SATUAN PEMERIKSAAN INTERN PADA BADAN LAYANAN UMUM Muhadi Prabowo (muhadi.prabowo@gmail.com) Widyaiswara Madya Sekolah Tinggi Akuntansi Negara Abstrak Dengan diundangkannya Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005, maka pemerintah dapat membentuk Badan Layanan Umum yang dapat melakukan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum. Pasal 35 PP tersebut menyatakan bahwa pemeriksaan intern BLU dilaksanakan oleh Satuan Pemeriksaan Intern yang merupakan unit kerja yang berkedudukan langsung di bawah pemimpin BLU. Sayangnya, PP tersebut belum dijabarkan lebih lanjut secara operasional dalam Peraturan Menteri. Kata Kunci: Badan Layanan Umum, Satuan Pengawasan Intern Pendahuluan Sejak tahun 2005 lalu, Indonesia membuat terobosan baru dalam pengelolaan keuangan Negara yaitu diterbitkannya Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. Menurut PP tersebut, yang dimaksudkan dengan Badan Layanan Umum (BLU) adalah instansi di lingkungan Pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas. BLU boleh melakukan pengelolaan keuangannya berdasarkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (PPK-BLU) yaitu pola pengelolaan keuangan yang memberikan fleksibilitas berupa keleluasaan untuk menerapkan praktik-praktik bisnis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa, sebagaimana diatur dalam PP tersebut, sebagai pengecualian dari ketentuan pengelolaan keuangan Negara pada umumnya. PP 23/2005 tersebut kemudian diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 1
tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. Pasal 35 PP 23/2005 menyatakan bahwa pemeriksaan 1 intern BLU dilaksanakan oleh satuan pemeriksaan intern 2 yang merupakan unit kerja yang berkedudukan langsung di bawah pemimpin BLU. Dengan demikian, setiap satuan kerja instansi pemerintah yang menerapkan PPK-BLU wajib memiliki Satuan Pengawasan Intern (SPI). Sayangnya, ketentuan lebih lanjut berupa Peraturan Menteri yang mengatur tentang SPI bagi BLU yang menerapkan PPK-BLU, selanjutnya disebut SPI-BLU, belum ada. Per 27 Mei 2013, satuan kerja yang telah ditetapkan untuk menerapkan PK-BLU berjumlah 141 satker, yang terdiri dari perguruan tinggi di lingkungan Kemendikbud, rumah-rumah sakit, kawasan perdagangan bebas dan sebagainya. Khusus untuk Perguruan Tinggi di lingkungan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan telah diterbitkan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 16 Tahun 2009 tentang Satuan Pengawasan Intern di Lingkungan Departemen Pendidikan Nasional yang menetapkan bahwa setiap perguruan tinggi di lingkungan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan diwajibkan untuk memiiki SPI. Peraturan tersebut telah diganti dengan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 47 Tahun 2011 tentang Satuan Pengawasan Intern di Lingkungan Kementerian Pendidikan Nasional. Pasal 12 Permendiknas 47/2011 menyatakan bahwa Perguruan tinggi yang telah menerapkan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum, SPI dibentuk sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Tulisan ini dimaksudkan untuk usulan penerbitan Peraturan Menteri Keuangan tentang Satuan Pengawasan Intern pada satuan kerja yang menerapkan PK-BLU sebagai implementasi dari pasal 35 Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum jo Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. 1 Istilah Pemeriksaan Intern adalah tidak tepat, seharusnya Pengawasan Intern 2 Istilah Satuan Pemeriksaan Intern seharusnya Satuan Pengawasan Intern 2
Dasar Hukum Pendirian SPI-BLU Dasar hukum yang dapat dijadikan dasar penerbitan Peraturan Menteri tentang SPI-BLU diambil dari peraturan yang mendasari penerbitan PK-BLU dan diteruskan ke peraturan-peraturan di atasnya. Peraturan-peraturan tersebut adalah: 1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286); 2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355); 3. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum jo Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. Apakah SPI-BLU termasuk APIP? Pasal 47 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah menyatakan bahwa untuk memperkuat dan menunjang efektivitas Sistem Pengendalian Intern dilakukan pengawasan intern atas penyelenggaraan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah termasuk akuntantabilitas keuangan Negara. Selanjutnya PP 60/2008 tersebut menyatakan bahwa pengawasan intern tersebut dilakukan oleh Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) yang terdiri dari: (a) BPKP; (b) Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan intern; (c) inspektorat Provinsi; dan (d) Inspektorat Kabupaten/Kota. Berdasarkan uraian tersebut di atas, dapat disimpulkan bahwa SPI-BLU tidak termasuk ke dalam pengertian APIP. Apalagi PP 60/2008 diterbitkan setelah PP 23/2005 diterbitkan. Seandainya SPI-BLU dimasukkan sebagai APIP, maka seharusnya PP 60/2008 sudah mengakomodasinya. Oleh karena itu, PP 60/2008 tidak dapat dijadikan dasar untuk penerbitan Peraturan Menteri tentang SPI-BLU. 3
Meskipun demikian, tugas dan fungsi pengawasan intern pada dasarnya adalah sama, hanya obyek dan ruang lingkupnya saja yang berbeda. Oleh karena itu, beberapa hal berikut ini dapat diacu dari PP 60/2008: 1. Pengertian Pengawasan Intern. Pengawasan intern adalah seluruh proses kegiatan audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap penyelenggaraan tugas dan fungsi organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolok ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan efisien untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang baik. 2. Pengertian audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lainnya. a. Yang dimaksud dengan audit adalah proses identifikasi masalah, analisis, dan evaluasi bukti yang dilakukan secara independen, obyektif dan profesional berdasarkan standar audit, untuk menilai kebenaran, kecermatan, kredibilitas, efektivitas, efisiensi, dan keandalan informasi pelaksanaan tugas dan fungsi Instansi Pemerintah. b. Yang dimaksud dengan reviu adalah penelaahan ulang bukti-bukti suatu kegiatan untuk memastikan bahwa kegiatan tersebut telah dilaksanakan sesuai dengan ketentuan, standar, rencana, atau norma yang telah ditetapkan. c. Yang dimaksud dengan evaluasi adalah rangkaian kegiatan membandingkan hasil atau prestasi suatu kegiatan dengan standar, rencana, atau norma yang telah ditetapkan, dan menentukan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan atau kegagalan suatu kegiatan dalam mencapai tujuan. d. Yang dimaksud dengan pemantauan adalah proses penilaian kemajuan suatu program atau kegiatan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan. e. Kegiatan pengawasan lainnya antara lain berupa sosialisasi mengenai pengawasan, pendidikan dan pelatihan pengawasan, pembimbingan dan f. konsultansi, pengelolaan hasil pengawasan, dan pemaparan hasil pengawasan. 4
Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara melalui Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 220 Tahun 2008 mendefinisikan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) sebagai instansi pemerintah yang dibentuk dengan tugas melaksanakan pengawasan intern di lingkungan pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah, yang terdiri dari Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal Departemen, Inspektorat/unit pengawasan intern pada Kementerian Negara, Inspektorat Utama/Inspektorat Lembaga Pemerintah Non Departemen, Inspektorat/unit pengawasan intern pada Kesekretariatan Lembaga Tinggi Negara dan Lembaga Negara, Inspektorat Provinsi/Kabupaten/Kota, dan unit pengawasan intern pada Badan Hukum Pemerintah lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Jika ditelaah, maka Permen PAN ini telah memasukkan Badan Hukum Pemerintah lainnya dalam rumusannya, sehingga SPI-BLU bisa dikategorikan sebagai unit pengawasan intern pada Badan Hukum Pemerintah lainnya sesuai dengan peraturan perundangundangan, dan masuk ke dalam APIP. Namun demikian, kedudukan Permen PAN adalah di bawah Peraturan Pemerintah berdasarkan tata perundangan di Indonesia. Bagaimana Hubungan SPI-BLU Dengan Berbagai Pihak Terkait? Terdapat berbagai pihak yang dapat diidentifikasi yang mungkin dapat dikaitkan dengan SPI-BLU. Pihak-pihak tersebut antara lain: (a). pemimpin BLU; (b). Dewan Pengawas; (c). Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan intern, inspektorat Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota sesuai dengan kewenangan masing-masing, dan (d) BPK-RI. Berikut ini bahasan tentang hubungan SPI-BLU dengan berbagai pihak tersebut di atas. Sebagaimana diatur dalam pasal 35 PP 23/2005, satuan pemeriksaan intern pada BLU merupakan unit kerja yang berkedudukan langsung di bawah pemimpin BLU. Oleh karena itu, SPI-BLU merupakan bawahan pemimpin BLU. Kepala SPI- BLU ditunjuk dan bertanggung jawab kepada pemimpin BLU. Pasal 34 PP 23/2005 mengatur bahwa pada BLU yang memiliki realisasi nilai omzet tahunan menurut laporan realisasi anggaran atau nilai aset menurut neraca yang memenuhi syarat minimum yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan dapat 5
dibentuk Dewan Pengawas yang untuk BLU di lingkungan pemerintah pusat dibentuk dengan keputusan menteri/pimpinan lembaga atas persetujuan Menteri Keuangan, sedangkan untuk BLU di lingkungan pemerintah daerah dibentuk dengan keputusan gubernur/bupati/walikota atas usulan kepala SKPD. PP 23/2005 tidak mengatur pola hubungan antara SPI-BLU dengan Dewan Pengawas. Perkembangan praktik terbaik audit internal di sektor swasta di dunia menunjukkan bahwa SPI suatu organisasi saat ini secara teknis bertanggung jawab kepada Dewan Komisaris (Board of Commisioner atau Board of Director) dan secara administratif kepada Direktur Utama. Penunjukan Kepala SPI harus melalui persetujuan Dewan Komisaris dan laporan SPI harus disampaikan juga kepada Dewan Komisaris. PP 23/2005 tidak mengatur hubungan antara SPI-BLU dengan Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan intern, inspektorat Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota sesuai dengan kewenangan masing-masing (selanjutnya disebut inspektorat ). Sebagaimana di atur dalam PP 60/2008, bahwa pada setiap Kementerian/Lembaga, Provinsi, dan Kabupaten/kota dibentuk inspektorat sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Bahkan, Permendikbud 47/2011 menetapkan bahwa SPI di lingkungan Kemendikbud terdiri dari: (a). SPI pada unit utama; (b) SPI pada pusat-pusat; (c) SPI pada perguruan tinggi; (d) SPI pada Koordinasi Perguruan Tinggi Swasta; dan (e) SPI pada unit pelaksana teknis. Demikian juga di lingkungan Kementerian Keuangan, pada setiap unit eselon I dibentuk suatu unit yang berfungsi sebagai pengawasan intern dengan nama unit kepatuhan internal. BLU unit kerja kementerian Negara/lembaga/ pemerintah daerah yang memberikan layanan umum dan pengelolaannya berdasarkan kewenangan yang didelegasikan oleh instansi induk yang bersangkutan. Oleh karena itu, sudah sepatutnya diatur hubungan antara SPI-BLU dengan unit pengawasan intern instansi induknya. PP 23/2005 tidak mengatur hubungan antara SPI-BLU dengan eksternal auditor, dalam hal ini BPK-RI. Pasal 9 Undang Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara mengatur bahwa laporan hasil pemeriksaan intern pemerintah wajib disampaikan kepada BPK. Oleh karena itu, seharusnya diatur hubungan antara SPI-BLU dengan BPK-RI. 6
Siapa Pembina SPI-BLU dan Auditornya? Pasal 59 PP 60/2008 menyatakan bahwa pembinaan penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) yang salah satunya adalah peningkatan kompetensi auditor APIP dilakukan oleh BPKP. Menindaklanjuti PP 60/2008 ini, Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara menerbitkan Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya yang telah diubah melalui Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 51 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya. Jauh sebelumnya telah diterbitkan Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: 19/1996 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya. Permen PAN 220/2008 mendefinisikan auditor sebagai jabatan yang mempunyai ruang lingkup, tugas, tanggungjawab, dan wewenang untuk melakukan pengawasan intern pada instansi pemerintah, lembaga dan/atau pihak lain yang di dalamnya terdapat kepentingan negara sesuai dengan peraturan perundang-undangan, yang diduduki oleh Pegawai Negeri Sipil dengan hak dan kewajiban yang diberikan secara penuh oleh pejabat yang berwenang. Sebagaimana telah diuraikan di atas, PP 23/2005 maupun peraturan perundangan lainnya tidak mengatur bahwa SPI-BLU merupakan APIP. Di samping itu, BLU merupakan unit kerja yang pengelolaannya berdasarkan kewenangan yang didelegasikan oleh instansi induk yang bersangkutan. Pada setiap instansi induk tersebut telah ada unit yang berfungsi sebagai pengawasan intern. Oleh karena itu, perlu pengaturan apakah SPI-BLU dibina oleh BPKP atau oleh unit yang berfungsi sebagai pengawasan intern pada instansi induk BLU tersebut. Masalah lainnya yang belum terjawab adalah, apakah pengawas pada SPI-BLU harus auditor yang mempunyai jabatan fungsional auditor sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya yang telah diubah melalui Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 51 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan 7
Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya. Bagi Badan Layanan Umum Daerah (BLUD), apakah juga memungkinkan pengawasnya adalah Pengawas Pemerintahan yang mempunyai jabatan fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 15 Tahun 2009 tentang Jabatan Fungsional Pengawasan Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dan Angka Kreditnya. Simpulan dan Saran Sejak dikeluarkannya paket undang-undang Keuangan Negara, Indonesia telah melakukan reformasi Keuangan Negara. Salah satunya adalah penetapan instansi pemerintah untuk menerapkan pengelolaan keuangan Badan Layanan Umum (PK- BLU) dengan ditetapkannya Peraturan Pemerintah Nomor 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. Perkembangan jumlah satuan kerja yang melakukan penerapan PK-BLU ini dari tahun ke tahun semakin bertambah. Pasal 35 PP 23/2005 mengatur bahwa pemeriksaan intern BLU dilaksanakan oleh satuan pemeriksaan intern yang merupakan unit kerja yang berkedudukan langsung di bawah pemimpin BLU. Sayangnya, ketentuan pasal ini tidak diikuti dengan Peraturan Menteri yang menjabarkan lebih lanjut sehingga ketentuan ini bisa lebih operasional. Beberapa masalah yang teridentifikasi seagai akibat tidak diaturnya lebih lanjut pasal 35 ini adalah: 1. Apakah Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah berlaku juga bagi SPI-BLU? 2. Apakah SPI-BLU dapat dimasukkan sebagai APIP? 3. Bagaimana Hubungan SPI-BLU Dengan Berbagai Pihak Terkait, seperti dengan Pemimpin BLU, Dewan Pengawas, Inspektorat Jenderal atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan intern, inspektorat Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota sesuai dengan kewenangan masing-masing, dan BPK-RI.? 8
4. Siapa Pembina SPI-BLU dan auditornya, apakah BPKP atau unit pengawasan intern pada instansi induknya? 5. Apakah pengawas SPI-BLU harus auditor yang mempunyai Jabatan Fungsonal Auditor dan/atau Pengawas Pemerintahan yang mempunyai Jabatan Fungsional Pengawas Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah Oleh karena itu, perlu diterbitkan Peraturan Menteri tentang Satuan Pengawasan Intern pada satuan kerja yang menerapkan pengelolaan keuangan BLU sebagai petunjuk pelaksanaan pasal 35 PP 23/2005 tersebut. Daftar Pustaka: 1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; 2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara; 3. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara; 4. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum jo Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum; 5. Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah; 6. Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya yang telah diubah melalui Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 51 Tahun 2012 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor PER/220/M.PAN/7/2008 tentang Jabatan Fungsional Auditor dan Angka Kreditnya; 7. Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 15 Tahun 2009 tentang Jabatan Fungsional Pengawasan Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan di Daerah dan Angka Kreditnya; 9
8. Peraturan Menteri Pendidikan Nasional Nomor 47 Tahun 2011 tentang Satuan Pengawasan Intern di Lingkungan Kementerian Pendidikan Nasional. 10