. Kondisi yang hampir serupa juga terjadi pada subsidi minyak tanah karena lebih banyak elit desa yang mampu yang mengkonsumsi minyak tanah bersubsidi. Selain itu minyak tanah subsidi tersedia dalam jumlah yang terbatas di perdesaan sehingga subsidi minyak tanah menjadi kurang bermanfaat bagi masyarakat miskin perdesaan. Karena kedua subsidi energi ini dianggap salah sasaran, maka pemerintah India sedang mencari bentuk untuk mengganti subsidi energi dengan subsidi bentuk lain dengan tujuan agar lebih tepat sasaran bagi golongan masyarakat yang paling tidak mampu (Bappenas, 2007). 2.4.2. Subsidi Bahan Bakar Minyak di Malaysia Dibandingkan dengan negara tetangga ASEAN (Association South East Asia Nations) yaitu Singapura dan Thailand, maka harga Bahan Bakar Minyak di Malaysia lebih rendah. Hal ini disebabkan subsidi BBM dan penghapusan pajak semua produk BBM yang besar oleh pemerintah Malaysia. Dampak kebijakan tersebut membuat masyarakat Malaysia dapat menikmati transportasi publik yang terjangkau, biaya operasional nelayan yang rendah, dan biaya operator transportasi sungai yang murah di Sabah dan Serawak. Selain itu masyarakat Thailand dan Singapura dapat membeli BBM lebih murah di Malaysia.

68 Subsidi BBM di Malaysia diberikan langsung kepada produsen atau pengecer. Pemerintah akan melanjutkan subsidi BBM namun dengan jumlah subsidi yang diperbaharui dan ditentukan oleh pemerintah, mengingat subsidi BBM juga berdampak negatif, yaitu: (1) menimbulkan distorsi pasar karena harga tidak mencerminkan harga aktualnya, (2) penyelundupan BBM ke negara lain, (3) meningkatkan defisit anggaran pemerintah karena besaran subsidi BBM sebesar RM 6.6 miliar, dan (4) potensi penerimaan pajak penjualan yang hilang sebesar 7.9 miliar Ringgit Malaysia (Bappenas, 2007). Potensi pajak penjualan dan subsidi BBM sebesar RM 14.5 miliar dapat digunakan untuk mengurangi defisit fiskal dari 3.8 persen dari GDP menjadi 0.7 persen. Permasalahan utama yang dihadapi dalam kaitan subsidi energi adalah kurang tepat sasaran. Oleh karena itu akan dilakukan penyempurnaan dengan membuat metode yang lebih efektif, sehingga operator transportasi publik, nelayan, dan operator transportasi sungai benar-benar dapat merasakan manfaatnya. 2.4.3. Subsidi Energi di Negara-negara Eropa IMF (2008) dalam laporannya menguraikan bahwa subsidi energi di negara-negara Eropa ditujukan untuk: (1) proteksi industri energi domestik, sebagaimana yang terjadi pada subsidi pertambangan batubara di Jerman dan Spanyol, subsidi industri energi sampah di Finlandia dan Irlandia, subsidi biofuel di Perancis dan Itali, (2) pengembangan industri energi terbarukan agar bisa bersaing di pasar internasional, (3) riset dan pengembangan teknologi sumber energi yang ramah lingkungan, dan (4) upaya pemerataan kesejahteraan sosial bagi masyarakat miskin, berupa pembangunan pipa jaringan distribusi gas untuk pemanas ruangan di daerah kantong kemiskinan di negara Denmark, Spanyol,

69 Yunani, dan Irlandia. Hal ini untuk menjamin kepastian pasokan gas dan mendorong pertumbuhan ekonomi di daerah yang warganya tidak mampu. Subsidi energi tidak lagi menjadi issue yang menarik di negara-negara Eropa karena sejak dua dasawarsa terakhir telah diberlakukan harga keekonomian bagi energi. Kebijakan energi dilakukan secara terbatas dalam bentuk grant, pajak-pajak, instrumen pengaturan, dan dukungan untuk riset dan pengembangan, dimana kebijakan energi telah menginternalisasi dampak eksternal lingkungan, pengembangan energi terbarukan, dan pengembangan energi alternatif. Berbeda dengan negara-negara di Eropa Barat, negara-negara Eropa Timur yang ekonominya masih dalam masa transisi menerapkan subsidi energi dalam bentuk penetapan harga domestik yang lebih rendah dari harga keekonomiannya. Beberapa kebijakan energi di negara-negara Eropa adalah: (1) hibah atau kredit bunga rendah untuk produsen atau konsumen energi. Sebagai contoh Denmark memberikan subsidi maksimal 30 persen dari biaya pengembangan efisiensi energi atau konservasi di sektor industri dan perdagangan; (2) kebijakan fiskal yaitu penerapan besaran pajak yang berbeda untuk mendorong atau mengurangi produksi atau konsumsi energi tertentu, seperti pajak karbon untuk mengurangi efek gas rumah kaca; (3) pengaturan untuk mendorong konsumen membeli energi tertentu. Di Jerman konsumen yang membeli energi listrik dari pembangkit angin dapat membeli dengan harga lebih murah, sementara di Perancis perusahaan negara diharuskan membeli energi listrik dari pembangkit angin dengan harga lebih mahal untuk merangsang pengusahaan energi angin; dan (4) subsidi untuk melakukan riset dan pengembangan energi terbarukan dan

70 energi alternatif, dimana sekitar 40 persen dana dialokasikan untuk pengembangan energi nuklir dan sektiar 15 persen untuk energi fosil. Kebijakan energi di negara-negara Eropa membutuhkan dukungan dana cukup besar. Pengurangan pajak pertambahan nilai untuk BBM dan gas di Inggris pada tahun 2004 mencapai nilai 1.4 miliar. Subsidi batubara di negara-negara Eropa Barat dan Eropa Timur (EU-27) pada periode 2002-2006 mencapai nilai 31.0 miliar. Pengurangan pajak karbondioksida untuk industri di Denmark mengurangi penerimaan pemerintah sebesar 0.6 miliar. 2.4.4. Subsidi Energi di Negara-negara Asia Shikha Jha, et al. (2009) melakukan penelitian terhadap subsidi energi di 32 negara Asia dan kaitannya dengan ketidakpastian kondisi makroekonomi dan keberlanjutan fiskal. Volatilitas dan tingginya harga dunia minyak mentah berpengaruh terhadap anggaran belanja baik di negara yang menerapkan subsidi atau negara yang menerapkan pajak terhadap konsumsi BBM dalam negeri. Negara-negara Asia menerapkan sistem yang rumit dalam penetapan harga BBM dalam negerinya yang selalu dikaitkan dengan harga dunia minyak mentah, seperti yang terlihat pada Tabel 12. Ketika harga dunia minyak mentah meningkat tajam pada tahun 2008, hampir semua negara Asia melindungi konsumennya melalui pembengkakan subsidi atau penurunan pajak BBM-nya. Subsidi BBM mengakibatkan timbulnya biaya fiskal, baik yang dibiayai langsung melalui anggaran belanja atau berupa pengurangan atas margin distribusi dan kilang perusahaan minyak negara.

71 Tabel 12. Subsidi dan Pajak Bahan Bakar Minyak di Beberapa Negara Asia Sumber : Shikha Jha, et al. (2009) Negara yang mensubsidi langsung BBM cenderung menanggung beban defisit fiskal, yang berikutnya akan mengakibatkan besarnya utang publik. Pada Gambar 1 ditampilkan harga minyak tanah di beberapa negara Asia dibandingkan dengan harga minyak tanah spot 27 f.o.b. 28 versi US Kerosene-type, Rotterdam Kerosene-type, dan SIN Kerosene-type. 27 Harga spot adalah harga seketika atau harga yang terjadi pada hari transaksi. Harga spot biasanya lebih mahal dibandingkan dengan harga pada kontrak jangka pendek atau panjang.

72 Penelitian ini melakukan simulasi dampak gejolak makroekonomi dan harga dunia minyak terhadap utang publik dan perkiraan atas koreksi fiskal yang diperlukan. Ketidakpastian makroekonomi yang berlarut-larut dapat menyebabkan memburuknya utang publik sebagaimana yang diperkirakan terjadi di Bangladesh, Kamboja, India, Indonesia, Republik Lao, Malaysia, Maldives, Nepal, Pakistan, Sri Lanka, Cina Taiwan, dan Vietnam. Utang publik di masing-masing negara itu diperkirakan akan meningkat sebesar 10 persen. Catatan : Survai hanya mencakup ibukota negara Sumber : Shikha Jha, et al. (2009) Gambar 1. Harga Jual Eceran Minyak Tanah di Beberapa Negara Asia, Oktober 2008 Negara Asia yang mengendalikan harga jual eceran BBM dalam negeri, ketika harga dunia minyak meningkat tajam, memerlukan koreksi atas kebijakan fiskal. Tingginya harga dunia minyak mentah lebih berpengaruh dibandingkan ketidakpastian makroekonomi untuk negara India, Indonesia, dan Malaysia. Sementara tingginya harga dunia minyak mentah kurang berpengaruh 28 f.o.b. atau free on board adalah harga barang pada titik pelabuhan asal. Sebagai pengimpor, maka harga f.o.b. perlu ditambah dengan biaya angkutan, asuransi, pajak ekspor, pajak impor, dan pungutan serta biaya lainnya.