BAB I PENDAHULUAN Pada bab ini akan dibahas mengenai latar belakang, rumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian. Pada latar belakang akan dijelaskan mengenai fenomena yang melatarbelakangi dilakukannya penelitian ini. Pada rumusan masalah, disampaikan pertanyaan yang menjadi permasalahan dalam penelitian ini dan pada tujuan dan manfaat akan dijelaskan mengenai tujuan dan manfaat dilakukannya penelitian ini. Penjelasan terperinci pada bab ini akan dijelaskan sebagai berikut. 1.1 Latar Belakang Penyelenggaraan pemerintahan yang baik bertujuan untuk mewujudkan negara yang adil dan makmur. Untuk itu, program pemerintah diarahkan untuk membenahi berbagai persoalan di dalam penerapan tata kelola pemerintahan yang baik, bersih, dan berakuntabilitas. Hal ini dapat dilihat dalam proses penyusunan anggaran dalam pemerintahan. Proses penganggaran yang melibatkan partisipasi memungkinkan dilakukannya penggelembungan untuk target belanja atau pengecilan untuk target pendapatan dalam usulan anggaran. Akibat dari adanya penggelembungan anggaran adalah terjadinya sisa anggaran, baik ketika output kegiatan sudah tercapai atau belum. Indikasi terjadinya senjangan anggaran dapat terlihat dari sisa anggaran dalam laporan realisasi anggaran. Sisa anggaran adalah dana milik pemerintah yang belum terpakai selama satu tahun anggaran atau 1
2 masih tersisa pada akhir tahun anggaran. Adanya fenomena tersebut maka perlu diterapkan kebijakan bahwa sisa anggaran di kabupaten atau kota diharuskan bernilai nol. Dalam hal ini, tidak direncanakan terjadi selisih antara jumlah penerimaan dan jumlah pengeluaran daerah. Hal ini dimaknai sebagai anggaran berimbang. Pada prinsipnya, kebijakan ini untuk mendorong pemerintah kabupaten atau kota untuk lebih bertanggung jawab terhadap penggunaan uang publik sehingga sejalan dengan prinsip ekonomi, efisiensi, dan efektifitas. Pada situasi tertentu proses perencanaan menjadi masalah yang kompleks bagi organisasi karena kejadian di masa mendatang sulit diprediksi dan dipengaruhi oleh ketidakpastian (Chenhall dan Moris, 1986). Penganggaran dalam sektor publik merupakan suatu proses politik karena melalui proses yang rumit dan melibatkan banyak pihak dengan kepentingan yang berbeda. Tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang disusun. Proses pengangaran dapat dilakukan dengan metode top down, bottom up dan partisipasi (Abdul, 2008). Menurut Brownell (1982) partisipasi penganggaran adalah proses yang menggambarkan individu-individu yang terlibat dalam penyusunan anggaran dan mempunyai pengaruh terhadap target anggaran serta perlunya penghargaan atas pencapaian target anggaran tersebut. Anthony dan Govindarajan (2011) juga menyatakan bahwa mekanisme angga ran akan mempengaruhi prilaku bawahan yaitu merespon positif atau negatif tergantung pada penggunaan anggaran. Partisipasi memberikan peluang untuk mempengaruhi
3 anggaran dengan cara yang mungkin tidak selalu selaras antara keinginan dan kepentingan (Komalasari, 2004). Anggaran merupakan proses pengendalian manajemen yang melibatkan komunikasi, koordinasi, sinergi, dan interaksi formal dikalangan para manajer dan karyawan dan merupakan pengendalian manajemen atas operasional perusahaan pada tahun berjalan (S uartana, 2010). Anggaran berfungsi sebagai alat penilaian kinerja. Kinerja dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Sistem anggaran berbasis kinerja merupakan proses pembangunan yang efisien dan partisipatif dengan harapan dapat meningkatkan kinerja agen. Anggaran daerah disusun eksekutif sebagai agen dan disahkan oleh legislatif sebagai prinsipal. Namun, penilaian kinerja berdasarkan tercapai atau tidaknya target anggaran akan mendorong agen untuk melakukan senjangan anggaran demi jenjang karir yang lebih baik di masa mendatang (Suartana, 2010). Senjangan anggaran merupakan jumlah yang oleh penyusun anggaran dengan sengaja dibuat melebihi kebutuhan sumber-sumber yang dibutuhkan dalam anggaran atau dengan sengaja merendahkan kemampuan produktivitas organisasi (Dunk, 1993). Hal ini dapat terjadi ketika tujuan pribadi pihak penyusun anggaran tidak sejalan dengan tujuan organisasi. Dalam keadaan terjadinya senjangan anggaran, penyusun anggaran cenderung mengajukan anggaran dengan merendahkan pendapatan dan menaikan biaya dibandingkan dengan estimasi terbaik yang diajukan sehingga target akan mudah dicapai (Falikhatun, 2007). Hal ini dapat berdampak buruk pada organisasi sektor publik yaitu terjadi kesalahan alokasi sumber daya dan bias dalam evaluasi kinerja agen
4 terhadap unit pertanggungjawabannya (Suartana, 2010). Menurut Schiff dan lewin (1970) terjadinya senjangan anggaran karena pelaporan anggaran di bawah kinerja yang diharapkan yang dapat terjadi karena pihak penyusun anggaran menghindari kinerja yang buruk. Kinerja yang buruk ternyata akan berpengaruh pada promosi ketika organisasi memberlakukan sistem penghargaan atas pencapaian target anggaran. Merchant (1981) menyatakan tiga alasan utama melakukan senjangan anggaran yaitu (1) pihak penyusun anggaran selalu percaya bahwa hasil pekerjaan mereka akan terlihat bagus di mata atasan jika mereka dapat mencapai anggarannya; (2) senjangan anggaran selalu digunakan untuk mengatasi kondisi ketidakpastian, jika ada kejadian yang tidak terduga yang terjadi; (3) rencana anggaran selalu dipotong dalam proses pengalokasian sumber daya. Perkembangan APBD tahun anggaran 2011-2014 di Kota Denpasar dapat dilihat pada Tabel 1.1 berikut ini. Tabel 1.1 Realisasi Pendapatan dan Belanja Daerah Kota Denpasar Tahun Anggaran 2011-2014 (dalam jutaan ) Tahun Anggaran Pendapatan Daerah (Rp) Realisasi Pendapatan Daerah (Rp) (%) Anggaran Belanja Daerah (Rp) Realisasi Belanja Daerah (Rp) 2011 1.031.164,3 1.150.071,7 111 1.165.826,1 1.081.141,4 93 2012 1.249.898,5 1.379.049,1 110 1.418.638,5 1.290.342,4 90 2013 1.493.567,6 1.547.605,2 103 1.684.646,0 1.516.339,6 90 2014 1.687.453,6 1.727.968,7 102 1.855.730,1 1.619.334,8 87 Sumber : Bagian Keuangan Setda Kota Denpasar, Tahun 2015 (%) Berdasarkan Tabel 1.1 di atas dapat diperkirakan terjadinya senjangan anggaran. Karena, jika dibandingkan antara anggaran pendapatan daerah dan realisasinya,
5 maka realisasinya selalu lebih tinggi dibandingkan dengan anggaran pendapatan daerah yang ditetapkan. Sedangkan, anggaran belanja daerah dan realisasinya, terbukti realisasinya selalu lebih rendah daripada anggaran belanja daerah yang ditetapkan. Latuheru (2005) dan Desmiyawati (2009) menunjukan bahwa partisipasi dalam penyusunan anggaran dapat mengurangi senjangan anggaran. Hal ini terjadi karena bawahan membantu memberikan informasi tentang prospek masa depan, sehingga anggaran yang disusun menjadi lebih akurat. Sementara itu, penelitian yang dilakukan oleh Husnatarina dan Nor (2007), Falikhatun (2007) serta Sardjito dan Muthaher (2007) menunjukan bahwa peningkatan partisipasi anggaran semakin meningkatkan senjangan anggaran. Hal ini menunjukkan bahwa bawahan memberikan informasi yang bias dalam penyusunan anggaran, sehingga mengurangi keakuratan dalam penyusunan anggaran. Berdasarkan data yang diperoleh dari Bagian Keuangan Setda Kota Denpasar yang diperkirakan menunjukkan terjadinya senjangan anggaran serta beberapa penelitian yang menunjukkan hasil yang tidak konsisten satu dengan lainnya, menurut Govindarajan (1986) dapat digunakan pendekatan kontijensi untuk menyelesaikan perbedaan dari berbagai penelitian tersebut. Pendekatan kontijensi memungkinkan adanya variabel- variabel lain yang dapat bertindak sebagai faktor pemoderasi yang mempengaruhi pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran. Oleh karena itu, peneliti mencoba memasukkan dua variabel moderasi yaitu variabel keadilan distributif dan komitmen organisasional.
6 Keadilan distributif merupakan keadilan yang mengacu pada hasil yang sebenarnya diterima oleh seorang karyawan. Hasil tersebut berhubungan dengan perbandingan antara standar dan pengaruh kekuatan perasaan maupun penilaian adil atau tidaknya hasil yang didapat. Perlakuan yang adil telah diidentifikasikan sebagai suatu komponen penting dalam meningkatkan komitmen pekerja. Keadilan distributif merupakan suatu anggapan mengenai keadilan hasil dalam hubungannya dengan individu atau input kelompok khususnya dalam hal bagaimana individu mengevaluasi dan bereaksi terhadap perlakuan yang berbeda (Ulupui, 2005). Komitmen organisasional juga diduga mempengaruhi hubungan antara partisipasi penganggaran dengan senjangan anggaran. Komitmen organisasi menunjukkan tingkat keterikatan individu terhadap organisasi yang dicerminkan dengan adanya keyakinan dan ingin mempertahankan keikutsertaan dalam organisasi tersebut (Soejoso, 2004). Pengaruh komitmen organisasional terhadap pengaruh antara partisipasi anggaran pada senjangan masih menghasilkan hasil yang tidak konsisten. Hasil penelitian yang dilakukan oleh Fitri (2004) yaitu komitmen organisasi berpengaruh positif terhadap hubungan antara partisipasi anggaran dengan senjangan anggaran. Latuheru (2005), Febri (2008) dan Rosalina (2011) menemukan bahwa komitmen organisasi sebagai variabel moderasi berpengaruh negatif terhadap hubungan antara partisipasi anggaran dengan senjangan anggaran. Sebaliknya Vemy (2011) menemukan bahwa interaksi komitmen organisasi tidak berpengaruh signifikan terhadap hubungan antara partisipasi anggaran dengan senjangan anggaran. Komitmen organisasi dapat
7 mempengaruhi motivasi individu untuk melakukan sesuatu hal, termasuk partisipasinya dalam penyusunan anggaran (Febri, 2008). Komitmen organisasi yang kuat akan membuat individu berusaha untuk mencapai tujuan organisasi dan mengutamakan kepentingan organisasi. Dengan adanya komitmen organisasi yang tinggi, maka senjangan anggaran akan dapat dihindari. Sebaliknya, jika individu memiliki komitmen organisasi yang rendah, maka akan memungkinkan terjadinya senjangan anggaran. Komitmen organisasi dipilih sebagai variabel moderasi karena konsep komitmen organisasi merupakan variabel yang memegang peranan penting dalam hubungan antara partisipasi anggaran dengan senjangan anggaran. Komitmen organisasi merupakan keyakinan dan dukungan yang kuat terhadap nilai dan sasaran yang ingin dicapai. Komitmen organisasi dapat merupakan alat bantu psikologis dalam menjalankan organisasinya untuk pencapaian sasaran yang diharapkan Nouri dan Parker (1996). Lembaga sektor publik sering dinilai sebagai sarang inefisiensi, pemborosan, sumber kebocoran dana dan institusi yang selalu merugi (Mardiasmo, 2002). Hal ini mendorong perlunya reformasi dalam lingkup manajemen keuangan daerah yang meliputi manajemen penerimaan dan manajemen pengeluaran daerah. Pengelolaan pemerintah daerah yang baik dan bersih semakin menjadi sorotan masyarakat sehingga mendorong pengembangan dan penerapan sistem pertanggungjawaban yang jelas, tepat, teratur dan efektif. Dalam hal ini, partisipasi anggaran dari setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) memegang peranan yang sangat penting. Setiap satuan kerja menyusun anggaran sesuai dengan kebutuhan dan kapasitas yang dimiliki oleh masing-
8 masing SKPD. Partisipasi anggaran yang melibatkan seluruh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SK PD) diharapkan akan meningkatkan produktivitas kerja, sehingga keuangan daerah dapat dikelola dengan baik dan seoptimal mungkin. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang yang telah diuraikan, maka yang menjadi pokok permasalahan dalam penelitian ini adalah: 1) Apakah partisipasi penganggaran berpengaruh pada senjangan anggaran? 2) Apakah keadilan distributif mampu memoderasi pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran? 3) Apakah komitmen organisasional mampu memoderasi pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran? 1.3 Tujuan Penelitian Sesuai dengan pokok permasalahan di atas maka yang menjadi tujuan dari penelitian ini adalah untuk memperoleh bukti secara empiris dan untuk mengetahui: 1) Pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran. 2) Kemampuan keadilan distributif dalam memoderasi pengaruh partispasi penganggaran pada senjangan anggaran. 3) Kemampuan komitmen organisasional dalam memoderasi pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran.
9 1.4 Manfaat Penelitian 1.4.1 Manfaat Teoritis Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat memberikan penjelasan pada penerapan teori agensi dalam menjelaskan pengaruh partisipasi penganggaran pada senjangan anggaran, terutama untuk memecahkan masalah yang muncul dari perbedaan kepentingan antara penyusun anggaran yaitu legislatif sebagai principal dan eksekutif sebagai agent dalam proses penganggaran daerah yang dapat menyebabkan terjadinya senjangan anggaran. 1.4.2 Manfaat Praktis Hasil dari penelitian ini diharapkan mampu memberikan kontribusi praktis bagi pembaca khususnya organisasi SKPD se- Kota Denpasar terkait dengan masalah senjangan anggaran yang terjadi dalam proses penganggaran daerah. Sehingga, penelitian ini dapat bermanfaat bagi pemerintah dalam rangka menurunkan tingkat terjadinya senjangan anggaran serta mewujudkan tata pemerintahan yang good governance.