BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Dalam sistem penyelenggaraan pemerintahan khususnya penyelenggaraan pemerintahan daerah, instrumen pemerintahan memegang peran yang sangat penting dan vital guna melancarkan pelaksanaan fungsi dan tugas pemerintahan daerah. Instrumen pemerintahan daerah merupakan alat atau sarana yang ada pada pemerintah daerah untuk melakukan tindakan atau perbuatan pemerintahan yang memuat berbagai jenis instrumen pemerintahan daerah. Dengan kata lain, yang dimaksud dengan instrumen pemerintahan daerah adalah alat atau sarana yang dapat digunakan oleh pemerintah daerah dalam melaksanakan fungsi dan tugasnya. Instrumen pemerintahan daerah merupakan bagian dari instrumen penyelenggaraan pemerintahan negara dalam arti luas. Hal ini kemudian memberikan peluang kepada pemerintah daerah untuk dapat menerapkan kebijakan-kebijakan yang dianggap perlu demi kesejahteraan rakyat di daerah masing-masing. Keadaan ini kemudian mendorong pemerintah daerah untuk mengambil dan memberlakukan kebijakan-kebijakan yang bersifat mengatur keadaan di daerah dengan mengeluarkan berbagai macam perundangan-undangan antara lain Peraturan Daerah (yang kemudian disingkat menjadi Perda) yang merupakan salah satu instrumen hukum penyelenggaraan pemerintah daerah di samping instrumen hukum yang lain yang berupa sarana dan prasarana yang digunakan dalam menjalankan tugas dan fungsinya dalam pemerintahan yang digolongkan ke dalam public domain, sebagaimana tertuang pada bagian penjelasan umum Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Negara Republilk Indonesia adalah negara kesatuan, dalam penyelenggaraan pemerintahannya menekankan azas desentralisasi yang secara utuh dilaksanakan di daerah provinsi, kabupaten/kota untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
dilakukan menurut prakarsanya sendiri serta didasari oleh aspirasi rakyat sesuai yang diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Perbedaan mendasar antara pelaksanaan otonomi daerah pada era orde baru dengan pelaksanaan otonomi daerah setelah keluarnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 terletak pada azas desentralisasi. Pada masa orde baru penerapan otonomi daerah hanya dengan prinsip nyata dan bertanggung jawab, sedangkan setelah keluarnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 penerapan otonomi daerah menekankan prinsip luas, nyata dan bertanggungjawab. 1 Otonomi daerah yang menganut prinsip luas, nyata dan bertanggung jawab membutuhkan pemahaman yang tepat terhadap wawasan kebangsaan dimana pemahaman tersebut antara lain sosial budaya, ekonomi, politik, hukum, pertahanan, keamanan, penanaman nilai-nilai kebangsaan serta rasa cinta tanah air. Sebab tanpa pemahaman yang tepat, maka kebebasan ini dapat menjadi ancaman disintegrasi bangsa. Otonomi daerah yang luas membutuhkan pengawasan yang baik agar roda pembangunan di daerah berjalan sesuai dengan tujuan yang ingin dicapai oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yaitu pemerataan dan keadilan. Pengawasan terhadap kebijakan Pemerintah Daerah merupakan bagian integral dari sistem penyelenggaraan pemerintahan Negara. Karena hal tersebut maka dibentuk suatu badan di daerah yang bertugas melakukan pembinaan dan pengawasan secara umum di daerah yaitu Inspektorat. Inspektorat Provinsi adalah merupakan unsur pengawas pembinaan dan penyelenggaraan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota yang mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah provinsi, kabupaten dan kota. Pada Provinsi Sumatera Utara, pelaksanaan pembinaan dan pengawasan dilakukan oleh Inspektorat. Namun target yang ingin dicapai dari kinerja badan ini bertolak belakang dan masih belum mencapai tujuan yang diinginkan, kenyataan bahwa masih banyak terdapat berbagai bentuk penyelewengan dalam penyelenggaraan pemerintahan merupakan bukti yang riil masih kurangnya pembinaan dan pengawasan, baik yang dilakukan oleh aparat pengawasan fungsional yang 1 M. Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2000, hal. 284-285.
bersangkutan maupun yang dilakukan oleh pimpinan/atasan langsung. Sehingga menarik untuk dikaji mengapa kinerja Inspektorat di Provinsi Sumatera Utara belum mencapai target yang diinginkan. B. Perumusan Pemasalah Berdasarkan latar belakang di atas maka penulis mengangkat beberapa permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimana kedudukan dan peranan Inspektorat dalam pelaksanaan otonomi daerah di Provinsi Sumatera Utara. 2. Sejauh mana Inspektorat dapat melakukan perannya sebagai lembaga pengawas setelah pemberlakuan otonomi daerah di Provinsi Sumatera Utara. C. Tujuan dan Manfaat Penulisan 1. Tujuan Penulisan Adapun tujuan penulisan ini adalah sebagai berikut : a. Untuk mengetahui kedudukan dan peranan Inspektorat dalam struktur pemerintahan di Provinsi Sumatera Utara. b. Untuk mengetahui apa saja yang menjadi tugas, fungsi, wewenang serta dapat atau tidaknya Inspektorat melaksanakan peranannya setelah pemberlakuan Otonomi Daerah di Provinsi Sumatera Utara. 2. Manfaat Penulisan Adapun manfaat penulisan ini adalah sebagai berikut : 1. Secara akademik tulisan ini diharapkan dapat memperkaya khasanah ilmu hukum khususnya tentang peranan Inspektorat dalam pelaksanaan pengawasan otonomi daerah di Provinsi Sumatera Utara dan sebagai kerangka acuan dan landasan bagi penelitian lanjutan. 2. Secara praktis akan menjadi salah satu masukan bagi pemerintah yakni para pejabat dan instansi terkait untuk melaksanakan perannya dalam rangka otonomi daerah di Provinsi Sumatera Utara
D. Keaslian Penelitian Sepanjang pengetahuan penulis, penulisan tentang Peranan Inspektorat Dalam Pelaksanaan Pengawasan Otonomi Daerah di Provinsi Sumatera Utara Ditinjau dari Perspektif Hukum Administrasi Negara belum pernah diteliti. Oleh karena itu penelitian ini dapat dikatakan penelitian yang pertama kali dilakukan, sehingga keaslian penelitian ini dapat dipertanggungjawabkan secara akademis. E. Tinjauan Pustaka Sejalan dengan perubahan mendasar pembangunan nasional sejak kurun waktu 1998 (era reformasi), maka titik pembangunan nasional adalah di daerah yang berarti pemerintahan. Di daerah diberi keleluasan mengatur daerahnya demi kepentingan pembangunan di daerah tersebut. Ruang yang terbuka luas bagi pencapaian kualitas daerah melalui otonomi daerah dan desentralisasi berimpliksi kepada ketentuan perundang-undangan yang mengatur hubungan antara pemerintah pusat dan daerah. Hal tersebut terlihat dengan lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian digantikan menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125). Pada Bab XII, Pasal 218 ayat (1) dan (2) ditentukan bahwa pengawasan atas pemerintah daerah dilaksanakan oleh pemerintah meliputi pelaksanaan pemerintahan daerah, peraturan daerah dan keputusan kepala daerah. Kemudian ketentuan dalam Pasal 223 menyebutkan pedoman mengenai pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan otonomi daerah ditetapkan dengan peraturan pemerintah. Sejalan dengan itu, pada bagian IX mengenai perangkat daerah Pasal 120 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyatakan bahwa perangkat daerah terdiri dari Sekretaris Daerah yang bertugas membantu kepala daerah dalam pengambilan kebijakan, koordinasi dengan seluruh perangkat daerah, membina profesionalitas Pegawai Negeri Sipil (PNS) termasuk meningkatkan kinerja institusi mereka lalu Dinas-Dinas Daerah dan lembaga teknis daerah lainnya, sesuai dengan kebutuhan di daerah tersebut. Selain itu, dalam rangka penerapan
Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat Daerah, memberikan penjelasan tentang perangkat daerah provinsi adalah unsur pembantu kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang terdiri dari sekretariat daerah, sekretariat DPRD, dinas daerah, dan lembaga teknis daerah. Aturan mengenai tugas pengawasan dilaksanakan oleh Inspektorat yang dipimpin seorang Inspektur yang bertanggungjawab langsung kepada Gubernur dan secara teknis administratif mendapat pembinaan dari sekretaris daerah. Kedua ketentuan di atas mengisyaratkan bahwa pengawasan penyelenggaraan pemerintah di daerah menitikberatkan berfungsinya lembaga-lembaga teknis daerah. Selain itu dibutuhkan perpanjangan kemampuan bagi daerah melalui kepala daerah untuk menjalankan fungsi pengawasan khususnya pengawasan fungsional di daerah. Dengan kata lain Inspektorat Provinsi belum secara eksplisit tertuang dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, namun kehadiran Inspektorat Provinsi terlihat melalui Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2001 yang kemudian Peraturan Pemerintah ini diganti menjadi Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pembinaan dan Pengawasan Atas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah sebagai konsekuensi digantinya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Menurut kacamata manajemen, dibentuknya lembaga-lembaga pengawasan internal dan eksternal secara berlapis-lapis seperti sekarang ini sebenarnya telah mengikuti kaidah-kaidah manajemen modern. Luasnya rentang kendali dan kompleksitas berbagai urusan penyelenggaraan negara/pemerintahan memerlukan suatu sistem/mekanisme kontrol yang efektif, efisien, dan ekonomis sehingga visi misi penyelenggaraan negara/pemerintahan tercapai secara tepat asas. Pembentukan lembaga pengawasan secara berlapis, menurut I Wayan Monoyasa 2, auditor perwakilan BPKP justru meminimalkan peluang bagi manajer publik untuk mengkoopasi operasi pengawasan, karena terjadi proses check and recheck oleh lembaga pengawasan yang lebih eksternal. Disamping itu, setiap aspek penyelenggaraan negara/pemerintah dapat dijangkau oleh lembaga pengawasan yang berlapis tersebut sehingga menekan sekecil mungkin terjadinya 2 I Wayan Monoyosa, Lembaga pengawasan dan good governance, menghilangkan perasaan yang over dosis, Artikel Warta Pengawasan, Masyarakat dan Membudidayakan Pengawasan, Edisi April 2001, BPKP, Jakarta, 2001, hal. 8.
potensi/praktik manajemen yang tidak sehat, dimana lembaga pengawasan eksternal mengenai halhal yang bersifat lebih makro dan strategis. Jadi, sebagai suatu sistem pengawasan fungsional maka keberadaan Inspektorat baik di tingkat provinsi, kabupaten dan kota sebagai salah satu lembaga pengawasan dalam pemerintahan khususnya pemerintah daerah sesungguhnya tidak ada yang berlebihan menyangkut keberadaan Inspektorat ini. Pengawasan yang dimuat menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, meliputi dua bentuk pengawasan yakni pengawasan atas pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah dan pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Salah satu peran pelaksanaan pengawasan dilaksanakan oleh aparat pengawas internal pemerintah yang saat ini adalah Inspektorat, baik untuk daerah provinsi maupun daerah kabupaten atau kota. Namun sekarang ini apabila disesuaikan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pembinaan dan Pengawasan Atas Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, maka sebagian besar Badan Pengawas Daerah yang diubah namanya menjadi Inspektorat seperti Inspektorat Provinsi Sumatera Utara. 3 Berdasarkan Pasal 21 Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Utara Nomor 9 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Teknis Provinsi Sumatera Utara Inspektorat Daerah yang dipimpin oleh seorang Inspektur yang berkedudukan di bawah dan bertanggungjawab langsung kepada Gubernur serta secara teknis administratif mendapat pembinaan dari Sekretaris Daerah Inspektorat Daerah mempunyai tugas melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah provinsi, pelaksanaan pembinaan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah kabupaten/kota dan pelaksanaan urusan pemerintahan di daerah kabupaten/kota serta tugas pembantuan. F. Metode Penelitian meliputi : Adapun metode penelitian hukum yang digunakan penulis dalam menulis skripsi ini 2006, hal. 112. 3 H. Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indoensia, Sinar Grafika, Jakarta
1. Spesifikasi Penelitian Dalam penulisan skripsi ini, penulis menggunakan metode penelitian hukum normatif atau yuridis normatif. Dalam hal penelitian hukum normatif penulis melaksanakan penelitian terhadap perundang-undangan dan bahan hukum yang berhubungan dengan permasalahan skripsi ini. 2. Metode Pengumpulan Data Pada hakekatnya metode penulisan/pengumpulan data adalah cara yang ditempuh untuk menemukan, mengembangkan, dan menguji kebenaran suatu pengetahuan dari perolehan data yang dikumpulkan. Dalam mewujudkan pembuatan skripsi ini, metode penulisan atau pengumpulan data ini dilakukan melalui : 1. Studi kepustakaan (library research), berkenaan dengan bacaan yang bersifat reference books, text books, majalah-majalah ilmiah, hasil-hasil seminar, dan sebagainya. 2. Studi lapangan (field research), yaitu usaha yang dilakukan secara sistematis dan ilmiah untuk memperoleh suatu keterangan/informasi di lapangan. Data yang telah dikumpulkan, adalah melalui studi lapangan ini dilakukan pada Inspektorat Provinsi Sumatera Utara. 3. Analisis Data Data yang diperoleh dikumpulkan dan diurutkan secara lengkap dan komprehensif dalam satu pola, kategori dan satuan uraian tertentu, kemudian dianalisa secara kualitatif deskriptif untuk dapat menjawab permasalahan-permasalahan dalam skripsi ini. G. Sistematika Penulisan Dalam menyusun skripsi ini, penulis menguraikan bab demi bab sebagai berikut : BAB I : PENDAHULUAN Merupakan bab awal yang berisi tentang latar belakang, permasalahan, tujuan dan manfaat penulisan, keaslian penulisan, tinjauan pustaka, metode penelitian dan sistematika penulisan.
BAB II : TINJAUAN UMUM TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH PROVINSI SUMATERA UTARA DAN PENGAWASAN. Dalam bab ini dikemukakan mengenai Gambaran Umum Provinsi Sumatera Utara, Otonomi Daerah serta Pengawasan Dalam Penyelenggaraan Pemerintah Daerah. BAB III : KEDUDUKAN INSPEKTORAT DALAM STRUKTUR PEMERINTAHAN PROVINSI SUMATERA UTARA. Dalam bab ini dipaparkan tentang, tugas, fungsi dan susunan organisasi Inspektorat Provinsi Sumatera Utara, Kewenangan dan Tata Kerja Inspektorat Pemerintahan Provinsi Sumatera Utara, Objek yang diawasi oleh Inspektorat Provinsi Sumatera Utara dan Kedudukan Inspektorat dalam Struktur Pemerintahan Provinsi Sumatera Utara. BAB IV : PERANAN INSPEKTORAT DALAM PELAKSANAAN OTONOMI DAERAH DI PEMERINTAHAN PROVINSI SUMATERA UTARA. Dalam bab ini diuraikan tentang, Tindak Lanjut Hasil Pengawasan Sebelum dan Sesudah Pemberlakuan Otonomi Daerah, Kendala Yang Dihadapi Dalam Pelaksanaan Tugas Inspektorat Provinsi, Upaya Mengatasi Kendala yang Dihadapi Inspektorat Provinsi dan Peranan Inspektorat Provinsi Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah di Pemerintahan Provinsi Sumatera Utara. BAB V : KESIMPULAN DAN SARAN Bab ini merupakan bab kesimpulan dan saran dari seluruh rangkaian bab-bab sebelumnya. Dalam bab ini berisikan kesimpulan yang dibuat berdasarkan uraian penelitian, kemudian dilengkapi dengan saran yang mungkin bermanfaat di masa yang akan datang atau untuk penelitian lanjutan.