BAB II TINJAUAN UMUM TENTANG KAWASAN TANPA ROKOK 1.1 Pengertian Peraturan Daerah dan Kedudukan Peraturan Daerah dalam hierarki perundang-undangan Teori grundnorm (norma dasar) ini banyak dikembangkan oleh ahli hukum positivisme utamanya oleh Hans Kelsen. Apa yang dimaksud grundnorm (norma dasar) adalah kaidah - kaidah yang paling fundamental tentang kehidupan manusia dimana diatas norma dasar tersebut dibuatlah kaidah-kaidah hukum lain yang lebih konkret dan lebih khusus. biasanya, norma dasar yang berlaku dalam suatu negara ditulis dalam konstitusi dari negara tersebut. 1 Suatu norma dasar tidak dengan sendirinya mengikat secara hukum tanpa kehadiran suatu aturan hukum pada tataran yang lebih konkret berupa norma hukum yang valid. Jadi yang disebut dengan norma dasar dalam suatu negara adalah konstitusi. Menjadi pertanyaan kenapa suatu konstitusi sebagai norma dasar mengikat suatu bangsa. 2 Dalam hal ini berbeda dengan norma biasa yang mengikat jika dibuat dengan prosedur yang benar oleh pihak yang berwenang seperti perlemen misalnya, maka mengikatnya sebuah konstitusi adalah karena dianggap harus mengikat, karena itulah yang terbaik buat manusia dan masyarakat yang bersangkutan,dan itulah pilihan dari bangsa yang bersangkutan dalam hubungannya dengan norma dasar, jika dilihat dari segi mobilitas suatu norma hukum, terdapat dua macam norma hukum yaitu: 1. Norma hukum statis 2. Norma hukum dinamis Norma hukum statis merupakan sejumlah hak, kewajiban, kewenangandan larangan yang terdapat dalam hukum substantif yang merupakan ketentuan yang harus dipatuhi oleh individu 1 Dr.Munir Fuady, 2013, Teori-Teori Besar Dalam Hukum, cetakan ke -2, Jakarta, hal, 138. 2 Jasmin Hamidi dan Mustafa Lutfi, 2010, Education Antara Realita Politik dan Implementasi Hukumnya, Gramedia Pustaka Umum, Jakarta, Hal. 80 23
dan masyarakat. adapun yang dimaksud dengan norma hukum dinamis adalah suatu norma hukum yang berisikan ketentuan tentang bagimana proses aplikasi dari suatu ketentuan hukum untuk dijalankan oleh manusia dan masyarakat. 3 Ungkapan Hans Kelsen yang terkenal adalah bahwa dengan mengakui adanya sistem hukum yang berdasarkan pada norma dasar, maka kita akan dapat membedakan antara yang merupakan ketertiban karena aturan dari para gengster (gangster'order) dengan ketertiban yang berdasarkan pada aturan hukum dari penguasa yang sah. 4 Karena itu, menurut teori norma dasar (grundnorm), ketika ditanya kenapa seorang harus tunduk dan mengikuti sebuah peraturan pemerintah, maka jawabannya misalnya karena peraturan pemerintah tersebut adalah sesuai dengan atau merupakan perintah dari undangundang yang dibuat oleh parlemen. Dan, kenapa seseorang harus tunduk dan mengikuti perintah undang-undang yang dibuat oleh parlemen, maka jawabannya adalah karena hal tersebut merupakan perintah dari konstitusi, yang memberikan kewenangan kepada parlemen untuk membuat undang-undang dan memerintahkan rakyat untuk mematuhi Undang-Undang buatan parlemen tersebut. Jadi, segala aturan hukum yang berlaku bagi rakyat haruslah berasal dari konstitusi yang oleh Hans Kelsen disebutnya sebagai norma dasar (grundnorm), yaitu berisikan norma-norma fundamental untuk mengatur tingkah laku manusia. 5 Penjelasan umum mengenai Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah juga berkaitan dengan Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah dikatakan penyelenggara pemerintah daerah dalam melaksanakan tugas, wewenang, kewajiban, dan tanggung jawabnya serta atas kuasa Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi dapat 3 Mohamad Taufik Makarao, 2011, Hukum Pemerintahan Daerah Di Indonesia, Cetakan Pertama, Jakarta, hal, 104. 4 Ibid, h. 104 5 Siswanto Sunarno, 2009, Hukum Pemerintah Daerah di Indonesia, Sinar Grafika, hal.34
menetapkan kebijakan daerah yang dirumuskan antara lain dalam Peraturan Daerah, Peraturan Kepala Daerah, dan ketentuan daerah lainnya. Kebijakan daerah dimaksud tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan kepentingan umum serta Peraturan Daerah lain.peraturan Daerah ditetapkan oleh Kepala Daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD. 6 Peraturan Daerah dibentuk untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah Provinsi/Kabupaten/Kota dan tugas pembantuan. Peraturan Daerah merupakan penjabaran lebih lanjut dari Peraturan Perundang-Undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Dalam pelaksanaan Peraturan Daerah juga harus sesuai dengan hierarki peraturan perundang-undangan menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangn yang dalam Pasal 7 ayat (1) menyebutkan sebagai berikut: (1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-Undangan terdiri atas : a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Provinsi; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Dari penjelasan diatas maka Peraturan Daerah menjadi sangatlah penting sebagai dasar bagi Pemerintah Daerah dalam menjalankan roda pemerintahannya. 7 Berdasarkan pendapat dari Irawan Soejito Peraturan Daerah merupakan suatu keputusan yang sifatnya umum dan dimaksudkan berlaku lama serta mempunyai kekuatan hukum yang mengikat setiap penduduk di daerah hukum tersebut. Pengertian Pengaturan Kawasan Tanpa Rokok 6 Irawan Soejito, 1983, Teknik Membuat Peraturan Daerah, PT. Bima Aksara, Jakarta, Hal.9 7 Deddy Supriady Bratakusumah dan Dadang Solihin, 2003, Otonomi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, Pt.Gramedia Pustaka Umum, Jakarta, Hal.391
Hak warga negara untuk mendapatkan jaminan kesehatan merupakan salah satu hak asasi manusia pemerintah harus berkomitmen memberikan perlindungan kesehatan seperti memberikan ruang dan lingkungan yang bersih dan sehat bagi masyarakat yang berasaskan hukum. Terutama melindungi warga dari paparan asap rokok orang lain dan dari dampak buruk asap rokok baik langsung maupun tidak langsung. 8 Rokok mengandung zat adiktif yang sangat berbahaya bagi kesehatan manusia. Zat adiktif adalah zat yang jika dikonsumsi manusia akan menimbulkan adiksi atau ketagihan, dan dapat menimbulkan berbagai penyakit seperti penyakit jantung dan pembuluh darah, stroke, penyakit dan janin. Rokok itu sendiri merupakan hasil olahan tembakau terbungkus termasuk cerutu atau bentuk lainnya yang dihasilkan dari tanaman Nicotiana Tabacum, Nicotiana Rustica dan spesies lainnya atau sintetisnya yang mengandung nikotin dan tar dengan atau tanpa bahan tambahan. Peraturan Daerah Kota Denpasar Nomor 7 Tahun 2013tentang Kawasan Tanpa Rokok di dalam penjelasan umum dijelaskan bahwa asap rokok tidak hanya membahayakan perokok, tetapi juga orang lain disekitar perokok (Perokok pasif). Asap rokok tersebut terdiri dari asap rokok utama (main stream) yang mengandung 25% kadar bahan berbahaya dan asap rokok sampingan (side stream) yang mengandung 75% kadar berbahaya. Asap rokok mengandung lebih dari 4000 jenis senyawa kimia.sekitar 400 jenis diantaranya merupakan zat beracun (berbahaya) dan 69 jenis tergolong zat penyebab kanker (karsinogenik). Asap rokok pasif merupakan zat sangat kompleks berisi campuran gas, partikel halus yang dikeluarkan dari pembakaran rokok.zat karsinogen Benzo (A) Pyrene merupakan salah satu kandungan asap rokok, merupakan salah satu zat pencetus kanker. Zat ini banyak ditemukan pada orang bukan perokok aktif, tetapi kehidupan mereka bersentuhan dengan perokok aktif. Dalam kaitannya 8 Surojo Cahyadi, URL: http://id.wikipedia.org/wiki/karsinogen, Diakses Pada Tanggal 27 Januari 2016
terhadap hal tersebut diatas dalam ketentuan Pasal 3 huruf d Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 19 Tahun 2003 tentang Pengamanan Rokok Bagi Kesehatan, dinyatakan bahwa dianggap perlu adanya suatu kegiatan atau serangkaian kegiatan dalam rangka mencegah atau menangani dampak penggunaan rokok baik langsung maupun tidak langsung terhadap kesehatan, salah satunya dengan menetapkan pengaturan Kawasan Tanpa Rokok. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 5 Peraturan Daerah Kota Denpasar tentang Kawasan Tanpa Rokok, adapun yang dimaksud dengan Kawasan Tanpa Rokok adalah ruangan atau area yang dinyatakan dilarang untuk kegiatan merokok atau kegiatan memproduksi, menjual, mengiklankan, dan/atau mempromosikan produk tembakau. Adapun kawasan yang dimasukkan dalam kategori Kawasan Tanpa Rokok berdasarkan ketentuan yang diatur dalam Pasal 3Peraturan Daerah Kota Denpasar Nomor 7 Tahun 2013 meliputi: Fasilitas pelayanan kesehatan; Tempat proses belajar mengajar; Tempat anak bermain; Tempat ibadah; Angkutan umum; Tempat kerja; Tempat umum; dan Tempat lain yang ditetapkan. Dalam hal ini tempat umum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 huruf g meliputi : Pasar modern; Pasar tradisional; Tempat wisata; Tempat hiburan; Hotel; Restoran; Tempat rekreasi; Halte; Terminal angkutan umum; Terminal angkutan barang; Pelabuhan; dan Bandara. Kawasan Tanpa Rokok merupakan tanggung jawab seluruh komponen bangsa, baik individu, masyarakat, lembaga-lembaga pemerintah dan non- pemerintah, untuk melindungi hakhak generasi sekarang maupun yang akan datang atas kesehatan diri dan lingkungan hidup yang sehat. Komitmen bersama dari lintas sektor dan berbagai elemen akan sangat berpengaruh terhadap keberhasilan kawasan tanpa rokok. 9 Adapun yang menjadi tujuan penetapan Kawasan Tanpa Rokok sebagaimana yang 9 Kementrian Kesehatan, 2011, Pedoman Pengembangan Kawasan Tanpa Rokok, Pusat Promosi Kesehatan, Jakarta, hal.16
termuat dalam buku pedoman penetapan Kawasan Tanpa Rokok yang diterbitkan oleh Kementerian Kesehatan Republik Indonesia antara lain, untuk menurunkan angka kesakitan dan/atau angka kematian dengan cara mengubah perilaku masyarakat untuk hidup sehat, meningkatkan produktivitas kerja yang optimal, mewujudkan kualitas udara yang sehat dan bersih bebas dari asap rokok, menurunkan angka perokok dan mencegah perokok pemula mewujudkan generasi muda yang sehat. Disamping itu penetapan Kawasan Tanpa Rokok merupakan upaya perlindungan untuk masyarakat terhadap risiko ancaman gangguan kesehatan karena lingkungan tercemar asap rokok. 1.2 Manfaat sosiologis dalam kebijakan Kawasan Tanpa Rokok Kebiasaan buruk bagi kesehatan seperti merokok adalah penyebab utama dari penyakit dan kematian di banyak negara. Prilaku ini sering dimulai sejak sebelum orang menyadari bahaya dari tindakan mereka. 10 Bahaya asap rokok dihadapi oleh bayi dalam kandungan ibu yang merokok dan orang-orang yang berada dalam ruangan yang terpapar asap rokok yang telah ditinggalkan perokok. Dampak langsung setelah terpapar asap rokok orang lain adalah batuk, bersin, sesak napas, pusing, sedangkan untuk efek jangka panjang akan menimbulkan masalah kesehatan yang serius. Dampak kesehatan asap rokok terhadap orang dewasa antara lain menyebabkan penyakit jantung dan pembuluh darah, kanker paru dan payudara, dan berbagai penyakit saluran pernafasan. Asap rokok akan memicu serangan asma serta menyebabkan asma pada orang sehat. Setiap orang pun memiliki Hak Asasi Manusia yang sama untuk memperoleh jaminan akan kesehatan.selain dampak kesehatan asap rokok orang juga akan berdampak terhadap ekonomi individu, keluarga dan masyarakat akibat hilangnya pendapatan karena sakit dan tidak dapat bekerja, pengeluaran biaya obat dan biaya perawatan. Kesehatan merupakan hak 10 Shelley E. Taylor.,et.al, 2009, Psikologi Sosial, Kencana, Jakarta, hal,.539.
asasi manusia setiap orang. Hak asasi masyarakat bukan perokok atas lingkungan hidup yang sehat, termasuk bersih dari cemaran dan risiko kesehatan dari asap rokok juga harus dilindungi. Demikian juga dengan perokok aktif, perlu disadarkan dari kebiasaan merokok yang dapat merusak kesehatan diri dan orang lain disekitarnya. Hal tersebut diatas menjadi landasan sosiologis bagi Pemerintah Kota Denpasar untuk membuat pengaturan tentang Kawasan Tanpa Rokok, dimana memberikan batasan bagi orang untuk tidak merokok di area tertentu yang ditetapkan sebagai Kawasan Tanpa Rokok. Meski demikian masih banyaknya pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan oleh masyarakat dikarenakan ketidaktahuan masyarakat karena kurangnya sosialisasi, dan dalam beberapa kasus banyak dijumpai orang yang masih merokok meski telah mengetahui bahwa area tersebut merupakan Kawasan Tanpa Rokok, hal tersebut dikarenakan karena selama ini tidak ada penegakan yang dilakukan bagi para pelanggar kebijakan. Dengan kata lain tidak adanya kepastian penegakan hukum ketika terjadi pelanggaran dilapangan.perkembangan yang demikian itu membawa serta peranan dan pengaturan melalui hukum dan melontarkan suatu bahan baru untuk dikerjakan oleh para pakar hukum. Kebijakan Kawasan Tanpa Rokok lahir dengan tujuan untuk memberikan jaminan perlindungan Hak Asasi Manusia bagi masyarakat dalam kaitannya terhadap bidang kesehatan yang merupakan salah satu aspek sosial masyarakat. Adapun elemen-elemen dari perubahan sosial dalam masyarakat meliputi: nilai nilai yang hidup dalam masyarakat, lembaga/institusi sosial masyarakat, dan prilaku masyarakat. Dalam kaitan terhadap penegakan kebijakan Kawasan Tanpa Rokok, maka pemahaman masyarakat terhadap bahaya rokok dan kesadaran masyarakat untuk mematuhi aturan hukum berperan penting dalam proses penegakan tersebut. Mengenai penegakan hukum, Satjipto Rahardjo sebagaimana dikutip oleh Moh. Mahfud MD,
mengemukakan bahwa penegakan hukum pada hakekatnya adalah penegakan ide-ide serta konsep-konsep yang abstrak, seperti ide tentang keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan sosial. 11 Dapat dikatakan pula bahwa penegakan hukum merupakan suatu usaha untuk mewujudkan ide-ide atau keinginan-keinginan menjadi kenyataan. Disamping itu, penegakan hukum menurut Jimly Asshiddiqie adalah suatu proses dilakukannya upaya untuk tegaknya atau berfungsinya norma-norma hukum secara nyata sebagai pedoman prilaku dalam lalu lintas atau hubungan-hubungan hukum masyarakat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. 12 Oleh sebab itu, agar norma-norma hukum di dalam Peraturan Daerah Kota Denpasar Nomor 7 Tahun 2013 tentang Kawasan Tanpa Rokok dapat berfungsi sebagaimana mestinya di dalam masyarakat, maka perlu adanya perumusan yang jelas di dalam substansi hukumnya sehingga mampu memberikan kepastian dalam penegakkannya. M Laica Marzuki menguraikan masingmasing unsur sistem hukum pada dasarnya juga berkaitan dengan penegakan hukum (law enforcement), yaitu bagaimana substansi hukum ditegakkan serta dipertahankan. Dengan demikian struktur hukum merupakan institusionalisasi ke dalam entitas-entitas hukum. 11 Moh. Mahfud MD,., 2013, Dekonstruksi dan Gerakan Pemikiran Hukum Progresif, Thafa Media, Yogyakarta, hal, 160. 12 Ibid.Hal, 87