EKSISTENSI KLAUSUL PENGAMAN DALAM KEPUTUSAN GUBERNUR BALI YANG BERKARAKTER KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA

TESIS EKSISTENSI KLAUSUL PENGAMAN DALAM KEPUTUSAN GUBERNUR BALI YANG BERKARAKTER KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA NI GUSTI AYU HENDRANI SUKMA LESTARI NIM : 0890561024 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2010 i

EKSISTENSI KLAUSUL PENGAMAN DALAM KEPUTUSAN GUBERNUR BALI YANG BERKARAKTER KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA Tesis untuk mendapatkan Gelar Magister Pada Program Magister Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana NI GUSTI AYU HENDRANI SUKMA LESTARI NIM : 0890561024 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2010 ii

Lembar Pengesahan TESIS INI TELAH DISETUJUI PADA TANGGAL 31 AGUSTUS 2010 Pembimbing I Pembimbing II Prof. Dr. I Made Arya Utama, SH., MH I Nyoman Suyatna, SH., MH NIP. 196502211990031005 NIP. 195909231986011001 Mengetahui Ketua Program Studi Direktur Program Pascasarjana Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana Program Pascasarjana Universitas Udayana Prof. Dr. Putu Sudarma Sumadi, SH., SU Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S(K) NIP. 195604191983031003 NIP. 195902151985102001 iii

Tesis Ini Diuji Pada Tanggal 31 Agustus 2010 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan Surat Keputusan Rektor Universitas Udayana Nomor 1156/H14.4/HK/2010 Tanggal 16 Juli 2010 Ketua : Prof. Dr. I Made Arya Utama, SH., MH Sekretaris : I Nyoman Suyatna, SH.,MH Anggota : 1. Prof. Dr. I Made Subawa, SH., MS 2. P G A Sumerta Yasa, SH., MH 3. I Gede Yusa, SH., MH iv

UCAPAN TERIMA KASIH Om Swastiastu, Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Ida Sang Hyang Widhi Waça/Tuhan Yang Maha Esa, Ida Betara/i, Opang, Pekak, karena berkat karunia dan tuntunan-nya penulis dapat menyelesaikan tesis ini tepat pada waktu. Penulisan tesis dengan judul Eksistensi Klausul Pengaman Dalam Keputusan Gubernur Bali Yang Berkarakter Keputusan Tata Usaha Negara ini disusun untuk memenuhi salah satu persyaratan guna memperoleh gelar Magister pada Program Magister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Udayana. Penulis menyadari bahwa tesis ini tidak akan selesai tanpa doa, motivasi dan bantuan dari berbagai pihak. Oleh karena itu dalam kesempatan yang berbahagia ini penulis menyampaikan rasa hormat dan ucapan terima kasih yang tulus kepada : 1. Rektor Universitas Udayana, Prof. Dr. dr. Made Bakta, Sp.PD (KHOM) atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan Program Magister di Universitas Udayana. 2. Terima kasih ini juga ditujukan kepada Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana, Prof. Dr. dr. A.A Raka Sudewi,Sp.S (K) beserta jajarannya atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk menjadi mahasiswa Program Magister pada Program Pascasarjana Universitas Udayana. 3. Bapak Prof. Dr. I Made Arya Utama,S.H.,M.H. sebagai dosen Pembimbing Pertama, yang dengan penuh perhatian telah memberikan dorongan, semangat, bimbingan, dan saran kepada penulis dalam rangka penyelesaian tesis ini. Rasa v

hormat dan terima kasih yang sebesar-sebesarnya juga disampaikan kepada Bapak I Nyoman Suyatna,S.H.,M.H sebagai Pembimbing Kedua yang tanpa mengenal lelah telah membimbing dan mengarahkan penulis dalam penyusunan tesis ini. 4. Penulis juga mengucapkan terima kasih kepada Ketua Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana, Bapak Prof. Dr. I Putu Sudarma Sumadi,S.H.,S.U, dan Dekan Fakultas Hukum Universitas Udayana, Bapak Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana,S.H.,M.H. beserta staf pimpinan serta tenaga kependidikan atas berbagai dukungan administratif dan moral yang diberikan kepada penulis untuk dapat menyelesaikan studi pada Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana tepat waktu. 5. Penulis juga menyampaikan rasa terima kasih kepada Bapak Putu Gde Arya Sumertayasa,S.H.,M.H. sebagai sekretaris Program Magister Ilmu Hukum Pascasarjana Universitas Udayana atas segala kemudahan yang diberikan guna mendukung kelancaran dalam penyelesaian tesis ini. Ucapan terima kasih pula penulis sampaikan kepada para dosen Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah memberikan ilmu pengetahuan kepada penulis, serta seluruh staf akademik Universitas Udayana yang telah memberikan bantuan dan fasilitas selama penulis melakukan studi dan menyelesaikan tesis ini. 6. Terima kasih pula penulis sampaikan kepada ayah dan ibu penulis, Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, S.H, M.H dan Desak Made Sutarmi, BA., saudarasaudara penulis, Ni Gusti Ayu Dyah Satyawati, S.H., MKn., LLm. dan Ni Gusti Ayu Susrami Dewi, SST.Par, M.Par, yang telah dengan penuh sabar memberikan vi

dukungan dan bantuan materi dan spirit, kasih sayang dan doa hingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini. 7. Ucapan terima kasih juga penulis sampaikan kepada orang terdekat penulis, Arko Mulawan yang dengan sabar memberikan doa dan semangat pada penulis dalam penyelesaian tesis ini. 8. Kepada teman-teman mahasiswa Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana, Widya, Shinta, Sastra, Pak Rakhmat, Pak Yogi dan temean-teman lainnya yang tidak dapat disebutkan satu per satu yang selalu memotivasi penulis dalam menyelesaikan tesis ini. Akhir kata penulis menyadari bahwa tulisan ini masih jauh dari sempurna. Namun harapan penulis semoga tulisan ini tetap dapat bermanfaat bagi pembaca. Semoga Ida Sang Hyang Widhi Waça/Tuhan Yang Maha Esa selalu melimpahkan berkat dan rahmatnya kepada kita semua. Om Shanti, Shanti, Shanti, Om Denpasar, 31 Agustus 2010 Hormat Saya Ni Gusti Ayu Hendrani Sukma Lestari vii

ABSTRAK EKSISTENSI KLAUSUL PENGAMAN DALAM KEPUTUSAN GUBERNUR BALI YANG BERKARAKTER KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA Judul penelitian ini adalah Eksistensi Klausul Pengaman Dalam Keputusan Gubernur Bali Yang Berkarakter Keputusan Tata Usaha Negara. Penelitian ini dilatarbelakangi oleh adanya amanat bahwa Pemerintah dalam pembentukan suatu Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) harus memperhatikan peraturan yang menjadi dasar hukumnya. Namun, dengan adanya klausul pengaman pada suatu keputusan memberikan kesan bahwa apabila terjadi kekeliruan dalam pembuatannya, maka keputusan Pemerintah tersebut dapat ditinjau kembali. Dalam kaitan itu ada 2 permasalahan yang dibahas pada penelitian ini, yakni apakah klausul pengaman yang ditetapkan pada Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN memiliki fungsi yuridis formal dan dengan adanya klausul pengaman, apakah suatu Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN dapat digugat ke lembaga Peradilan Tata Usaha Negara. Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif yang menggunakan pendekatan konseptual dan pendekatan perundang-undangan. Bahan hukum yang dipergunakan penelitian ini berasal dari hasil penelitian kepustakaan berupa bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier yang diperoleh melalui tehnik telaahan kepustakaan yang didukung tehnik wawancara. Bahan hukum maupun informasi penunjang yang telah terkumpulkan tersebut terlebih dahulu dilakukan deskripsi dengan penguraian proposisi-proposisi hukum dan non hukum yang dijumpai, diinterpretasikan untuk selanjutnya disistematisasi, dievaluasi serta diberikan argumentasi untuk mendapatkan simpulan atas kedua permasalahan. Hasil penelitian menunjukkan bahwa klausul pengaman yang ditetapkan pada Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN tidak memiliki fungsi yuridis formal. Adanya klausul pengaman dalam suatu keputusan Gubernur Bali tetap dapat digugat melalui lembaga Peradilan Tata Usaha Negara meskipun sengketa terhadap keputusan Gubernur Bali sampai saat ini belum terjadi. Secara analogi hal ini viii

terbukti dengan kasus diterimanya permohonan penggugat oleh Pengadilan Tata Usaha Negara Denpasar atas gugatan terhadap Keputusan Bupati Badung Nomor : 4/01/HK/2005 dan Keputusan Bupati Badung Nomor 1804/01/HK/2006. Kata-kata kunci: Eksistensi, Klausul Pengaman, Keputusan Tata Usaha Negara. ix

ABSTRACT THE EXISTENCE OF THE PEACEMAKER CLAUSULE IN DECISION OF BALI GOVERNOR WHICH WITH DECISION GOVERNMENT CHARACTERISTIC The title of this research is The Existence of the Peacemaker Clause In Decision of Bali Governor Which With decision government characteristic. The background of this research was begun from the commendation that Government in making decision government (KTUN) must based on its legal fundament. But, with existence of peacemaker clause at one particular decision give impression that in the event of by mistake in its making, hence the Governmental decision can be revised. In that concerning, there were 2 (two) problems that be studied in this research, namely do specified by peacemaker clause at Bali Governor Decision which with character decision government (KTUN) have formal yuridis function and with existence of peacemaker clause, do Bali Governor Decision can be sued to The Governmental Tribunal Institution. The research was be classified into normative legal research with appproached by conceptual and statute appproach. The legal materials of this research were based on primary, secondary and tertiary legal materials that supported by result of interview. The legal material was be descripted henceforth to be interpreted, systematization, analysed, evaluated and also given argument to get conclusion of the both problems. Result of the research indicate that specified by peacemaker clause at Bali Governor Decision which with character decision government (KTUN) do not have legal formal function. Existence of peacemaker clause at Bali Governor Decision remain to earn sue through The Governmental Tribunal Institution to Bali Governor Decision till now not yet happened. Analogyly this matter proven by case accepting x

of plaintiff application by The Denpasar Governmental Tribunal Institution to the suing the Decision of Badung Regency Number 4/01/HK/2005 and the Decision of Badung Regency Number 1804/01/HK/2006. Keywords: Existence, Peacemaker Clause, decision government characteritic. xi

RINGKASAN Penelitian ini berjudul Eksistensi Klausul Pengaman Dalam Keputusan Gubernur Bali Yang Berkarakter Keputusan Tata Usaha Negara. Untuk membahas penelitian dengan judul seperti itu, pada Bab I dibahas mengenai latar belakang penelitian yang diawali dari adanya amanat bahwa Pemerintah dalam pembentukan suatu Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) harus memperhatikan peraturan yang menjadi dasar hukumnya. Namun, dengan adanya klausul pengaman pada suatu keputusan memberikan kesan bahwa apabila terjadi kekeliruan dalam pembuatannya, maka keputusan Pemerintah tersebut dapat ditinjau kembali. Dalam kaitan itu ada 2 permasalahan yang dibahas pada penelitian ini, yakni apakah klausul pengaman yang ditetapkan pada Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN memiliki fungsi yuridis formal dan dengan adanya klausul pengaman, apakah suatu Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN dapat digugat ke lembaga Peradilan Tata Usaha Negara. Disamping latar belakang dan permasalahan yang disampaikan, pada bab I juga dibahas mengenai tujuan dan manfaat penelitian, landasan teoritis beserta metode penelitiannya. Pada Bab II dengan judul Kalusul Pengaman Dalam Produk Hukum Daerah, pembahasannya dimulai dari sub bahasan bentuk produk hukum daerah dengan sub sub bahasan mengenai konsep Pemerintah Daerah, peraturan perundang-undangan, produk hukum daerah. Sub bahasan berikutnya adalah tentang pembentukan keputusan gubernur, keberadaan klausul pengaman dalam keputusan gubernur, dan pengaturan klausul pengaman dalam keputusan gubernur yang berkarakter KTUN. xii

Bab III tesis ini berjudul Fungsi Klausul Pengaman pada Keputusan Gubernur. Bab yang membahas permasalahan pertama tesis ini, pembahasannya dimulai terhadap keputusan gubernur yang berkarakter KTUN. Sub bab berikutnya adalah keputusan gubernur berkarakter KTUN yang memuat klausul pengaman, dan fungsi klausul pengaman bagi keberlakuan keputusan gubernur yang berkarakter KTUN. Dari pembahasan atas sub bahasan pada Bab III ditemukan bahwa klausul pengaman yang ditetapkan pada Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN tidak memiliki fungsi yuridis formal. Hal ini tidak terlepas dari tidak adanya landasan yuridis yang mewajibkan untuk dinormatifisasi klausul pengaman dalam suatu keputusan Kepala Daerah pada umumnya dan keputusan Gubernur Bali pada khususnya. Bab IV tesis ini berjudul Keputusan Gubernur dengan Klausul Pengaman dalam Sengketa Tata Usaha Negara. Bab yang membahas permasalahan kedua tesis ini, sub bahasannya adalah terhadap kedudukan klausul pengaman dikaitkan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik dan kedudukan keputusan gubernur dengan klausul pengaman sebagai obyek sengketa Tata Usaha Negara. Pembahasan terhadap kedua sub bahasan tersebut menghasilkan temuan bahwa adanya klausul pengaman dalam suatu keputusan Kepala Daerah termasuk juga terhadap Keputusan Gubernur Bali tidak mengurangi kewenangan absolut lembaga Peradilan Tata Usaha Negara untuk menilai keabsahan keputusan Kepala Daerah yang berkarakter KTUN. Dengan kata lain, keputusan gubernur atau keputusan kepala daerah yang memuat klausul pengaman tetap dapat digugat melalui lembaga Peradilan Tata Usaha Negara meskipun sengketa terhadap keputusan Gubernur Bali sampai saat ini belum terjadi. xiii

Akhirnya sebagai bab penutup pada tesis ini yakni Bab V diuraikan tentang kesimpulan beserta saran-sarannya. Kesimpulan yang dapat disampaikan bahwa klausul pengaman yang ditetapkan pada Keputusan Gubernur Bali yang berkarakter KTUN tidak memiliki fungsi yuridis formal. Adanya klausul pengaman dalam suatu keputusan Gubernur Bali tetap dapat digugat melalui lembaga Peradilan Tata Usaha Negara meskipun sengketa terhadap keputusan Gubernur Bali sampai saat ini belum terjadi. Secara analogi hal ini terbukti dengan kasus diterimanya permohonan penggugat oleh Pengadilan Tata Usaha Negara Denpasar atas gugatan terhadap Keputusan Bupati Badung Nomor : 4/01/HK/2005 dan Keputusan Bupati Badung Nomor 1804/01/ HK/2006. Selanjutnya saran-saran yang dapat disampaikan ditujukan kepada Pemerintah Propinsi Bali untuk menetapkan keputusan sesuai dengan aturan yang berlaku serta menjamin kepastian hukum. DAFTAR ISI xiv

HALAMAN JUDUL... i HALAMAN PERSYARATAN GELAR... ii LEMBAR PENGESAHAN/PERSETUJUAN... iii LEMBAR PENETAPAN PENGUJI... iv UCAPAN TERIMA KASIH......... v ABSTRAK... viii ABSTRACT... x RINGKASAN TESIS... xii DAFTAR ISI... xv BAB I PENDAHULUAN... 1. 1.1. Latar Belakang... 1. 1.2. Rumusan Masalah..... 7. 1.3. Tujuan Penelitian... 7. a. Tujuan Umum.... 7. b. Tujuan Khusus....... 8. 1.4. Manfaat Penelitian... 8. 1.5. Landasan Teoritis... 9. 1.6. Metode Penelitian...... 28. 1.6.1. Jenis Penelitian..... 28. 1.6.2. Jenis Pendekatan...... 28. 1.6.3. Sumber Bahan Hukum...... 30. 1.6.4. Tehnik Pengumpulan Bahan Hukum..... 31. 1.6.5. Tehnik Analisis Bahan Hukum... 31. xv

BAB II KLAUSUL PENGAMAN DALAM PRODUK HUKUM DAERAH... 32. 2.1. Bentuk Produk Hukum Daerah... 32. 2.1.1. Pemerintah Daerah... 2.1.2. Peraturan Perundangundangan... 2.1.3. Produk Hukum Daerah. 32. 51. 57.... 2.2. Pembentukan Keputusan Gubernur.... 59. 2.3. Keberadaan Klausul Pengaman dalam Keputusan Gubernur. 62. 2.4. Pengaturan Klausul Pengaman dalam Keputusan Gubernur yang Berkarakter KTUN. 66. BAB III FUNGSI KLAUSUL PENGAMAN PADA KEPUTUSAN GUBENRUR... 69. 3.1. Keputusan Gubernur yang berkarakter KTUN... 69. 3.2. Keputusan Gubernur berkarakter KTUN yang memuat Klausul Pengaman....... 88. 3.3. Fungsi Klausul Pengaman bagi Keberadaan Keputusan Gubernur yang berkarakter KTUN.. 89. BAB IV KEPUTUSAN GUBENRUR DENGAN KLAUSUL PENGAMAN DALAM SENGKETA TATA USAHA NEGARA... 101. 4.1. Kedudukan Klausul Pengaman Dikaitkan dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik...... 101. 4.1.1. Sejarah Asas-Asas Umum Pemerintahan yang 101. Baik... 4.1.2. Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik terkait dengan 103. Keputusan... xvi

4.1.3. Macam-Macam Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik terkait dengan 106. Keputusan... 4.2. Kedudukan Klausul Pengaman Dikaitkan dengan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik....... 117. 4.2.1. Kedudukan Keputusan Gubernur dengan Klausul Pengaman sebagai Obyek Sengketa Tata Usaha Negara... 117. 4.2.2. Peradilan Tata Usaha Negara sebagai Penyelesai Sengketa Tata Usaha 121. Negara... 4.2.3. Kompetensi Peradilan Tata Usaha Negara terkait dengan Keputusan. 123.... 4.2.4. Potensi Keputusan Gubernur Bali menjadi obyek Sengketa Peradilan Tata Usaha Negara... 135. 4.2.5. Sengekata Tata Usaha Negara terhadap Keputusan Kepala 136. Daerah... BAB IV PENUTUP...... 144. 5.1. Kesimpulan.... 144. 5.2. Saran-Saran..... 145. DAFTAR PUSTAKA... 147 xvii