BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Tuntutan pelaksanaan akuntabilitas sektor publik terhadap terwujudnya good governance di Indonesia semakin meningkat. Tuntutan ini memang wajar, karena karena terjadinya krisis ekonomi di Indonesia serta maraknya tingkat kejadian korupsi di instansi pemerintahan baik dari tingkat kementerian, lembaga, dan daerah yang terjadi mungkin menunjukkan buruknya pengelolaan (bad governance) dan buruknya sistem kepemerintahan di negara ini. Menurut Mardiasmo (2009) bahwa terdapat tiga aspek utama yang mendukung terciptanya pemerintahan yang baik (good governance), yaitu pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan. Pengawasan merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pihak di luar eksekutif, yaitu masyarakat dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk mengawasi kinerja pemerintahan. Pengendalian adalah mekanisme yang dilakukan oleh eksekutif untuk menjamin bahwa sistem dan kebijakan manajemen dilaksanakan dengan baik, sehingga tujuan organisasi dapat tercapai. Pemeriksaan merupakan kegiatan yang dilakukan oleh pihak yang memiliki independensi dan memiliki kompetensi profesional untuk memeriksa apakah hasil kinerja pemerintah telah sesuai dengan standar yang ditetapkan. Untuk menciptakan good governance yang baik di daerah, salah satu langkah yang diambil pemerintah adalah dengan membentuk satuan pengawas internal yang diwadahi dalam sebuah satuan kerja perangkat daerah (SKPD) yang 1
2 kemudian dikenal dengan inspektorat daerah. Inspektorat daerah adalah unit yang ada dalam tubuh pemerintah daerah yang mempunyai tugas menyelenggarakan kegiatan pengawasan umum pemerintah daerah dan tugas lain yang diberikan kepala daerah, sehingga dalam tugasnya inspektorat sama dengan auditor internal. Fungsi audit internal yang dijalankan oleh auditor inspektorat adalah suatu fungsi penilaian yang independen dalam suatu organisasi untuk menguji dan mengevaluasi kegiatan organisasi yang dilaksanakan (Tugiman, 2006). Peran dan fungsi inspektorat provinsi, kabupaten/kota secara umum diatur dalam pasal 4 Peraturan Menteri Dalam Negeri No 64 tahun 2007. Dalam pasal tersebut dinyatakan bahwa dalam melaksanakan tugas pengawasan urusan pemerintahan, inspektorat provinsi, kabupaten/kota mempunyai fungsi sebagai berikut: pertama, perencanaan program pengawasan; kedua, perumusan kebijakan dan fasilitas pengawasan; dan ketiga, pemeriksaan, pengusutan, pengujian, dan penilaian tugas pengawasan. Audit internal yang efektif merupakan aspek penting dalam perwujudan pelaksanaan pemerintahan yang baik. Tujuan strategis audit internal adalah pembuatan dan pemeliharaan fungsi-fungsi audit internal yang efektif dan efisien. Inspektorat daerah diharapkan dapat melaksanakan peran dan fungsi audit internal pemerintah dengan baik dan efektif dalam mengawasi tata kelola kepemerintahan dan mencegah terjadinya penyimpangan yang dilakukan oleh aparat pemerintah daerah. Efektif menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) adalah suatu pencapaian tujuan secara tepat atau memilih tujuan-tujuan yang tepat dari serangkaian alternatif atau pilihan cara dan menentukan pilihan dari beberapa
3 pilihan lainnya. Efektivitas bisa juga diartikan sebagai pengukuran keberhasilan dalam pencapaian tujuan-tujuan yang telah ditentukan. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) pada pasal 11 menyatakan bahwa perwujudan peran aparat pengawasan intern pemerintah yang efektif sebagaimana dimaksud dalam pasal 4 huruf g sekurang-kurangnya harus: 1) memberikan keyakinan yang memadai atas ketaatan, kehematan, efisiensi, dan efektifitas pencapaian tujuan penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah; 2) memberikan peringatan dini dan meningkatkan efektifitas manajemen risiko dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah; 3) memelihara dan meningkatkan kualitas tata kelola penyelenggaraan tugas dan fungsi instansi pemerintah. Pada kenyataannya, saat ini peran inspektorat terus dipertanyakan saat ratusan pejabat di negeri ini terjerat tindak pidana korupsi. Sepanjang 2009-2014, dari 439 kasus yang ditangani Komisi Pemberantasan Korupsi, 45,33 persen melibatkan penyelenggara pemerintahan. Ini diperkuat data Kementerian Dalam Negeri yang menunjukkan, sejak era otonomi daerah hingga 2014, sebanyak 318 kepala/wakil kepala daerah tersangkut korupsi. Inspektorat seperti tak hadir mencegah maraknya penyimpangan. Padahal, inspektorat seharusnya menjadi alat deteksi dini. Posisi inspektorat yang melekat di setiap instansi pemerintahan memungkinkan mereka mengawasi secara detail penggunaan keuangan negara untuk mencegah penyimpangan (Anggoro, 2015).
4 Berdasarkan fenomena tersebut dapat memunculkan persepsi bahwa tidak seharusnya itu terjadi jika inspektorat sebagai auditor internal pemerintah sudah melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya sesuai dengan standar dan pedoman yang ditetapkan. Adanya fenomena ini menunjukkan bahwa kinerja audit aparat inspektorat belum efektif dan masih relatif rendah. Untuk mencapai kinerja audit yang baik dan efektif, dalam menjalankan peran dan fungsinya, auditor dituntut untuk mematuhi ketentuan dan norma yang berlaku. Norma dan ketentuan yang berlaku bagi auditor internal pemerintah terdiri dari Kode Etik dan Standar Audit. Kode etik dimaksudkan untuk menjaga perilaku auditor internal pemerintah dalam melaksanakan tugasnya, sedangkan Standar Audit dimaksudkan untuk menjaga mutu hasil audit yang dilaksanakan. Prinsip-prinsip perilaku yang berlaku bagi auditor sebagaimana tertuang dalam Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/04/M.PAN/03/2008 tentang kode etik APIP dan PER/05/M.PAN/03/2008 tentang standar audit APIP, diantaranya adalah mengatur tentang independensi APIP. Independensi diperlukan agar auditor dapat bertindak adil tanpa dipengaruhi oleh tekanan atau permintaan pihak tertentu yang berkepentingan atas hasil audit. Hal ini penting untuk melindungi informasi yang dikeluarkan pemerintah kepada para stakeholders (masyarakat) dari salah saji dan bias sebagai bentuk transparansi dan akuntabilitas pemerintah terhadap masyarakat. Artinya bahwa independensi APIP diperlukan agar kualitas hasil pekerjaan APIP meningkat.
5 Audit yang dilakukan oleh auditor inspektorat terkadang menemui kendala dalam pelaksanaannya, diantaranya disebabkan adanya berbagai kelemahan yang berkaitan dengan kultur dan etika, yaitu masih adanya perasaan lenge rasa dikalangan auditor inspektorat sehingga seorang yang bersalah atau melakukan penyimpangan tidak mendapatkan sanksi sebagaimana mestinya. Sikap tersebut bisa terjadi ketika menghadapi obyek audit yang dianggap memiliki status kepangkatan atau jabatan yang lebih tinggi, adanya hubungan keluarga, atau karena adanya tekanan dan ancaman dari kelompok tertentu. Perilaku tersebut bertentangan dengan etika profesi sehingga dapat menghambat tercapainya tujuan dan sasaran audit yang telah ditetapkan. Faktor lain yang diidentifikasi berpengaruh terhadap efektivitas audit internal pemerintah adalah karakteristik individu auditor. Karakteristik individu adalah faktor internal merupakan perbedaan dari masing-masing sehingga mempengaruhi perilaku kerja, dalam penelitian ini indikator yang digunakan adalah usia, jenis kelamin, status perkawinan, masa kerja dan jumlah tanggungan (Robbins, 2006). Dengan mengetahui karakteristik individu seseorang, maka akan dapat ditentukan tugas apa yang sesuai dengannya, sehingga efektivitas kerja akan tercapai. Beragam penelitian telah dilakukan diluar maupun dalam negeri terkait faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas kinerja audit internal pemerintah, diantaranya adalah Agustina (2010), Awaluddin (2013), Sari (2014), dan Alzeban dan Gwilliam (2014). Penelitian-penelitian tersebut menemukan bahwa independensi berpengaruh signifikan terhadap efektivitas audit dan kinerja audit.
6 Hal ini menunjukkah bahwa independensi seorang auditor sangat penting dalam melakukan audit agar tujuan dan sasaran audit dapat tercapai dengan baik dan efektif. Namun, Efendy (2010) memperoleh hasil temuan yang berbeda bahwa independensi tidak berpengaruh terhadap kinerja auditor. Penelitian terkait dengan faktor budaya yang mempengaruhi efektivitas audit internal pemerintah dilakukan oleh Soeharjono (2011) yang membuktikan secara empirik bahwa pengaruh budaya birokrasi ewuh pakewuh menjadikan sistem pengendalian intern tidak efektif. Sementara, penelitian terkait karakteristik individu diantaranya dilakuakan oleh Indayani dkk. (2015) dan Wicaksana dkk. (2015). Mereka menggunakan karakteristik individu auditor sebagai faktor yang mempengaruhi kualitas audit dan rentang waktu penyelesaian audit dan menemukan bahwa karakteristik individu auditor berpengaruh positif terhadap kualitas audit dan rentang waktu penyelesaian audit. Berbeda dengan penelitian-penelitian terdahulu, pada penelitian ini penulis menambahkan budaya lenge rasa sebagai variabel intervening pada pengaruh independensi terhadap efektivitas audit internal pemerintah. Hal tersebut berdasarkan review beberapa penelitian terdahulu mengenai hubungan independensi dengan kinerja auditor menunjukkan hasil temuan yang berbedabeda. Penulis berargumen bahwa ketidak konsistenan hasil temuan tersebut mungkin disebabkan adanya faktor lain yang mempengaruhi hubungannya, yaitu adanya pengaruh kultur dan etika. Penulis meyakini budaya lenge rasa dapat mengganggu independensi auditor inspektorat di daerah Nusa Tenggara Barat sehingga menghambat efektivitas kinerja mereka.
7 Pemilihan inspektorat di daerah Nusa Tenggara Barat sebagai lokasi penelitian karena kinerja auditor inspektorat saat ini masih menjadi sorotan. Berdasarkan hasil pemantauan dan riset yang dilakukan Solidaritas Masyarakat untuk Transparansi (SOMASI) NTB menunjukkan adanya peningkatan jumlah kasus korupsi yang melibatkan penyelenggara pemerintahan pada setiap tahunnya. Pada tahun 2011 (dari bulan Mei Desember) tercatat sebanyak 11 perkara korupsi, meningkat di tahun 2012 menjadi sebanyak 26 perkara, meningkat lagi di tahun 2013 menjadi sebanyak 44 perkara, dan sepanjang tahun 2014 meningkat signifikan menjadi sebanyak 56 perkara korupsi (SOMASI NTB, 2015). Hal ini menunjukkan bahwa derajat efektivitas kinerja audit yang dilakukan oleh auditor inspektorat sebagai pengawas pemerintahan di daerah Nusa Tenggara Barat belum efektif dan masih relatif rendah, meskipun pedoman pemeriksaan sudah menegaskan terkait standar dalam melakukan audit. Dari hal-hal yang telah penulis kemukakan di atas mendorong penulis untuk melakukan penelitian lebih lanjut dengan judul Pengaruh Independensi dan Karakteristik Individu Auditor terhadap Efektivitas Audit Internal Pemerintah dengan Budaya Lenge Rasa sebagai Variabel Intervening. 1.2. Rumusan Masalah dan Pertanyaan Penelitian Saat ini, peran inspektorat yang membantu kepala daerah terus dipertanyakan saat ratusan pejabat di negeri ini terjerat tindak pidana korupsi. Hal ini terlihat dari banyaknya temuan kasus korupsi yang melibatkan aparat penyelenggara pemerintahan. Inspektorat seperti tak hadir mencegah maraknya
8 penyimpangan. Padahal, inspektorat seharusnya menjadi alat deteksi dini. Posisi inspektorat yang melekat di setiap instansi pemerintahan memungkinkan mereka mengawasi secara detail penggunaan keuangan negara untuk mencegah penyimpangan (Anggoro, 2015). Berdasarkan fenomena tersebut menunjukkan bahwa kinerja audit aparat inspektorat belum efektif dan masih relatif rendah. Untuk mencapai kinerja audit yang baik dan efektif, auditor dituntut untuk mematuhi ketentuan dan norma yang berlaku. Jika seorang auditor memiliki sikap sesuai dengan etika profesi yang berlaku, maka kinerja audit yang dihasilkan semakin baik dan efektif. Prinsipprinsip perilaku yang berlaku bagi auditor diantaranya adalah independensi. Namun, audit yang dilakukan oleh auditor inspektorat terkadang menemui kendala dalam pelaksanaannya, diantaranya disebabkan adanya berbagai kelemahan yang berkaitan dengan kultur dan etika, yaitu masih adanya perasaan lenge rasa sehingga seorang yang bersalah atau melakukan penyimpangan tidak mendapatkan sanksi sebagaimana mestinya. Sikap tersebut bertentangan dengan etika profesi sehingga dapat mmenghambat tercapainya tujuan dan sasaran audit yang telah ditetapkan. Faktor lain yang diidentifikasi berpengaruh terhadap efektivitas audit internal pemerintah adalah karakteristik individu auditor. Dalam penelitian ini indikator yang digunakan adalah usia, jenis kelamin, status perkawinan, masa kerja dan jumlah tanggungan (Robbins, 2006). Dengan mengetahui karakteristik individu seseorang, maka akan dapat ditentukan tugas apa sesuai dengannya, sehingga efektivitas kerja akan tercapai.
9 Berdasarkan review penelitian terdahulu, beberapa penelitian yang dilakukan untuk menguji hubungan independensi terhadap kinerja auditor memperoleh hasil temuan yang berbeda-beda. Penulis berargumen bahwa ketidak konsistenan hasil temuan tersebut mungkin disebabkan adanya faktor yang lain yang mempengaruhi hubungan independensi dengan efektivitas kinerja auditor, yaitu adanya pengaruh kultur dan etika dikalangan auditor. Pada penelitian ini, penulis menambahkan budaya lenge rasa sebagai variabel intervening pada pengaruh independensi terhadap efektivitas audit internal pemerintah. Penulis meyakini budaya lenge rasa dapat mengganggu independensi auditor inspektorat di daerah Nusa Tenggara Barat sehingga menghambat efektivitas kinerja mereka. Berdasarkan rumusan permasalahan yang telah diuraikan diatas, selanjutnya dirumuskan dalam pertanyaan penelitian berikut ini. 1. Apakah independensi auditor berpengaruh terhadap efektivitas audit internal pemerintah daerah di Nusa Tenggara Barat? 2. Apakah budaya lenge rasa berpengaruh terhadap efektivitas audit internal pemerintah daerah di Nusa Tenggara Barat? 3. Apakah karakteristik individu auditor berpengaruh terhadap efektivitas audit internal pemerintah daerah di Nusa Tenggara Barat? 4. Apakah independensi auditor yang di mediasi oleh budaya lenge rasa berpengaruh terhadap efektivitas audit internal pemerintah daerah di Nusa Tenggara Barat?
10 1.3. Tujuan Penelitian Tujuan yang akan dicapai sehubungan dengan penelitian ini adalah sebagai berikut. 1. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pengaruh independensi auditor inspektorat terhadap efektivitas audit internal pemerintah di daerah Nusa Tenggara Barat. 2. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pengaruh budaya lenge rasa auditor inspektorat terhadap efektivitas audit internal pemerintah di daerah Nusa Tenggara Barat. 3. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pengaruh karakteristik individu auditor inspektorat terhadap efektivitas audit internal pemerintah di daerah Nusa Tenggara Barat. 4. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pengaruh independensi auditor inspektorat terhadap efektivitas audit internal pemerintah melalui budaya lenge rasa sebagai variabel intervening di daerah Nusa Tenggara Barat. 1.4. Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi yang bermanfaat baik secara teoritis maupun secara praktis. 1. Manfaat Teoritis Untuk kalangan akademisi, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukkan tentang bagaimana dapat menciptakan profesi akuntan yang memiliki integritas yang tinggi dalam menjalankan tugasnya secara profesional
11 dan menjadi sumbangan data empiris bagi pembangunan ilmu pengetahuan terutama ilmu ekonomi akuntansi. Untuk rekan-rekan mahasiswa akuntansi, hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi media informasi dalam melakukan penelitian lebih lanjut. 2. Manfaat Praktis Manfaat bagi lembaga-lembaga yang terkait adalah sebagai berikut. a. Bagi auditor inspektorat, penelitian ini diharapkan dapat memberikan bukti empiris tentang faktor-faktor yang dapat berpengaruh terhadap efektivitas audit inspektorat. Pada hakekatnya, penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan bagi para auditor untuk lebih profesional dan independen dalam menjalankan peran mereka sebagai pengawas keuangan daerah, memperbaiki kualitas auditor dan meningkatkan kinerja auditor inspektorat dalam rangka mewujudkan good governance di masa yang akan datang. b. Bagi pemegang kebijakan, dalam hal ini pemerintah daerah, penelitian ini diharapkan dapat berguna sebagai bahan masukan dalam memahami fungsi, peran, tanggungjawab dan tugas inspektorat demi menunjang peningkatan kualitas kinerja inspektorat.
12 1.5. Sistematika Penulisan Penulisan tesis ini untuk bab-bab selanjutnya adalah sebagai berikut. BAB II _Bab ini menguraikan tinjauan literatur mengenai konsep-konsep yang terkait dengan efektivitas audit internal pemerintah, independensi, budaya lenge rasa dan karakteristik individu auditor. BAB III Bab ini menjelaskan mengenai metoda penelitian yang akan digunakan dalam penelitian ini sehingga dapat menjawab pertanyaan penelitian. Bab ini terdiri dari: desain penelitian, populasi, sampel dan teknik pengambilan sampel, jenis dan teknik pengumpulan data, variabel penelitian, definisi operasional dan pengukuran variabel dan teknik analisis data. BAB IV _Bab ini berisi pembahasan atas hasil pengolahan data dan analisisnya. BAB V _Bab ini menyajikan kesimpulan, implikasi dan keterbatasan serta saran bagi penelitian-penelitian selanjutnya dan implikasi.