BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Pada era sekarang ini akuntansi sektor publik telah sangat familiar di masyarakat. Akuntansi sektor publik telah dikenal oleh semua masyarakat melalui organisasi-organisasi sektor publiknya, seperti Institusi pemerintah, Dinas Pendidikan, puskemas, dan universitas merupakan beberapa contoh dari organisasi sektor publik. Dinas, Badan dan Institusi tersebut menyediakan barang dan jasa kepada masyarakat semata mata untuk kesejahteraan masyarakat dengan prinsip nirlaba bukan seperti sektor swasta yang memiliki tujuan untuk mendapatkan laba. Namun sekalipun tujuan sektor publik adalah nirlaba atau organisasi yang tidak bertujuan untuk memupuk keuntungan, dalam perkembangannya seringkali menerima banyak kritikan-kritikan. Pada tahun 1970-an, muncul kritikan dan serangan dari pendukung teori pembangunan radikal yang menunjukkan kesan ingin mempertanyakan kembali peran sektor publik dalam pembangunan. Benarkah sektor publik dapat menggerakkan dan mempertahankan pembangunan? Berbagai kritik muncul terhadap sektor publik yang keberadaannya dianggap tidak efisien dan jauh tertinggal dengan kemajuan dan perkembangan yang terjadi di sektor swasta. Sektor publik dianggap lebih rendah kedudukannya dibandingkan dengan sektor swasta dan bahkan dianggap mengganggu pembangunan ekonomi dan sosial itu sendiri dengan alasan sektor publik sering 1
dijadikan sebagai sarang pemborosan dan inefisiensi ekonomi. Kedudukan sektor publik bertambah lemah karena orientasi pembangunan lebih diarahkan pada pembangunan sektor swasta dan cenderung mengabaikan pembangunan sektor publik. Baru pada tahun 1980-an reformasi sektor publik dilakukan di negaranegara industri maju sebagai jawaban atas berbagai kritikan yang ada. Berbagai perubahan dilakukan misalnya dengan mengadopsi pendekatan New Public Manajemen (NPM) dan reinventing goverment di banyak negara terutama di Anglosaxon. NPM berakar dari teori manajemen yang pada dasarnya beranggapan bahwa praktik bisnis komersial dan manajemen sektor swasta adalah lebih baik dibandingkan dengan praktik dan teknik manajemen yang diterapkan di sektor swasta ke dalam sektor publik, seperti pengadopsian mekanisme pasar, kompetensi tender (Compulsory Competitive Tendering-CCT), dan privatisasi perusahaan-perusahaan publik. Penerapan konsep New Public Management telah menyebabkan terjadi perubahan manajemen sektor publik yang drastis dari sistem manajemen tradisional yang kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor public yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Penerapan konsep New Public Management dapat dipandang sebagai modernisasi manajemen dan administrasi publik, depolitisasi kekuasaan, atau desentralisasi wewenang yang mendorong demokrasi untuk mewujudkan good governance. New Public Management berfokus pada efisiensi, berbuat lebih hemat dan akuntabel pada masyarakat atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya. 2
Ismawati (dalam Ibrahim : 2013:2) menyatakan bahwa: Dalam hal ini akuntansi memainkan peran penting dalam perkembangan New Public Management berkaitan dengan pengukuran yang dilakukan, peraihan yang telah didokumentasi, dan beberapa negosiasi yang telah dilakukan. Struktur akuntabilitas, peraturan akuntansi, dan skema pelaporan telah mengalami perubahan yang signifikan. Dengan adanya berbagai perubahan pada sektor publik tersebut, terjadi pula perbedaan pada Akuntansi Sektor Publik. Akuntansi Sektor Publik kemudian mengikuti dan menyesuaikan diri dengan perubahan-perubahan yang terjadi. Sebagai contuh adalah terjadinya perubahan sistem akuntansi dari akuntansi berbasis kas menjadi akuntansi berbasis akrual. Likierman (dalam Conolly and Hyndman :2009:2) menyatakan bahwa: Dalam bidang akuntansi, banyak, meskipun tidak berarti semua, pemerintah yang telah memeluk ide NPM juga mengadopsi akuntansi akrual. Memang, ia berpendapat bahwa tanpa akrual akuntansi beberapa perubahan NPM akan melemah. Perubahan akuntansi dari basis kas menjadi akuntansi dari basis kas menjadi akuntansi berbasis akrual merupakan bagian penting dari proses reformasi sektor publik di negara-negara Anglo-Saxon. Pemerintah New Zealand yang dianggap paling maju dan sukses dalam menerapkan akuantansi berbasis akrual dan telah mengadopsi sistem akuntansi tersebut sejak tahun 1991 yang kemudian diikuti oleh Jepang, Itali, dan negara-negara Eropa lainnya. Tujuan memperkenalkan sistem akuntansi akrual adalah untuk membantu meningkatkan transparansi dan memperbaiki efisiensi dan efektifitas sektor publik. 3
Djamhuri dan Mahmudi (2006:318) menarik kesimpulan tentang hubungan antara konsep New Public Management dengan reformasi akuntansi di organisasi sektor publik sebagai berikut : Implikasi penerapan model New Public Management adalah kebutuhan untuk melakukan serangkaian reformasi di sektor publik, akuntansi yaitu, reformasi penganggaran, reformasi manajemen keuangan, reformasi audit, serta reformasi kelembagaan. Migrasi dengan accrual akuntansi dari cameral (cash basis) akuntansi dan entri tunggal merupakan salah satu bentuk reformasi akuntansi sektor publik. Sedangkan menurut Bunea dan Cosmina (2008:1) menggambarkan hubungan New Public Management dengan reformasi akuntansi di sektor publik sebagai berikut: New Public Management berfokus pada efisiensi, karena pemerintah di seluruh dunia diminta untuk berbuat lebih banyak dengan lebih sedikit dan untuk bertanggung jawab sepenuhnya kepada masyarakat untuk sumber daya yang dipercayakan kepada mereka. Akuntansi memainkan peran penting dalam perkembangan New Public Management sebagai sarana pengukuran yang dibuat, prestasi didokumentasikan, dan negosiasi berlangsung. Hal ini diperkuat McKendrick (2007:2) yang menjelaskan bahwa akuntansi akrual telah menyebar ke banyak Negara seiring dengan perkembangan New Public Management. Hal ini merupakan bagian dari bentuk adopsi proses dan teknik manajemen swasta ke manajemen sektor publik. Dari uraian di-atas kita dapat melihat bahwa reformasi di bidang akuntansi merupakan bagian dari konsep New Public Management. Akuntansi pada sektor publik menjadi alat pengukuran untuk menentukan apakah sektor publik telah mencapai efisiensi. 4
Salah satu reformasi di akuntansi sektor publik adalah perubahan basis akuntansi. Perubahan basis akuntansi dari akuntansi kas ke akuntansi akrual merupakan salah satu ciri adopsi konsep New Public Management oleh sektor publik. Akuntansi akrual sendiri merupakan konsep yang sangat popular digunakan di sektor swasta, karena akuntansi akrual dianggap memberikan benefit yang besar kepada penggunanya. Akuntansi akrual memberikan informasi yang lebih bisa diandalkan karena mampu memberikan informasi tentang kewajiban dan hak yang akan diterima di masa depan sehingga keputusan ekonomi dapat diambil lebih baik. Akuntansi akrual telah menjadi asumsi dasar dalam kerangka konseptual penyusunan laporan keuangan dengan International Financial Reporting Standards (IFRS). Basis akrual menjelaskan bahwa transaksi yang mempengaruhi keuangan perusahaan dicatat pada saat terjadi bukan didasarkan pada saat menerima atau mengeluarkan uang (Kieso et al, 2011:51). Contoh lain adalah Ikatan Akuntan Indonesia (2009:5) melalui Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan No.1 (Revisi 2009) paragraf 21 mewajibkan perusahaan untuk menyusun laporan keuangan atas dasar akrual. Adanya regulasi ini menjelaskan bagaimana krusialnya konsep akuntansi akrual di sektor bisnis. Dengan banyaknya dukungan dan dorongan dari lembaga lembaga penting tidak mengherankan jika akuntansi akrual diadopsi oleh sektor publik. Setiap Negara sekarang berusaha untuk melakukan perubahan sistem akuntansi di sektor publik, misalnya Indonesia yang secara bertahap merubah sistem basis kas menjadi sistem akrual mulai tahun 2003 sampai tahun 2014 dan yang akan diterapkan secara sepenuhnya oleh lembaga pemerintahan di tahun 2015. 5
Dengan diadopsinya basis akrual di akuntansi sektor publik maka lembaga sektor publik masih memiliki kesempatan yang luas untuk memperbaiki kinerjanya dan memanfaatkan sumber daya secara ekonomis, efisiensi, dan efektif. Memperbaiki kinerja sektor publik memang bukan sekedar masalah teknis belaka, akan tetapi Akuntansi Sektor Publik sebagai alat untuk menciptakan good public and corporate governance memiliki peran yang sangat vital dan signifikan. Akuntansi Sektor Publik akan terus berkembang seiring dengan meningkatnya tuntutan dilakukannya transparansi dan akuntabilitas publik oleh lembagalembaga sektor publik. Meskipun telah terlihat baik konsep akuntansi akrual sendiri masih memiliki banyak banyak perdebatan dari beberapa pihak. Guthrie (dalam Conolly dan Hyndman:2009:3) berpendapat bahwa, dalam konteks sektor publik, akuntansi akrual lebih rendah dan tidak cocok karena: keuntungan bukanlah tujuan dan tidak bisa akibatnya menjadi ukuran yang relevan kinerja; struktur keuangan dan solvabilitas tidak relevan dalam ranah publik; akuntansi akrual tidak mengukur hasil; dan akuntansi akrual memberikan ide sempit kinerja, dengan fokus pada biaya layanan dan efisiensi. Selain itu, Hepworth (dalam Conolly dan Hyndman: 2009:3), mendesak hati-hati untuk pemerintah merenungkan perubahan akuntansi akrual, dengan alasan bahwa akuntansi akrual tidak akan memecahkan masalah kontrol keuangan yang mendasari; memang itu akan membuat mereka lebih buruk karena bisa dibilang meninggalkan ruang lingkup yang lebih besar untuk pengambilan keputusan. 6
Selain itu argumen bahwa akuntansi akrual dapat memberikan akuntabilitas yang lebih baik juga mendapatkan tantangan dari beberapa ahli yang menyatakan bahwa tidak semua sektor public cocok dengan akuntansi akrual dan justru akuntansi akrual sendiri yang mengaburkan informasi akuntabilitas. Beechy (2007:1) memberikan argumen terkait akuntabilitas yang disediakan akuntansi akrual sebagai berikut Argumen dari makalah ini adalah bahwa penggunaan akrual penuh akuntansi sebenarnya mengaburkan akuntabilitas dan transparansi operasi di beberapa jenis organisasi. Beberapa argumen di-atas dapat terjadi karena mereka menganggap bahwa akuntansi akrual ini memiliki kelemahan kelemahan jika diterapkan di sektor publik. Maka, kita harus betul-betul memahami betul konsep akuntansi berbasis akrual ini, agar penerapannya di sektor publik juga sesuai dengan yang diharapkan oleh semua pihak. Berdasarkan penjelasan di atas maka penulis tertarik untuk melakukan penelitian yang berjudul Akuntansi Akrual Dan Penerapannya di Sektor Publik : Suatu Agenda Pembaruan di Indonesia. Yang metode pengambilan datanya adalah menggunakan studi kepustakaan. 7
1.2 Perumusan Masalah 1) Bagaimana perkembangan akuntansi akrual terkait dengan latar belakang kemunculan dan proses penerapannya di sektor publik? 2) Bagaima proses penerapan akuntansi basis akrual pada sektor publik dalam sistem pemerintahan di Indonesia? 3) Apa saja yang menjadi tantangan, peluang dan strategi dari penerapan basis akrual di pemerintahan Indonesia? 1.3 Tujuan Penelitian 1) Untuk mengetahui perkembangan akuntansi akrual terkait dengan latar belakang kemunculan dan proses penerapannya di sektor publik 2) Untuk mengetahui bagaimana proses penerapan akuntansi basis akrual pada sektor publik dalam sistem pemerintahan di Indonesia 3) Untuk mengetahui tantangan, peluang dan strategi dari penerapan basis akrual di pemerintahan Indonesia. 1.4 Manfaat Penelitian Adapun manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah : a. Bagi peneliti, penelitian ini bermanfaat untuk menambah pengetahuan dan wawasan pemikiran mengenai basis akuntansi akrual dan penerapannya di sektor publik. b. Bagi akademis, penelitian ini berguna untuk memperluas wawsasan dan sudut pandang mengenai akuntansi akrual dan penerapannya di sektor publik. 8
c. Bagi peniliti lanjutan, hasil dari penelitian ini dapat dijadikan sebagai bahan referensi dan panduan untuk penelitian-penelitian di masa yang akan datang. 9