KAJIAN KEBIJAKAN HPP GABAH Oleh: Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian TUJUAN KEBIJAKAN DAN KETENTUAN HPP Harga jual gabah kering panen (GKP) petani pada saat panen raya sekitar bulan Maret-April setiap tahun pada umumnya jatuh. Kebijakan HPP gabah bertujuan untuk melindungi petani produsen padi dari kejatuhan harga sehingga mereka bisa mendapatkan penghasilan yang memadai. Lebih lanjut, kebijakan HPP diharapkan dapat menjadi insentif bagi petani untuk tetap memproduksi bahan pangan (khususnya beras) dalam mendukung terwujudnya ketahanan pangan nasional melalui penerapan teknologi anjuran, seperti penggunaan benih padi unggul bersertifikat, pupuk anorganik dan organik secara berimbang, dan unsur-unsur teknologi lainnya. HPP gabah yang ditetapkan pemerintah menjadi semacam harga minimum ( floor price) yang berfungsi sebagai referensi harga ( price reference) bagi petani dan pedagang yang melakukan transaksi jual-beli gabah. Akhir-akhir ini dengan adanya alat komunikasi jarak jauh yaitu telepon seluler yang harganya cukup terjangkau oleh petani dan siaran radio pertanian, petani bisa mengetahui besaran HPP gabah dan menggunakan HPP sebagai harga referensi untuk menentukan tawaran harga jual gabahnya kepada pembelinya. Instrumen untuk mencapai tujuan kebijakan HPP tersebut di atas adalah pembelian gabah oleh Bulog pada saat harga pasar gabah berada di bawah HPP yang telah ditetapkan pemerintah. Pembelian gabah oleh Bulog dilakukan melalui kerjasama dengan mitra usahanya, antara lain unit penggilingan padi yang telah dipilihnya. HPP gabah dan beras ditetapkan melalui Instruksi Presiden (Inpres). Untuk tahun 2010 adalah Inpres Nomor 7 Tahun 2009 tentang Kebijakan Perberasan. Berdasarkan Inpres tersebut, HPP Gabah Kering Giling (GKG) di tingkat penggilingan padi ditetapkan sebesar Rp 3.300 dan di gudang Bulog Rp 3.345 per kg. Sementara untuk beras dengan kualitas kadar air maksimum 14%, butir patah maksimum 20%, butir menir maksimum 2% dan derajat sosoh minimal 95%, HPP beras ditetapkan sebesar Rp 5.060 per kg di gudang Bulog. Kriteria tersebut merupakan prasyarat agar beras yang dibeli Bulog dapat disimpan dalam jangka waktu lama (sekitar 6 bulan).
Besaran HPP gabah dan beras untuk tahun 2010 dengan ketentuan kualitas sebagaimana disebutkan di atas adalah sebagai berikut: (1) HPP GKP dalam negeri Rp 2.640 per kg di petani, atau Rp 2.685 per kg di penggilingan; (2) HPP GKG dalam negeri adalah Rp 3.300 per kg di penggilingan, atau Rp 3.345 per kg di gudang Bulog; dan (3) HPP beras dalam negeri adalah Rp 5.060 per kg di gudang Bulog. Ketentuan besaran HPP untuk GKP, GKG dan beras untuk tahun 2010 tersebut masih berlaku untuk tahun 2011 dengan alasan antara lain harga jual gabah di tingkat petani pada tahun 2010 sudah berada di atas HPPnya dan harga eceran tertinggi (HET) pupuk bersubsidi tidak dinaikkan. EFEKTIFITAS KEBIJAKAN HPP GABAH Dilihat dari fungsi perlindungannya terhadap jatuhnya harga gabah petani, maka HPP gabah kering panen (GKP) yang ditetapkan pemerintah, yaitu Rp 2.200 untuk tahun 2008, Rp 2.400 untuk tahun 2009 dan Rp 2.640 untuk tahun 2010 dan 2011, secara umum telah mampu melindungi petani dari jatuhnya harga gabah (Tabel 1). Hanya pada bulan Maret dan April 2008 dan Juli 2010, harga jual GKP petani berada di bawah HPP-nya. Pada tahun 2011 (sampai dengan bulan September), tidak ada bulan dimana harga gabah petani berada di bawah HPP-nya. Secara rata-rata, harga jual gabah petani makin jauh diatas HPP, yaitu 112,84% pada tahun 2008; 114,16% pada tahun 2009; 115,31% pada tahun 2010; dan 131,18% pada tahun 2011 (sampai dengan September). Tabel 1. Perkembangan HPP dan Harga Aktual GKP Petani Bulanan, 2008-2010 Bulan Harga Aktual GKP (Rp/kg) % Harga Aktual terhadap HPP 2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011 Januari 2.635 2.742 3.475 3,918 119,77 114,25 131,63 148.40 Febuari 2.469 3.129 3.200 3,417 112,23 130,38 121,21 129.42 Maret 2.152 2.541 2.841 3,049 97,82 105,88 107,62 115.48 April 2.157 2.587 3.107 3,178 98,05 107,79 117,68 120.40 Mei 2.425 2.667 2.735 3,219 110,23 111,13 103,58 121.92 Juni 2.551 2.673 2.710 3,297 115,95 111,38 102,65 124.88 Juli 2.513 2.638 2.467 3,565 114,23 109,92 93,43 135.05 Agustus 2.513 2.666 2.983 3,754 114,23 111,08 113,01 142.18 September 2.567 2.736 3.150 3,773 116,68 114,00 119,32 142.91 Oktober 2.582 2.786 3.300-117,36 116,08 125,00 - November 2.581 2.814 3.281-117,32 117,25 124,29 - Desember 2.645 2.900 3.281-120,23 120,83 124,29 - Rata-rata 2.483 2.740 3.044 3.463 112,84 114,16 115,31 131.18 Sumber: 2008-2009: Statistik Harga Produsen (BPS); 2010: Harga GKP tingkat produsen (Kementerian Pertanian, website); 2011: BPS.
Melihat bahwa sebagian besar panen padi setiap tahunnya terjadi pada bulan Maret dan April, maka kenyataan tersebut menunjukkan bahwa kebijakan HPP sejak tahun 2009 sudah berhasil melindungi petani dari kejatuhan harga pada saat panen raya. Pada tahun 2011, harga gabah petani pada bulan Maret dan April makin jauh dari HPP-nya, yaitu 115,48% pada bulan Maret dan 120,40% pada bulan April. DAMPAK PERUBAHAN HPP GKP Dampak perubahan HPP GKP terhadap harga aktual GKP di tingkat petani dapat dilihat dengan membandingkan % perubahan HPP GKP dengan % perubahan harga actual GKP petani rata-rata dari tahun ke tahun. Dalam analisis ini, secara spesifik dilihat untuk bulan-bulan panen raya, yaitu Maret dan April, disamping dilihat juga tahunan (Januari - Desember) 1. Hasil analisis sebagaimana diperlihatkan pada Tabel 2 memberikan informasi penting sebagai berikut: Tabel 2. Dampak Perubahan HPP GKP terhadap Harga Aktual GKP Tingkat Petani, 2008-2011. Uraian 2008 2009 2010 2011 HPP GKP 2.200 2.400 2.640 2.640 % HPP 9,09 10,00 0 Maret HA GKP 2.152 2.541 2.841 3.049 % HA GKP 18,08 11,81 7,32 Elastisitas* 1,99 1,18 April HA GKP 2.157 2.587 3.107 3.178 % HA GKP 19,94 20,10 2.29 Elastisitas* 2,19 2,01 Tahunan: HA GKP 2.483 2.740 3.044 3.463 % HA GKP 10,35 11,09 13,76 Elastisitas* 1,14 1,11 Sumber: Diolah dari data pada Tabel 1 Keterangan: * Elastisitas = ( %% HA GKP)/(% HPP) 1 Analisis elastisitas transmisi HPP ke harga actual GKP tidak bisa menggunakan pendekatan regresi dengan menggunakan data bulanan dimana HPP tidak berubah selama setahun pada tahun 2008 dan 2009, dan bahkan tidak berubah selama 2 tahun selama 2010-2011.
1) Pada musim panen puncak bulan Maret tahun 2009, kenaikan HPP sebesar 9,09% menyebabkan kenaikan harga aktual GKP petani 18,08%. Pada bulan Maret tahun 2010, kenaikan HPP GKP sebesar 10% meningkatkan harga aktual GKP petani 11,81%. Sementara pada bulan Maret tahun 2011, HPP GKP tidak berubah, harga aktual GKP petani naik tetapi dengan persentase lebih kecil yaitu 7,32%. 2) Pada musim panen puncak bulan April tahun 2009, kenaikan HPP GKP sebesar 9,09% menyebabkan kenaikan harga aktual GKP petani 19,94%. Pada bulan Maret tahun 2010, kenaikan HPP GKP sebesar 10% meningkatkan harga aktual GKP petani 20,10%. Sementara pada bulan Maret tahun 2011, HPP GKP tidak berubah, harga harga aktual GKP petani naik tetapi dengan persentase yang lebih kecil lagi yaitu 2,29%. 3) Untuk data tahunan, pada tahun 2009 kenaikan HPP sebesar 9,09% menyebabkan kenaikan harga aktual GKP petani 10,35%. Pada tahun 2010, kenaikan HPP sebesar 10% meningkatkan harga aktual GKP petani 11,11%. Sementara pada tahun 2011, HPP tidak berubah tetapi harga aktual GKP petani naik 13,76%. Dari hasil analisis tersebut dapat disimpulkan sebagai berikut. Pertama, selama 2009-2011 kenaikan HPP GKP dapat meningkatkan harga aktual GKP petani dengan persentase yang jauh lebih tinggi, baik pada bulan-bulan panen raya (Maret -April) maupun tahunan. Dengan kata lain, elastisitas trasmsisi HPP GKP ke harga aktual GKP petani bersifat elastik sampai sangat elastis. Kedua, pada tahun 2011 dimana HPP GKP tidak naik tetapi harga aktual GKP tetap naik walaupun kecil pada bulan-bulan panen raya, dan kenaikan itu bahkan sangat tinggi untuk data tahunan. Pada tahun 2011, naiknya harga aktual GKP petani, padahal HPP GKP tidak naik, tentu saja disebabkan oleh faktor lain, misalnya kenaikan harga beras di pasar internasional yang mengimbas ke pasar domestik. Faktor penyebab kenaikan harga beras dunia pada tahun 2011 terutama adalah menipisnya pasokan beras dunia sebagai akibat dari perubahan iklim dan banjir di wilayah-wilayah pemasok beras dunia, utamanya Thailand. DAMPAK PERUBAHAN HPP GKP TERHADAP HARGA BERAS Dengan menggunakan data bulanan telah dilakukan analisis untuk mengetahui dampak perubnahan HPP GKP terhadap harga aktual GKP petani. Dalam analisis berikut dicoba menggunakan data tahunan HPP GKP, harga aktual GKP petani (HAGKP) dan harga
aktual beras (HA BRS) selama 1989-2011 sebagaimana diperlihatkan pada Gambar 1. Dari gambar tersebut dapat diketahui bahwa jarak antara harga aktual GKP petani dan HPP GKP makin lebar, utamanya sejak tahun 2006. Demikian pula jarak antara harga aktual GKP petani dan harga aktual beras makin jauh sejak krisis ekonomi tahun 1998. Gambar 1. Perkembangan HPP GKP, Harga GKP Aktual dan Harga Beras Aktual Tahunan, 1989-2011 (Rp/kg) Untuk menganalisis hubungan antara ketiga tingkatan harga tersebut, digunakan pendekatan ekonometrik dengan dua persamaan yang dedtimasi secara terpisah, yaitu sebagai berikut: ln(hagkp t ) = lnδ 0 + δ 1 ln(hpp t ) (1) ln(habrs t ) = lnρ 0 + ρ 1 ln(hagkp t ). (2) dimana: δ 1 dan ρ 1 masing-masing adalah koefisien regresi yang menunjukkan dampak HPP GKP terhadap harga aktual GKP tingkat petani (HAGKP) dan dampak HAGKP terhadap harga aktual beras (HABRS). Hasil analisis regresi dengan menggunakan data dan persamaan tersebut diatas menunjukkan bahwa: (1) Setiap kenaikan HPP GKP 10 %, harga aktual GKP petani naik 9,14%; dan (2) Setiap kenaikan HAGKP 10%, maka HABRS naik 9,997% atau hampir 10%. Hal ini membuktikan bahwa hubungan antara HAGKP dan HABRS sangat kuat atau hampir sempurna (elastisitas nyaris sebesar 1), sedangkan hubungan antara HPP GKP dan HAGKP
lebih lemah (elastisitas < 1). Dari hasil regresi tersebut dapat dihitung bahwa setiap kenaikan HPP GKP sebesar 10%, maka HABRS naik 9,13% (9,14*9,997%). Dapat disimpulkan bahwa kebijakan HPP GKP berdampak positif dan signifikan terhadap harga aktual GKP petani dan harga beras rata-rata per tahun. ANALISIS USAHATANI PADI SAWAH Data untuk analisis usahatani padi sawah diperoleh dari dua sumber, yaitu: (1) Hasil survey Badan Ketahanan Pangan MH 2010/2011 di tujuh provinsi (Sumatera Barat, Jawa Barat, Jawa Tengah, DI Yogyakarta, Lampung, Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan dan Nusa Tenggara Barat) yang mencakup tiga jenis sawah, yaitu sawah irigasi di 20 kabupaten, sawah tadah hujan di 8 kabupaten dan sawah pasang surut di 2 kabupaten; dan (2) Hasil penelitian Panel Petani Nasional (Patanas) Pusat Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian MH 2009/2010 di 5 daerah sentra padi sawah (Sumatera Utara, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur dan Sulawesi Selatan) yang seluruhnya mencakup sawah irigasi dengan total jumlah contoh rumahtangga sebanyak 350 rumah rangga usahatani padi sawah yang tersebar di 14 desa dan 14 kabupaten. Dalam analisis ini, tenaga kerja keluarga, sewa lahan dan bunga modal diperhitungkan (imputed) sebagai opportunity cost jika tenaga kerja bekerja pada usahatani orang lain, jika lahan disewakan kepada orang lain, dan jika modal untuk usahatani ditabung di bank. Kondisi usahatani dari dua sumber data tersebut ditunjukkan pada Tabel 3. Tabel 3. Biaya dan Pendapatan Usahatani Rata-rata per Ha Padi Sawah Data PSEKP (MH 2009/2010) Data BKP (MH 2010/2011) Uraian Satuan Harga Nilai Harga Nilai Jumlah Jumlah (Rp/sat) (Rp) (Rp/sat) (Rp) A. Biaya 7,365,650 8,742,027 1. Benih kg 65 5,010 325,650 32 8,865 283,680 2. Pupuk: Urea kg 268 1,385 371,180 209 1,835 383,515 SP36 kg 88 1,790 157,520 67 2,200 147,400 NPK kg 96 2,015 193,440 118 2,385 281,430 KCl kg 10 2,875 28,750 19 4,210 79,990 Pupuk lain kg 517 205 105,985 389 605 235,345 3.Obat-obatan 1) 536,085 414,840 4.Tenaga Kerja 2) 3,120,190 4,328,580 5.Sewa Lahan 1,923,885 1,979,165 6.Biaya Lain 3) 458,540 436,670 7.Bunga bank 4) 144,425 171,412 B. Produksi GKP 5,535 2,716 15,033,633 5,392 3,553 19,159,573 C. Laba 7,667,983 10,417,546 (104%) (119%) Keterangan: 1) Pestisida dan herbisida; 2) Tenaga kerja untuk pembibitan, pengolahan tanah, penananam, pemupukan, pengendalian hama/penyakit, pengairan, penyiangan, dan panen; 3) Pajak bumi
dan bangunan dan iuran; 4) Suku bunga bank komersial untuk deposito 4 bulan (6%/tahun). Dari Tabel 3 tersebut dapat diperoleh gambaran sebagao berikut. Pertama, rata-rata harga aktual GKP di tingkat petani adalah Rp 2.716/kg pada MH 2009/2010 dan Rp 3.533/kg pada MH 2010/2011. Walaupun HPP GKP di tingkat petani pada MH 2010/2011 tetap Rp 2.640/kg, harga aktual GKP meningkat Rp 837/kg atau 30,83%. Jika dibandingkan dengan HPP GKP, maka harga aktual GKP di tingkat petani sudah hampir 3% diatas HPP pada MH 2009/2010, dan meningkat cepat menjadi 34,58% diatas HPP pada MH 2010/2011. Kedua, dengan harga aktual GKP tersebut, laba yang diperoleh per ha pada MH 2009/2010 (data PSEKP) adalah sekitar Rp 7,7 juta yang merupakan 104% dari total biaya usahatani. Sementara laba usahatani per ha pada MH 2010/2011 (data BKP) adalah sekitar Rp 10,4 juta yang merupakan 119% dari total biaya usahatani. Tingkat laba ( profitability ratio) tersebut pada MH 2009/2010 dan terlebih-lebih pada MH 2010/2011 sudah sangat tinggi. Ketiga, melihat bahwa total biaya usahatani per ha pada MH 2010/2011 (data BKP) lebih besar dibanding MH 2009/2010 (data PSEKP), yaitu Rp 8, 7 juta versus Rp 7,4 juta, sedangkan produksi per ha pada MH 2010/2011 lebih rendah dibanding MH 2009/2010 yaitu 5.392 kg versus 5.535 kg, maka lebih tingginya laba usahatani pada MH 2010/2011 dibanding MH 2009/2010, baik angka absolut maupun relatif (%), tentu hanya bersumbe r dari kenaikan harga aktual GKP petani (30,83%). KESIMPULAN DAN SARAN 1. Dari data nasional dapat disimpulkan bahwa harga aktual GKP di tingkat petani pada bulan-bulan panen raya Maret-April sejak selama 2009-2011 lebih tinggi dibanding HPP-nya. Kenaikan harga aktual GKP lebih tinggi dibanding HPP-nya dengan elastisitas transmisi yang elastik sampai sangat elastik. Bahkan pada tahun 2011, walaupun HPP tidak berubah, harga aktual GKP tingkat petani masih naik, yang mengindikasikan adanya faktor-faktor lain di luar HPP GKP yang mendorong kenaikan harga aktual GKP petani. 2. Dari data usahatani dapat disiampulkan bahwa harga aktual GKP di tingkat petani meningkat dari Rp 2.716/kg pada MH 2009/2010 menjadi Rp 3.533/kg pada MH 2010/2011 atau meningat 31%, walaupun HPP GKP tetap Rp 2.640/kg. Harga aktual
GKP di tingkat petani pada MH 2009/2010 sudah hampir 3% diatas HPP dan pada MH 2009/2010 meningkat menjadi 34,58% diatas HPP. 3. Kenaikan harga aktual GKP di tingkat petani pada MH 2010/2011 merupakan variabel kunci yang mendongkrak perolehan laba usahatani dari Rp 7,7 juta menjadi Rp 10,4 juta/ha yang masing-masing merupakan 104% dan 119% dari total biaya usahatani pada masing-masing musim. Tingkat laba ( profitability ratio) tersebut sudah sangat tinggi, terlebih-lebih pada MH 2010/2011. 4. Karena tingkat perolehan laba sudah sangat tinggi dan diperkirakan masih akan meningkat pada MH 2011/2012, maka disarankan agar HPP GKP (dan juga beras) untuk tahun 2012 tidak dinaikkan. Jika HPP GKP dinaikkan, maka dikhawatirkan bahwa sumbangan kenaikan harga beras terhadap inflasi nasional akan makin besar yang dapat mengganggu perekonomian nasional termasuk hasrat investor untuk menanamkan modalnya di Indonesia.