BAB V KESIMPULAN, IMPLIKASI DAN REKOMENDASI A. Kesimpulan Berdasarkan pembahasan hasil penelitian yang diurakan pada Bab IV maka dapat disimpulkan bahwa proses perumusan kebijakan sertifikasi pendidik bagi guru dalam jabatan mengikuti model rasional legal dengan preferensi nilai utama yakni peningkatan kesejahteraan guru. Proses perumusan kebijakan tersebut berjalan melalui proses-proses politik/publik, legislasi/yurisdiksi, administratif/ birokratis-manajerial dan mobilisasi/sosialisasi sehingga menghasilkan keputusan kebijakan yang bersifat strategis dalam bentuk undang-undang dan peraturan pemerintah, dan kebijakan spesifik dalam bentuk peraturan menteri. Dalam proses perumusan kebijakan yang melibatkan aktor formal (struktural) dan non-formal (non-struktural) itu telah diperhitungkan sumberdaya pendukung dan mengantisipasi konsekuensinya meskipun kurang komprehensif. Deskripsi secara rinci dari kesimpulan pokok tersebut dapat disajikan dalam uraian ringkas seperti berikut ini. 1. Penyebab kontroversi kebijakan sertifikasi pendidik Sumber permasalahan atau kontroversi dari kebijakan sertifikasi pendidik pada dasarnya dikarenakan pengambil kebijakan belum taat hukum atau belum mampu menjalankan tertib hukum. Kondisi tersebut dapat dijelaskan dari rincian penyebab kontroversi berikut ini: (a) Sertifikasi pendidik pada awalnya dirancang untuk diberlakukan bagi calon guru atau guru baru, bukan bagi guru dalam jabatan.
343 (b) Proses perumusan kebijakan sertifikasi pendidik berjalan lamban, tidak sesuai dengan tenggat waktu yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. (c) Terdapat loncatan tata urut peraturan perundang-undangan, meskipun dipandang masih sejalan dengan asas kepatuhan hukum (rechmatigheid) dan kebermanfaatan (doelmatigheid) dalam penyelenggaraan negara. (d) Terdapat ketidak-konsistenan (inconsistencies) aturan pelaksanaan sertifikasi dengan maksud pokok untuk meningkatkan kesejahteraan guru. (e) Penyediaan dana atau anggaran, bentuk dan mekanisme penyaluran tunjangan profesi dalam bentuk bantuan sosial bertentangan dengan sistem keuangan negara, dan hak profesional guru. (f) Kemauan politik (political will) penyelenggara negara dalam mengalokasikan anggaran sertifikasi, dan komitmen dan kapasitas birokrasi belum dapat meyakinkan bahwa anggaran yang besar untuk sektor pendidikan dapat memberikan kembalian (rate of return) yang sepadan, dan sekaligus dapat mendukung kemajuan sektor-sektor lain. 2. Proses perumusan kebijakan sertifikasi pendidik Kebijakan sertifikasi pendidik, termasuk kebijakan sertifikasi bagi guru dalam jabatan merupakan bagian dari kebijakan pendidikan yang didisain dalam bentuk peraturan perundang-undangan, dengan tata urut: undang-undang, peraturan pemerintah, dan peraturan menteri. Perumusan kebijakan sertifikasi pendidik itu berjalan sesuai dengan mekanisme penyusunan peraturan perundangundangan yang berlaku, melalui proses-proses politik atau publik, legislasi atau yurisdiksi, administratif atau birokratis-manajerial, dan sosialisasi atau mobilisasi.
344 Dengan demikian proses perumusan kebijakan sertifikasi pendidik tersebut menggunakan model rasional legal. 3. Bentuk dan isi kebijakan sertifikasi pendidik Kebijakan sertifikasi bagi guru dalam jabatan memiliki legalitas yang sangat kuat dan mengikat bagi pihak-pihak yang bersangkutan. Legalitas tersebut dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang meliputi UU No.20/2003 tentang Sisdiknas, UU No.14/2005 tentang Guru dan Dosen, PP No.19/2005 tentang Standar Nasional Pendidikan, dan PP No.74/2008 tentang Guru, serta Peraturan Menteri Pendidikan Nasional (Permendiknas) tentang Sertifikasi bagi Guru Dalam Jabatan yang setiap tahun diperbaharui. Kebijakan-kebijakan yang bersifat strategis dan spesifik tersebut sangat penting guna menghindari gugatan dan/atau kerawanan terjadinya pelanggaran-pelanggaran beberapa pihak atas kesepakatan yang telah dicapai dalam proses kebijakan publik. Adapun isi kebijakan sertifikasi pendidik itu mencakup ketentuan-ketentuan tentang: pengertian pendidik dan sertifikasi pendidik; lembaga penyelenggara sertifikasi, dan penyusun standar kualifikasi akademik pendidik; tujuan kebijakan sertifikasi; prinsip dan mekanisme untuk mendapatkan sertifikat pendidik, termasuk persyaratan dan waktu mulai pelaksanaan sertifikasi pendidik; waktu pemberlakuan dan/atau masa transisi; dan anggaran sertifikasi. 4. Preferensi nilai kebijakan sertifikasi pendidik Kebijakan sertifikasi bagi guru dalam jabatan memuat hampir semua kriteria kebijakan publik yang baik, seperti nilai ekonomis (efisiensi), kesejahteraan, mutu, keadilan atau kesetaraan, etis atau moral, kelayakan hukum, kelayakan teknis atau administratif, dan kebertahanan politis. Dari berbagai nilai itu, yang
345 menjadi pertimbangan paling dominan adalah nilai kesejahteraan. Nilai-nilai tersebut tertuang secara eksplisit dan implisit dalam keputusan kebijakan dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah, dan peraturan menteri sebagaimana telah disebutkan di muka. 5. Antisipasi konsekuensi dalam perumusan kebijakan sertifikasi pendidik Proses perumusan kebijakan sertifikasi pendidik telah mengantisipasi berbagai kemungkinan atau konsekuensi, yakni terhadap peningkatan kesejahteraan guru, peningkatan kualitas pendidikan (secara tidak langsung dan dalam jangka panjang), dan peningkatan efektivitas dan efisiensi manajemen guru. Selain itu dari aspek moral, sudah diantisipasi kemungkinan terjadi kenakalan atau ketidak-jujuran guru dalam penyiapan dokumen portofolio. Adapun konsekuensi yang tidak diperhitungkan adalah timbulnya kecemburuan sosial dan multi friksi di lingkungan guru terkait dengan antrian untuk mengikuti sertifikasi dan mendapatkan tunjangan profesi. 6. Pertimbangan sumberdaya pendukung kebijakan sertifikasi pendidik Proses perumusan kebijakan sertifikasi pendidik telah mempertimbangkan sumberdaya pendukung seperti: perangkat peraturan pelaksanaan, dana atau anggaran, personil, dan sarana prasarana. Namun pertimbangan yang dilakukan kurang komprehensif, seperti dari sisi perangkat peraturan, kebijakan sertifikasi pendidik kurang memperhatikan peraturan lain yang relevan (antara lain peraturan keuangan negara, perimbangan keuangan antara Pusat dan Pemerintah Daerah, dan otonomi daerah). Kekurang-komprehensifan dalam mempertimbangkan perangkat peraturan tersebut, juga tampak dalam mengalokasikan anggaran tunjangan profesi yang
346 seharusnya menjadi hak profesonal bagi guru bersertifikat pendidik namun dialokasikan di Pusat sebagai bantuan sosial. Selain itu keberadaan asesor portofolio tidak diatur dalam keputusan strategis maupun spesifik, padahal kinerja asesor menyangkut nasib guru, dan berarti juga masa depan pendidikan. Ketidakkomprehensifan juga tampak dalam memperhitungkan kebutuhan sarana prasarana, khususnya untuk mengelola mobilitas dokumen portofolio. 7. Peran dan fungsi aktor kebijakan sertifikasi pendidik Proses perumusan kebijakan sertifikasi bagi guru dalam jabatan, dilakukan oleh aktor utama (resmi, struktural) yaitu: DPR dan Pemerintah, dan aktor nonutama (tidak resmi, non-struktural) yaitu PGRI, guru, pakar, yayasan/pengelola pendidikan swasta, LSM, dan partai politik. Intensitas peran dan fungsi aktor kebijakan tersebut bervariasi sesuai dengan tugas kelembagaan dan/atau kepentingan, serta kultur politik yang berkembang. Dalam perumusan kebijakan sertifikasi pendidik, DPR mempunyai fungsi legislasi, penganggaran dan pengawasan, serta berperan dominan dalam proses politik dan legislasi. Selanjutnya, Pemerintah memiliki fungsi administrasi atau birokratis manajerial, melakukan pembahasan rancangan kebijakan sertifikasi pendidik bersama-sama DPR, dan menjabarkan operasionalisasi kebijakan sertifikasi pendidik tersebut. Adapun PGRI berfungsi sebagai kelompok kepentingan yang menjadi inisiator awal dan kelompok penekan sampai kebijakan sertifikasi pendidik disahkan dan diundangkan oleh Pemerintah. Sementara itu aktor non-struktural lain --seperti guru, pakar, tokoh masyarakat, LSM, dan partai politik-- berfungsi sebagai kontributor penyempurnaan rancangan kebijakan sertifikasi pendidik.
347 B. Implikasi Berdasarkan kesimpulan penelitian di atas maka dapat dirumuskan beberapa implikasi praktis sebagai berikut. (1) Proses perumusan kebijakan pendidikan dapat berjalan lancar apabila memperhatikan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sehubungan dengan itu proses perumusan kebijakan perlu memperhatikan tataurut peraturan perundang-undangan, termasuk kesesuaian isinya. Konsistensi terhadap tataurut atau tingkatan perundang-undangan dan isi tersebut menjadi tolok ukur tertib (kepatuhan) hukum dan sekaligus dapat menentukan tingkat legalitas kebijakan pendidikan, sehingga dapat meningkatkan penerimaan (akseptabilitas) atau legitimasi dari kebijakan pendidikan yang bersangkutan. (2) Penilaian portofolio dipandang lebih efisien (murah) dan praktis daripada rancangan awal uji kompetensi dengan tes tertulis atau tes kinerja mengajar. Pertimbangan praktis dan ekonomis tersebut tampak tidak sejalan dengan upaya peningkatan kualitas pendidikan. Penilaian portofolio juga rawan terhadap ketidak-jujuran, bias penilaian, kecemburuan dan multifriksi antar guru. Sehubungan dengan itu sertifikasi melalui penilaian portofolio perlu ditinjau ulang, atau paling tidak perlu dibarengi dengan program-program peningkatan kemampuan profesional guru secara berkelanjutan. (3) Kebijakan sertifikasi bagi guru dalam jabatan memberikan peluang yang sama bagi guru-guru sekolah negeri dan sekolah swasta. Oleh karena itu kebijakan sertifikasi pendidik dapat dijadikan pemicu bagi peningkatan dan pemerataan kualitas pendidikan pada sekolah-sekolah negeri maupun swasta. Namum juga perlu diwaspadai kemungkinan sekolah-sekolah swasta
348 menggunakan kesempatan untuk merekrut guru sebanyak mungkin sehingga dapat menambah beban anggaran pemerintah. (4) Sumberdaya pendukung yang sangat penting dalam perumusuan kebijakan sertifikasi pendidik tetapi kurang mendapat perhatian adalah sumberdaya personil dan sarana prasarana. Sumberdaya personil yang utama adalah asesor yang menentukan keberhasilan penilaian portofolio, sehingga perlu diatur dalam kebijakan tingkat strategis. Adapun sarana prasarana diperlukan untuk mengelola dokumen portofolio. Kealpaan memperhitungkan kedua sumberdaya tersebut menyebabkan penilaian portofolio berjalan lamban. Untuk itu diperlukan ketersediaan personil dan sarana prasarana yang memadai untuk mendukung kelancaran implementasi kebijakan yang ditetapkan. (5) Kebijakan sertifikasi pendidik ditengarai telah menimbulkan kecemburuan dan multifriksi antar guru, penurunan semangat kerja, dan kecenderungan plagiarisme. Pada dasarnya dampak negatif tersebut bukan lagi berada pada kawasan pengaturan sertifikasi pendidik, tetapi lebih sebagai permasalahan manajerial pengaturan pemberdayaan guru. Sehubungan dengan itu diperlukan peningkatan kapasitas manajemen pemberdayaan guru baik pada tingkat sekolah maupun dinas pendidikan daerah. Selanjutnya berdasarkan kesimpulan dan implikasi praktis di atas dapat dikemukakan implikasi teoritis dalam bentuk pengembangan model proses perumusan kebijakan pendidikan sebagaimana Gambar 5.1. pada halaman berikut.
349 Tahap Pra kebijakan (1) Isu Kebijakan Masalah bersama Tujuan bersama (2) Inisiatif Kebijakan Proses Politik/Publik (3) Penyusunan Daftar Isian Masalah Kebijakan (DIMK) Tahap Persiapan (4) Penetapan Agenda Kebijakan dan Pembentukan Tim/Kelompok Kerja Perumus Kebijakan Pendidikan Proses Administratif/ Manajemen Birokrasi (5) Penyusunan Naskah Akademik dan Draft Kebijakan Pendidikan (6) Perkiraan Ketersesiaan Sumberdaya dan Antisipasi Konsekuensi (Resiko) (7) Pembahasan Naskah Akademik dan Draft Kebijakan Pendidikan m Internal Pemerintah atau DPR m Gabungan Pemerintah dan DPR Tahap Legislasi (8) Uji Publik Draft Kebijakan Pendidikan Diskusi Kelompok Terfokus (Focus Group Discusion). Penjaringan masukan publik Proses Politik/Publik dan Proses Administratif/ Manajemen Birokrasi (9) Finalisasi Naskah Akademik dan Draft Kebijakan Pendidikan (10) Penetapan Naskah Akademik dan Kebijakan Pendidikan Proses Politik Gambar 5.1 Model Proses Perumusan Kebijakan Pendidikan (Oleh Udik Budi Wibowo)
350 Gambar tersebut menunjukkan bahwa proses perumusan kebijakan pendidikan dapat dipilah dalam tiga tahap, yaitu (1) tahap pra-kebijakan, (2) tahap persiapan, dan (3) tahap legislasi. Dalam setiap tahap sesungguhnya terjadi proses politik atau publik, tetapi proses ini lebih dominan pada tahap pra-kebijakan dan tahap legislasi. Sementara itu pada tahap persiapan lebih dominan berlangsung proses administratif atau manajerial birokratis. Pada proses politik atau publik terjadi saling pengaruh antar aktor kebijakan untuk mencapai menyelesaikan permasalahan yang dihadapi bersama, atau untuk mencapai tujuan bersama. Adapun pada proses administratif atau manajerial birokratis berlangsung dalam bentuk pengorganisasian dan pengaturan dalam lingkup birokrasi pemerintahan dan/atau legislatif untuk mendukung kelancaran proses politik atau publik. Tahap Pra-kebijakan. Pada tahap ini lebih banyak terjadi proses saling mempengaruhi antar aktor kebijakan dalam mengidentifikasi dan menginventarisasi isu-isu kebijakan yang berkembang dalam masyarakat. Oleh karena itu, tahap ini cenderung sebagai proses politik atau publik. Dalam hal ini suatu kebijakan pendidikan berawal dari permasalahan yang dihadapi bersama, menyangkut kepentingan orang banyak; atau kebutuhan dan keinginan untuk mencapai suatu tujuan bersama. Permasalahan atau kebutuhan tersebut menjadi semakin nyata apabila dijadikan agenda sistemik oleh suatu kelompok kepentingan sehingga menjadi suatu isu kebijakan, atau isu yang pantas ditangani oleh otoritas publik. Kelompok kepentingan tersebut bahkan dapat menjadikan suatu isu kebijakan menjadi semakin kuat dengan cara mempengaruhi orangorang kunci (key persons) dalam masyarakat, atau memasifikasi isu-isu kebijakan tersebut melalui sosialisasi seperti publikasi, kampanye, atau debat umum.
351 Isu-isu kebijakan selalu menyangkut kepentingan orang banyak atau masyarakat luas sehingga penyelesaiannya memerlukan pengaturan dari pihakpihak yang berwenang dalam menata kehidupan bermasyarakat. Isu-isu kebijakan tersebut, selain dapat disampaikan oleh kelompok kepentingan, juga dapat berasal dari pihak berwenang sendiri sebagai hasil dari kajian lapangan atau menampung aspirasi masyarakat. Dengan demikian inisiatif kebijakan dapat berasal dari masyarakat secara individual atau kelompok kepentingan, atau dari pihak-pihak yang berwenang (legislatif, dan eksekutif atau pemerintah) yang melihat dan menyadari adanya permasalahan, kebutuhan, kepentingan, dan/atau tujuan bersama. Tahap Persiapan. Pada tahap ini isu-isu kebijakan yang berkembang dalam agenda sistemik beralih ke dalam agenda institusional. Oleh karenanya pada tahap ini berlangsung proses administratif atau manajemen birokrasi karena menyangkut pengaturan penanganan untuk merumuskan kebijakan. Adapun langkah-langkah yang dilakukan adalah: (a) menyusun Daftar Isian Masalah Kebijakan Pendidikan, (b) menetapkan agenda kebijakan dan pembentukan tim atau kelompok kerja kebijakan pendidikan, dan (c) menyusun draft naskah akademik dan draft kebijakan pendidikan. Persiapan perumusan kebijakan pendidikan dilakukan oleh unit-unit kerja di lingkungan lembaga yang memiliki inisiatip kebijakan, atau di suatu lembaga yang telah disepakati oleh pihak-pihak yang berwenang tersebut. Berdasarkan prakarsa institusi sesuai tugas dan fungsinya, atau masukan dari masyarakat, isu-isu kebijakan yang telah ditemu-kenali diinventarisasi dalam suatu daftar yang disebut Daftar Isian Masalah Kebijakan Pendidikan (DIMKP). DIMKP ini dikaji lebih lanjut untuk menetapkan skala prioritas penyelesaian dari setiap isu kebijakan. Berdasarkan skala prioritas tersebut maka dapat disusun
352 agenda insitusional, yakni langkah-langkah untuk menetapkan tindakan pengaturan terhadap suatu pokok permasalahan pendidikan. Untuk melaksanakan agenda kebijakan ditetapkan perangkat organisasi dalam suatu instansi atau lembaga, seperti dalam bentuk tim, panitia ad-hoc, atau kelompok kerja (pokja) yang bertugas menyusun naskah akademik dan draft kebijakan. Naskah akademik mencakup landasan filosofis, yuridis, sosiologis, dan teoritis yang menjadi acuan utama untuk merumuskan suatu kebijakan sehingga kebijakan yang disusun tersebut dapat memenuhi prinsip-prinsip rasionalitas, akuntabilitas dan fisibilitas atau implementabilitas. Pada tahap awal naskah akademik yang dirumuskan oleh tim ini berbentuk draft naskah akademik, dan dilanjutkan dengan penyusunan draft kebijakan. Draft kebijakan berupa rancangan undang-undang atau peraturan pelaksana dari undang-undang tersebut, sesuai dengan tataurut perundang-undangan yang berlaku. Dalam perumusan kebijakan tersebut seyogyanya diperhitungkan ketersediaan sumberdaya (personil, materiil, dan finansiil), dan juga diantisipasi berbagai konsekuensi (resiko) yang mungkin terjadi. Tahap Legislasi. Tahap ini meliputi (a) pembahasan draft naskah akademik dan draft kebijakan pendidikan, (b) uji publik draft kebijakan, (c) finalisasi naskah akademik dan draft kebijakan, dan (d) penetapan naskah akademik dan kebijakan pendidikan. Pada tahap ini berlangsung proses-proses politik, publik dan administratif, atau manajemen birokrasi karena terjadi saling pengaruh antar berbagai pihak yang berkepentingan (aktor kebijakan) dengan fasilitasi dari birokrasi, baik pada jajaran eksekutif (pemerintahan) maupun lembaga legislatif. Draft naskah akademik dan rancangan kebijakan pendidikan pada umumnya merupakan hasil kerja dari suatu tim/panitia kecil pada suatu unit di lingkungan
353 kementerian pendidikan atau di lingkungan lembaga legislatif. Untuk itu pembahasan awal suatu naskah akademik dan rancangan kebijakan berlangsung secara internal di lingkungan kementerian atau lembaga legislatif; dan dilanjutkan dengan pembahasan antar kementerian serta pembahasan antara pemerintah dengan lembaga legislatif. Proses pembahasan ini seringkali berlangsung bolak balik sampai terjadi kesepakatan antar pihak terkait dengan berbagai aspek kebijakan seperti bentuk, isi, sasaran, perangkat kelembagaan, dan sumberdaya untuk mendukung implementasi kebijakan. Pembahasan tidak hanya berlangsung di lingkungan pihak berwenang. Dalam hal ini, untuk mendapatkan masukan dan sekaligus menguji respon dari berbagai pihak atau masyarakat umum, juga dilakukan pembahasan draft naskah akademik dan rancangan kebijakan dengan melibatkan masyarakat umum seperti dalam bentuk seminar, lokakarya, dan/atau diskusi kelompok terfokus (Focus Group Discussion atau FGD), serta uji publik. Masukan-masukan dari berbagai pihak ini digunakan untuk memperbaiki naskah akademik dan rancangan kebijakan, yang siap untuk ditetapkan sebagai kebijakan dan diberlakukan secara formal. Setelah melalui pembahasan, uji publik, dan finalisasi maka naskah akademik dan rancangan kebijakan tersebut kembali dibahas dalam forum yang sepenuhnya bersifat politis, yakni pembahasan antar pemerintah dan legislatif untuk mendapatkan kesepakatan dan persetujuan akhir. Apabila kedua belah pihak sepakat dan setuju maka naskah akademik tersebut dapat diterima dan rancangan kebijakan pendidikan yang telah dirumuskan dapat ditetapkan pemberlakuannya secara formal sesuai dengan hukum tata negara yang berlaku sehingga kebijakan pendidikan tersebut memiliki legalitas sebagai kebijakan publik.
354 C. Rekomendasi Dengan memperhatikan hasil penelitian, dan implikasi yang diajukan, selanjutnya dapat diajukan rekomendasi bagi praktek perumusan kebijakan dan penelitian lanjutan sebagai berikut. 1. Rekomendasi bagi praktek perumusan kebijakan pendidikan. a) Dalam merumuskan kebijakan pendidikan, baik DPR maupun Pemerintah harus menunjukkan kepatuhan dan tertib hukum; karena ketidak-taatan pada asas tersebut dapat menyebabkan perdebatan dan kontroversi yang berkepanjangan, dan penyelesaiannya seringkali melebihi tenggat waktu yang telah ditetapkan, sehingga kinerja perumusan kebijakan publik dinilai kurang berhasil. b) Dinas Pendidikan Daerah, melalui Pengawas dan Kepala sekolah perlu mengembangkan mekanisme pemberdayaan guru untuk mengurangi atau menghilangkan multifriksi antara guru yang sudah memiliki sertifikat pendidik (mendapat tunjangan profesi) dengan guru yang belum bersertifikat (belum mendapatkan tunjangan profesi). Kegagalan dalam mengembangkan mekanisme pemberdayaan guru ini dapat berakibat pada iklim akademik yang kurang kondusif untuk meningkatkan kinerja sekolah. 2. Rekomendasi bagi penelitian lanjutan a) Melakukan penelitian lanjutan tentang pengaruh kebijakan sertifikasi bagi guru dalam jabatan terhadap peningkatan kualitas pembelajaran di kelas dan kualitas pendidikan pada umumnya. Penelitian ini sangat berguna untuk mengetahui manfaat dan kembalian dari investasi pendidikan yang relatif besar untuk penyelenggaraan program sertifikasi guru.
355 b) Melakukan kajian yang lebih mendalam tentang pengaruh kekuatan politis di dalam perumusan kebijakan pendidikan, sebab patut diduga bahwa kekuatan politis tersebut tidak selalu sejalan dengan kepentingan akademik untuk meningkatkan mutu pendidikan. ---fl---