INOVASI BIROKRASI DALAM PERCEPATAN PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR Ir. M. Saiful Imam, MM. Mantan Direktur Utama PT Adhi Karya Tbk email: m.saiful.imam@gmail.com; saiful@adhi.co.id ABSTRAK Pada makalah ini akan dipaparkan mengenai inovasi birokrasi dalam percepatan pembangunan. Pembahasan masalah ini difokuskan pada persoalan skema kerjasama pemerintah dan swasta, kendala-kendala yang dihadapi baik dari pihak swasta maupun pemerintah, serta solusi untuk mengatasinya. Inovasi birokrasi diharapkan dapat menghilangkan segala macam hambatan dan diskriminasi sehingga dapat mempermudah partisipasi sektor swasta, guna mempercepat laju pembangunan. Kata kunci : Inovasi Birokrasi, Percepatan Pembangunan Infrastruktur, Skema Kerjasama 1. PENDAHULUAN Pembangunan di Indonesia berjalan sangat lambat karena bangsa kita mengalami kesulitan finansial. Krisis moneter yang berlangsung cukup lama mengakibatkan tidak banyak yang dibangun, bahkan banyak yang kurang terpelihara dengan baik. Hal ini disebabkan karena anggaran yang ada harus diprioritaskan untuk mengatasi krisis. Kini, ketika badai krisis sudah mulai berlalu dan Indonesia sudah mulai pulih dari krisis, dengan indikator makro ekonomi mulai membaik, maka sudah seharusnya pembangunan di Indonesia mulai digiatkan kembali. Percepatan pembangunan sangat penting karena bangunan dapat meningkatkan ketahanan pangan, mengurangi kesenjangan wilayah dan perbaikan lingkungan permukiman dan kawasan. Dukungan layanan yang baik akan mendorong pertumbuhan investasi dan kemudahan mobilitas barang dan jasa. Disamping itu, pembangunan juga dapat mengatasi ancaman bencana alam. Misalnya, pembangunan yang terkait dengan sector pertanian dan keairan akan dapat bencana banjir dan tanah longsor. Namun, realisasi percepatan tentu tidak mudah. Salah satu faktor yang perlu diperhatikan dalam konteks pembangunan ini adalah kondisi birokrasi. Percepatan pembangunan bisa dilakukan jika pemerintah mengubah pola dan mental kerja birokrasi. Selama ini, birokrasi merupakan faktor utama yang menghambat pembangunan. Di sisi lain, pemerintah juga terkesan kurang serius dalam menggulirkan pembangunan ini. Pemerintah seolah tidak memiliki skala prioritas menyangkut pembangunan proyek-proyek. Dalam percepatan pembangunan pemerintah seharusnya memberikan prioritas pada : (i) peningkatan pelayanan sesuai dengan standar pelayanan minimal; (ii) peningkatan peran dalam mendukung daya saing sektor riil; serta (iii) peningkatan investasi swasta dalam proyekproyek. Oleh karena itu, wacana pentingnya inovasi birokrasi dalam percepatan pembangunan menjadi sangat menarik untuk diperbincangkan. Namun, pada kesempatan ini hanya difokuskan pada persoalan skema kerjasama pemerintah dan swasta, kendalakendala yang dihadapi baik dari pihak swasta maupun pemerintah, serta solusi untuk mengatasinya. ISBN No. 978-979-18342-0-9 12
Inovasi Birokrasi Dalam Percepatan Pembangunan Infrastruktur 2. BIDANG-BIDANG PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR Sebelum membahas mengenai permasalahan kerjasama pemerintah dan swasta, kiranya perlu diketahui terlebih dahulu bidangbidang dalam pembangunan yang perlu mendapat perhatian serius, diantaranya : - Toll Road - Pelabuhan - Air Port - Air Minum - Power Plant - Public Transport Pembangunan jalan tol (toll road) penting untuk memperlancar arus lalu lintas. Pembangunan ini sangat diperlukan mengingat sudah banyak ruas jalan non-toll yang kapasitasnya sudah tidak mampu menampung volume kendaraan yang melewatinya. Percepatan pembangunan ini perlu diprioritaskan pada daerah-daerah yang kondisi lalu-lintasnya padat. Percepatan pembangunan jalan tol bukan berarti melupakan jalan non-tol. Saat ini, pemerintah terkesan lupa bahwa pembangunan jalan non-tol juga merupakan kewajiban yang semestinya tidak diabaikan. Terlebih, dibanding jalan tol, peran jalan non-tol terutama di daerah-daerah di luar Jawa lebih menentukan dalam menggelorakan kegiatan ekonomi. Hal ini karena, jalan tol lebih banyak memberi dampak terhadap kegiatan ekonomi di perkotaan. Jelasnya, jalan tol memang lebih banyak merupakan kebutuhan masyarakat perkotaan. Namun, jika pembangunan jalan non-tol terus diabaikan, potensi-potensi ekonomi daerah sulit sekali terangkat. Ini jelas bisa makin memperlebar kesenjangan ekonomi desa dan kota dengan segala implikasinya yang tidak sehat secara sosial, ekonomi maupun politik. Infrastruktur pelabuhan diperlukan mengingat Indonesia merupakan negara kepulauan. Begitu pula, dengan air port (bandar udara). Percepatan pembangunan ini diharapkan dapat memperlacar arus penumpang dan barang antar berbagai wilayah, baik dalam negeri maupun luar negeri. Pembangunan air minum atau air bersih sangat mendesak terutama di wilayah perkotaan. Hal ini disebabkan karena ketersedian air bersih di wilayah perkotaan belum mampu memenuhi kebutuhan masyarakat, yang dari tahun ke tahun semakin meningkat. Untuk memenuhi kebutuhan air minum, pemerintah mengatur pola penyediaan air baku. Pola pengembangan penyediaan air baku yang diprogramkan Ditjen SDA meliputi penyediaan air baku untuk keperluan domestik, perkotaan serta industri. Khusus untuk dukungan penyediaan air baku perdesaan, lebih difokuskan pada penyediaan air baku rumah tangga. Fokusnya adalah pada daerah yang rawan kekeringan, daerah pengembangan rawa, pulau pulau kecil serta kawasan terpencil, juga daerah perbatasan. Infrastruktur power plant dan public transport juga tidak kalah pentingnya. Pembangungan ini perlu dipercepat mengingat tingkat kebutuhannya sudah sangat mendesak. Kondisi eksisting tersebut masih jauh dari harapan ideal. Krisis energi dan buruknya layanan angkutan publik memperlihatkan bahwa pembangunan tersebut perlu diprioritaskan. 3. SKEMA KERJASAMA PEMERINTAH DAN SWASTA Salah satu yang menjadi faktor penyebab lambatnya laju pembangunan adalah permasalahan pembiayaan. Dukungan pembiayaan dari pihak perbankan acapkali dirasakan kurang memadai. Hal ini bisa terjadi karena pemerintah pusat tidak memiliki koordinasi yang terintegrasi dengan pihak swasta, BUMN, perbankan, dan jajaran pemda dalam merealisasikan pembangunan proyek-proyek. Koordinasi diantara seluruh stakeholders yang terkait sangat diperlukan demi kalancaran pembangunan. Oleh karena itu, diperlukan pengaturan hubungan kerjasama antara pemerintah dan swasta. Skema kerjasama pemerintah dan swasta dalam pembangunan ISBN No. 978-979-18342-0-9 13
Ir. M. Saiful Imam, MM didasarkan pada Public Private Partnership, seperti pada Gambar 1 berikut. 1. Hak Konsesi 2. Penjaminan/Insentive PEMERINTAH Perjanjian Kerjasama (Concession Agreement) SWASTA 1. Proyek 2. Pelayanan 3. Pajak, dll. Gambar 1. Skema Kerjasama Pemerintah dan Swasta Gambar tersebut diatas memperlihatkan hubungan kerjasama yang perlu dijalin antara pihak pemerintah dan pihak swasta. Kerjasama tersebut harus memiliki payung hukum yang dituangkan dalam sebuah perjanjian kerjasama (concession agreement), yang tentunya mengikat diantara keduanya. Dalam perjanjian tersebut diatur hubungan kerja sama antara pemerintah dengan swasta dalam rangka penyediaan / pembangunan proyek dengan pelayanannya kepada masyarakat atas biaya swasta. Sebagai kompensi, pihak swasta mendapatkan hak konsesi dan penjaminan (insentive) dari pihak pemerintah. Pemerintah memberikan hak konsesi selama 30 tahun, 40 tahun dst (sesuai yang disepakati) untuk memperoleh penggantian atas biaya investasi swasta beserta bunga dan pendapatannya melalui pembayaran atas penggunaan oleh publik atas proyek swasta tersebut. Hak konsesi bisa dalam bentuk BOT (Build Operate & Transfer) dan BOO (Build Operate & Operation). Disamping hak konsesi, juga ada jaminan yang diberikan pemerintah kepada swasta / investor agar ada kepastian pengembalian atas investasi tersebut. Jaminan yang dapat diberikan dapat berupa : insentive Pajak; pemanfaatan lahan-lahan / asset-aset pemerintah; jaminan jumlah penumpang (ridership guarantee); jaminan beda kurs (currency risk guarantee); jaminan pembayaran utang (payment guarantee); jaminan pajak kendaraan (ERP guarantee); ISBN No. 978-979-18342-0-9 14
Inovasi Birokrasi Dalam Percepatan Pembangunan Infrastruktur dan jaminan country risk (sovereign guarantee). Pihak swasta menyediakan / membangun proyek yang diperjanjikan. Pihak swasta juga menyediakan / memberikan pelayanan melalui proyek kepada publik dengan menggunakan tarif tertentu, sesuai yang disepakati dalam perjanjian. Disamping itu, pihak swasta berkewajikan membayar pajak kepada pemerintah. 4. KENDALA-KENDALA YANG TERJADI DARI PIHAK SWASTA Realisasi pembangunan acapkali menemui beberapa kendala. Beberapa kendala yang biasanya muncul dari pihak swasta, diantaranya : a. Seringkali, swasta yang berminat adalah makelar / broker yang akan menjual hak konsesinya b. Akses pendanaan dalam negeri / rupiah yang sangat mahal. Bila menggunakan bank-bank LN mereka hanya memberikan kepada investor-investor dari negaranegara dimana Bank berasal c. Regulasi yang ada di Indonesia yang banyak benturan-benturan peraturan sehingga menimbulkan resiko yang tidak jelas dari swasta. 5. KENDALA-KENDALA YANG TERJADI DARI PEMERINTAH Beberapa kendala dalam pembangunan yang biasanya muncul dari pihak pemerintah, diantaranya : a. Birokrasi yang berjalan lambat b. Regulasi yang tidak komprehensi dalam mendukung investasi swasta bidang. Misal ada Perpres 67/2006, namun tidak dilengkapi dengan aturan yang jelas mengenai guarantee dan dukungan pemerintah kepada investor. c. Pola pikir birokrasi yang cenderung curiga dengan swasta/ investor sebagai perusahaan yang cuma cari untung. d. Ada keengganan untuk meniru praktekpraktek luar negeri yang berhasil meningkatkan investasi melalui pemberian jaminan kepada pihak investor. e. Pemerintah lebih suka memberi fasilitas bagi investor yang melakukan explorasi sumber daya alam daripada kepada investor. f. Adanya arogansi perilaku birokrasi. g. Pelaku birokrasi yang kurang kompetensi. h. Pertimbangan popularitas lebih besar dibanding keberhasilan proyek. i. Ketakutan birokrasi dalam mengambil keputusan akibat kegiatan KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi). j. Pola pikir birokrat terhadap penyediaan yang cenderung : - Mempersulit pemberian jaminan - Tidak proaktive mencari investor - Enggan melepaskan pembangunan kepada investor dengan biaya yang ditanggung pemerintah lebih murah. - Kurang menyadari, bila ada pembangunan oleh investor, maka : o Pemerintah memperoleh pajak o Pemerintah memperoleh pertumbuhan ekonomi o Pemerintah memperoleh kesempatan kerja k. Enggan memberikan insentive pajak sebagai stimulator agar swasta mau membangun antara lain : - tax holiday - divert payment 6. SOLUSI MENDORONG PERCEPATAN PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR Mencermati banyaknya kendala yang dihadapi baik dari perspektif pihak swasta maupun pemerintah maka diperlukan solusi untuk mengatasinya. Beberapa solusi untuk mendorong percepatan pembangunan di Indonesia, antara lain : a. Guna menghindari calo-calo / broker tender investasi, pemerintah harus mempunyai persyaratan tender yang berkualitas internasional serta kriteria pemenang tender harus memastikan bahwa investor terdiri atas konsorsium yang kuat, guna mendukung pelaksanaan investasi b. Memperbanyak keterlibatan bank-bank dalam negeri (yang cost nya sangat ISBN No. 978-979-18342-0-9 15
Ir. M. Saiful Imam, MM mahal) melalui pemberian intensive bunga bank atau perjanjian pinjaman c. Pemerintah mengeluarkan sharing risk regulation bagi pembangunan d. Badan yang menangani percepatan pembangunan inftrastruktur harus didukung oleh tenaga-tenaga profesional dan mampu menanggulangi hambatanhambatan regulasi, serta didukung oleh aturan-aturan yang jelas dan mudah dalam pemberian dukungan pemerintah bagi pembangunan e. Segera dilakukan deregulasi yang mengutamakan dukungan terhadap investasi swasta pada proyek-proyek. Jika inovasi birokrasi tersebut dilaksanakan diharapkan dapat menghilangkan segala macam hambatan dan diskriminasi sehingga dapat mempermudah partisipasi sektor swasta. Partisipasi sektor swasta ini diharapkan dapat mendorong percepatan pembangunan sehingga dapat berjalan dengan baik dan lancar. 7. UCAPAN TERIMA KASIH Penulis mengucapkan terima kasih kepada panitia Seminar Nasional Aplikasi Teknologi Prasarana Perkotaan 2008 yang telah mengundang kami sebagai keynote speaker dan memberikan kesempatan untuk berpartisipasi aktif dalam seminar tersebut. 8. DAFTAR ACUAN Kepres 81/2001 tentang Komite kebijakan percepatan pembangunan. Permenkeu 38/2006 tentang petunjuk pelaksanaan pengendalian dan pengelolaan risko atas penyediaan Perpres 42/2005 tentang Komite kebijakan penyediaan Perpres 65/2006 tentang pertanahan terkait pelaksanaan pembangunan RAPBN 2008, Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ISBN No. 978-979-18342-0-9 16