BAB I PENDAHULUAN Bab I membahas permasalahan yang melatarbelakangi penelitian, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian dan kontribusi penelitian. Bab ini juga menjelaskan tahapan-tahapan yang peneliti lakukan selama penelitian dilaksanakan. 1.1. Latar Belakang Masalah Salah satu upaya konkrit yang dilakukan pemerintah sebagai wujud dari semangat reformasi birokrasi adalah melakukan penataan ulang sistem penyelenggaraan pemerintahan dengan menerapkan prinsip-prinsip Good Governance. Dengan penerapan prinsip-prinsip ini diharapkan penyelenggaraan kegiatan pada setiap instansi pemerintah mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, sampai dengan pertanggungjawaban dapat dilaksanakan dengan baik. Dalam bidang keuangan negara, semangat reformasi ini diwujudkan dengan diterbitkannya paket Undang-Undang bidang keuangan negara yang terdiri dari UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU Nomor 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Paket Undang-Undang ini membawa implikasi perlunya sistem pengelolaan keuangan negara yang lebih akuntabel dan transparan. 1
2 Menurut UU 17 Tahun 2003 pasal 11, pengelolaan keuangan negara diwujudkan dalam bentuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang merupakan rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Seiring dengan meningkatnya kebutuhan penyelenggaraan negara dan kemampuan dalam menghimpun pendapatan negara, jumlah anggaran pendapatan dan belanja negara yang dituangkan dalam APBN setiap tahunnya mengalami peningkatan. Berdasarkan data pokok APBN dari Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian Keuangan diperoleh data anggaran belanja negara tahun 2009 sampai dengan 2015 adalah sebagai berikut : Tabel 1.1 Anggaran Belanja Negara Tahun 2009 s.d. 2015 No Tahun Anggaran Belanja Negara ( Trilyun Rupiah) 1 2009 Rp. 937,382 2 2010 Rp. 1.042,117 3 2011 Rp. 1.294,999 4 2012 Rp. 1.548,310 5 2013 Rp. 1.683,011 6 2014 Rp. 1.876,900 7 2015 Rp. 2.039,500 Sumber : Ditjen Anggaran Kementerian Keuangan Berdasarkan tabel di atas dapat dilihat bahwa jumlah anggaran belanja negara dari tahun ke tahun terus mengalami peningkatan. Untuk tahun 2015, anggaran belanja negara naik sebesar 8,66% dari tahun 2014. Peningkatan jumlah anggaran belanja dalam APBN ini harus diikuti dengan peningkatan kinerja, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara yang dapat dicapai melalui penyelenggaraan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintah secara menyeluruh.
3 Pemerintah Indonesia telah menetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah sebagai pedoman dalam mengendalikan penyelenggaraan kegiatan setiap instansi pemerintah. Peraturan Pemerintah ini merupakan pelaksanaan amanat dari pasal 58 Undang- Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pasal ini menyatakan bahwa: 1) Dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Presiden selaku Kepala Pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh. 2) Sistem pengendalian intern sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah. Definisi sistem pengendalian intern menurut Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 adalah sebagai berikut : proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan yang memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Sampai saat ini, implementasi sistem pengendalian intern di pemerintah pusat maupun di pemerintah daerah masih memiliki berbagai kelemahan. Hasil penelitian Susilawati dan Riana (2014) menunjukkan kasus-kasus kelemahan pengendalian intern pada umumnya terjadi karena para pejabat atau pelaksana yang bertanggung jawab tidak atau belum melakukan pencatatan secara akurat dan tidak mentaati ketentuan dan prosedur yang ada, belum adanya kebijakan dan perlakuan akuntansi yang jelas, kurang cermat dalam melakukan perencanaan, belum melakukan koordinasi dengan pihak terkait, penetapan kebijakan yang tidak tepat, belum menetapkan prosedur kegiatan, serta lemah dalam pengawasan
4 dan pengendalian. Penelitian ini juga menyebutkan bahwa kasus kelemahan sistem pengendalian intern terdiri dari tiga kelompok yaitu kelemahan sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan, kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja, serta kelemahan struktur pengendalian intern. Penelitian lain yang dilakukan oleh Herawati (2014) menyimpulkan bahwa kelemahan sistem pengendalian intern yang terjadi pada pemerintah daerah menjadi salah satu penyebab lemahnya keandalan informasi yang disajikan dalam laporan keuangan sehingga BPK memberikan opini tidak wajar atau tidak memberikan pendapat. Terkait dengan pelaksanaan APBN, proses pencairan anggaran belanja negara merupakan salah satu tahapan yang penting. Pada tahapan inilah terpenuhinya kewajiban pemerintah melalui pemindahan uang dari rekening kas negara ke rekening yang berhak. Proses ini dilaksanakan pada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) yang merupakan salah satu unit vertikal Direktorat Jenderal Perbendaharaan. Proses pencairan dana melibatkan satuan kerja dan pegawai KPPN. Proses ini rawan terhadap kecurangan yang dapat dilakukan oleh pihak satuan kerja maupun internal KPPN. Menurut penelitian yang dilakukan oleh Prianggono (2013) resiko kecurangan yang dapat terjadi dalam pelayanan proses pencairan dana APBN adalah suap, gratifikasi, benturan kepentingan dan adanya Surat Perintah Membayar (SPM) fiktif. Dengan kondisi seperti ini, pengendalian intern sangat diperlukan oleh setiap KPPN termasuk KPPN Jakarta IV untuk dapat membantu
5 memberikan keyakinan yang memadai bahwa pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara telah sesuai dengan peraturan yang berlaku. Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara Jakarta IV memiliki beban kerja yang cukup besar. Berdasarkan Laporan Realisasi Anggaran Tingkat KPPN untuk periode yang berakhir tanggal 31 Desember 2014 (tanggal cetak laporan : 5 Januari 2015), diperoleh data realisasi belanja pemerintah pusat sampai dengan 31 Desember 2014 di wilayah kerja KPPN Jakarta IV adalah sebesar Rp.18.210.383.717.466,- yang terdiri dari belanja pegawai Rp. 4.197.515.497.161,-, belanja barang Rp.7.424.917.882.158,-, belanja modal Rp. 6.072.460.843.919,-, dan belanja bantuan sosial Rp.515.489.494.228,-. Sehubungan dengan hal-hal tersebut diatas, penulis tertarik untuk melakukan penelitian tentang sistem pengendalian intern pada pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara khususnya pencairan anggaran belanja yang dilakukan di KPPN Jakarta IV dengan judul : Analisis Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Dalam Pelaksanaan Pencairan Anggaran Belanja Negara Pada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara Jakarta IV. 1.2. Rumusan Permasalahan Efektivitas sistem pengendalian intern sangat dibutuhkan oleh setiap organisasi, karena pada dasarnya pengendalian intern akan memberikan keyakinan yang memadai atas tercapainya tujuan organisasi. KPPN sebagai salah satu unit vertikal Ditjen Perbendaharaan yang memiliki fungsi strategis dalam proses pencairan dana APBN membutuhkan suatu pengendalian intern yang efektif untuk
6 dapat membantu memastikan bahwa proses pencairan anggaran belanja negara berjalan dengan baik. Proses pencairan dana pada KPPN merupakan tahapan yang krusial. Namun sampai saat ini masih ditemukan beberapa masalah terkait proses pencairan dana ini, bahkan ada beberapa kasus hukum yang melibatkan pegawai KPPN maupun pegawai satuan kerja selaku pengguna anggaran. Salah satu kasus yang pernah terjadi adalah kasus SPM fiktif yang mengakibatkan dua pegawai KPPN Jakarta II divonis bersalah oleh Pengadilan Tindak Pidana Korupsi. Situs resmi Ditjen Perbendaharaan memberitakan bahwa kasus ini memvonis pejabat penandatangan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) dengan hukuman 1,5 tahun dan denda 100 juta atau subsidair 3 bulan kurungan serta memvonis petugas front office dengan hukuman 1 tahun dan denda 100 juta atau subsidair 3 bulan kurungan. Berdasarkan wawancara pendahuluan dengan Kepala Seksi Manajemen Satker dan Kepatuhan Internal KPPN Jakarta IV diperoleh informasi bahwa pelaksanaan pengendalian intern di KPPN Jakarta IV belum berjalan secara optimal karena masih terdapat beberapa kelemahan pada kegiatan pengendalian dalam proses pencairan dana, diantaranya masih ditemukan beberapa petugas front office yang tidak melakukan pemeriksaan speciment tanda tangan Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (PPSPM) pada saat memeriksa Surat Perintah Membayar dan lemahnya keamanan penggunaan user id untuk aplikasi pencairan dana yang disebabkan oleh masih rendahnya kesadaran pegawai atas kerahasiaan user id masing-masing pegawai. Informasi lain dari hasil wawancara ini adalah Inspektorat Jenderal Kementerian Keuangan Negara selaku aparat pengawas
7 intern Kementerian Keuangan sampai dengan tahun 2014 belum melaksanakan penilaian atas efektivitas sistem pengendalian intern di KPPN Jakarta IV. Terkait dengan sistem pengendalian intern yang dilaksanakan di instansi pemerintah pusat, sampai saat ini BPK masih menemukan berbagai kelemahan. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Semester I Tahun 2014 yang diterbitkan oleh BPK mengungkapkan sebanyak 14.854 kasus senilai Rp.30,87 triliun yang terdiri atas kelemahan sistem pengendalian intern sebanyak 6.531 kasus dan ketidakpatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan sebanyak 8.323 kasus. Dari jumlah tersebut, sebanyak 4.900 kasus senilai Rp. 25,74 triliun merupakan temuan yang berdampak finansial, yaitu temuan ketidakpatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengakibatkan kerugian, potensi kerugian, dan kekurangan penerimaan. Berdasarkan latar belakang dan data-data yang tercantum di atas, maka dapat dirumuskan bahwa ditengarai implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam proses pencairan anggaran belanja negara pada Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara Jakarta IV belum efektif. 1.3. Pertanyaan Penelitian Pertanyaan penelitian ini adalah : a. Bagaimana implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV? b. Apakah Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV telah efektif?
8 c. Hambatan-hambatan apa saja yang dihadapi pada implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV? d. Mekanisme teori institutional isomorphism mana yang muncul pada implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV? 1.4. Tujuan Penelitian Penelitian ini memiliki beberapa tujuan, yaitu : a. Untuk memperoleh gambaran tentang implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV. b. Untuk menganalisis efektivitas Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencaiaran anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV. c. Untuk menganalisis hambatan-hambatan implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV. d. Untuk mengidentifikasi mekanisme teori institutional isomorphism yang muncul dalam implementasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarata IV.
9 1.5. Motivasi Penelitian Hasil wawancara pendahuluan dengan Kepala Seksi Manajemen Satker dan Kepatuhan Internal menyebutkan bahwa kegiatan pengendalian dalam proses pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV belum optimal. Mengingat peran penting KPPN Jakarta IV dalam proses pencairan dana APBN dan jumlah anggaran belanja negara tahun 2015 yang akan dicairkan cukup besar yaitu sebesar Rp.32.062.404.079.000,-, penelitian ini ingin menilai tingkat efektivitas pengendalian intern dan memberikan masukan atas kelemahan-kelemahan yang terjadi pada implementasi pengendalian intern pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV. 1.6. Kontribusi Penelitian Beberapa manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah: a. Penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan dan perbaikan atas kelemahan-kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV. b. Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat sebagai bahan referensi untuk penelitian-penelitian selanjutnya. 1.7. Proses Penelitian Penelitian ini akan mengeksplorasi dan menggambarkan secara sistematis tentang implementasi dan efektivitas sistem pengendalian intern dalam proses pencairan anggaran belanja negara pada KPPN Jakarta IV ditinjau dari lima unsur
10 sistem pengendalian intern yaitu lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan. Selain itu penelitian ini juga akan melihat pelaksanaan pengendalian intern dari teori institutional isomorphism dengan menentukan mekanisme isomorpisme mana yang muncul pada implementasi sistem pengendalian intern dalam pelaksanaan pencairan anggaran belanja negara di KPPN Jakarta IV. Secara singkat, tahapan penelitian ini dapat digambarkan dalam gambar di bawah ini: 2. Tujuan Penelitian 3. Pondasi Teoretikal Penelitian Studi Kasus 1. Pertanyaan Penelitian 4. Metode Penelitian Studi Kasus 5. Temuan dan Analisis Sumber: Pedoman Umum Penulisan Tesis (Program Maksi UGM, 2015) Gambar 1.1 Tahapan Penelitian