BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Indonesia merupakan negara kepulauan yang tersebar dari Sabang sampai Merauke. Presiden dalam menjalankan roda pemerintahannya dibantu oleh Gubernur dan Bupati untuk membangun Indonesia menjadi negara yang maju dan makmur di segala bidang. Otonomi daerah adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan sendiri dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan (UU 32/2004) yaitu daerah diberikan kewenangan dalam pengelolaan rumah tangganya sendiri, termasuk dalam pengelolaan keuangan daerah yang berpusat dalam pembiayaan pembangunan daerah (Mardiasmo, 2006). Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah telah mengatur tentang: Aspek penting dalam mencapai tujuan pemberian otonomi kepada daerah. Dalam reformasi keuangan daerah memberi kesempatan kepada pemerintah daerah untuk mengelola keuangan rumah tangga daerahnya sendiri dengan lebih otonom karena disadari bahwa yang lebih mengerti dan paham mengenai persoalan daerah adalah daerahnya sendiri. Kesempatan ini membuktikan kepada daerah untuk membuktikan kemandiriannya. Upaya pemerintah dalam memberikan layanan kepada masyarakat diharapkan untuk lebih responsif atau cepat dan tanggap. Terdapat 3 mekanisme 1
2 yang dapat dilaksanakan daerah agar lebih responsif, transparan, dan akuntabel serta selanjutnya dapat mewujudkan good governance yaitu: 1) mendengarkan suara atau aspirasi masyarakat serta membangun kerjasama pemberdayaan masyarakat, 2) memperbaiki internal rules dan mekanisme pengendalian, dan 3) membangun iklim kompetisi dalam memberikan layanan terhadap masyarakat serta marketisasi layanan. Ketiga mekanisme tersebut saling berkaitan dan saling menunjang untuk memperbaiki efektivitas pengelolaan pemerintahan daerah, (Mardiasmo, 2006). Hal ini membuka koridor bagi penerapan basis kinerja di lingkungan pemerintah. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara pasal 68 dan 69 menyatakan bahwa Instansi pemerintahan yang tugas pokok dan fungsinya memberi pelayanan kepada masyarakat dapat menerapkan pola pengelolaan keuangan yang fleksibel dengan menonjolkan produktivitas, efisien dan efektivitas. Kemudian Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2005 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah merubah pola pikir yang lebih efisien, profesionalitas, akuntabel dan transparan (Mulyana, 2006). Badan Layanan Umum (BLU) adalah salah satu badan pelayanan masyarakat di Indonesia yang mengutamakan efisiensi dan produktifitas tanpa mencari keuntungan. Berdasarkan pasal 1 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Badan Layanan Umum menyatakan bahwa: Badan Layanan Umum adalah instansi pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas.
3 Badan Layanan Umum dibagi menjadi dua, yaitu Badan Layanan Umum (pusat) dan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD). Masing-masing BLU memiliki aturan sendiri. Untuk instansi pemerintah yang ditetapkan sebagai Badan Layanan Umum (pusat), maka pengaturannya mengikuti ketentuan yang ada dalam PP Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum yang sekarang telah diatur melalui PP Nomor 74 Tahun 2012. Sedangkan instansi pemerintahan daerah yang ditetapkan sebagai Badan Layanan Umum Daerah, selain diatur seperti BLU pusat, diatur juga oleh Peraturan Mentri Dalam Negeri Nomor 61 Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah. Menurut Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 74 tahun 2012 atas perubahan Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Badan Layanan Umum, pada hakekatnya BLU merupakan bagian paket reformasi di bidang keuangan negara. Tujuan dibentuknya BLU adalah untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Tidak ada pengaturan yang spesifik sebelumnya mengenai unit pemerintahan yang melakukan pelayanan kepada masyarakat, yang pada saat itu bentuk dan modelnya beraneka macam. Jenis Badan Layanan Umum disini antara lain; Rumah Sakit, Lembaga Pendidikan, Pelayanan Lisensi, Penyiaran dan lain-lain. bahwa : Undang-undang Nomor 1 Pasal 69 ayat (7) Tahun 2004 menyatakan BLU bertujuan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan
4 bangsa dengan memberikan fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan berdasarkan prinsip ekonomi dan produktivitas, dan penerapan praktek bisnis yang sehat. Praktek bisnis yang sehat dalam pengertian tersebut maksudnya adalah berdasarkan kaidah manajemen yang baik yang mencakup perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, pengendalian serta pertanggungjawaban. Secara umum, asas badan layanan umum adalah pelayanan umum yang pengelolaannya berdasarkan kewenangan yang didelegasikan, tidak terpisah secara hukum dari instansi. Suatu instansi agar dapat menjadi BLU, harus memenuhi tiga persyaratan pokok, yaitu persyaratan subtantif terkait dengan penyelenggaraan layanan umum, persyaratan teknis dengan kinerja pelayanan dan kinerja keuangan, serta persyaratan administratif terkait dengan terpenuhinya dokumen seperti pola tata kelola, rencana strategis bisnis, standar layanan minimal, laporan keuangan pokok, dan laporan audit/bersedia untuk diaudit, (Indarto, 2011). Dengan demikian, dalam penyelenggaraan pelayanan publik, aparatur pemerintah bertanggung jawab untuk memberikan pelayanan yang terbaik kepada masyarakat dalam rangka menciptakan kesejahteraan masyarakat. Badan Layanan Umum (BLU) harus menyusun laporan keuangan sesuai dengan standar akuntansi keuangan (SAK) yang ditetapkan oleh Asosiasi Profesi Akuntan Indonesia dan harus menyampaikan laporan keuangan kepada Kementrian Negara/Lembaga sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan. Kemudian laporan keuangan tersebut akan dikonsolidasikan dengan laporan keuangan Kementrian Negara/Lembaga (Mulyono, 2009). Standar Akuntansi
5 Pemerintahan merupakan suatu standar penyusunan laporan keuangan milik pemerintah yang disusun dalam bentuk prinsip-prinsip akuntansi dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah. Maka dapat dikatakan bahwa standar akuntansi pemerintah merupakan persyaratan dalam upaya meningkatkan kualitas laporan keuangan. Satuan kerja BLU harus menetapkan tata kelola yang baik (good governance) untuk pengelolaan yang fleksibel dengan mempunyai organisasi yang menggambarkan struktur pengendalian internal yang memadai, sistem dan prosedur pengelolan keuangan yang sesuai dengan konsep manajemen yang modern, menerapkan akutanbilitas dan transparansi dalam pengelolaan keuangan serta mempunyai sistem pengawasan yang cukup memadai dalam rangka penyampaian pertanggungjawaban terutama dalam laporan keuangan ( Loina, 2003). Peraturan Menteri Keuangan Nomor 76/PMK.05/2008 tentang Pedoman Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Badan Layanan Umum menyatakan bahwa serangkaian prosedur manual maupun terkomputerisasi mulai dari proses pengumpulan data, pencatatan, pengikhtisaran sampai dengan pelaporan keuangan BLU. Berdasarkan PMK No. 76/PMK.05/2008 tentang Pedoman Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Badan Layanan Umum adalah sebagai berikut: Laporan keuangan sesuai dengan SAK digunakan untuk kepentingan pelaporan kepada pengguna umum laporan keuangan BLU dalam hal ini adalah stakeholders, yaitu pihak-pihak yang berhubungan dan memiliki kepentingan dengan BLU. Sedangkan laporan keuangan yang sesuai dengan SAP digunakan untuk kepentingan konsolidasi laporan keuangan BLU dengan Laporan keuangan kementrian negara/lembaga.
6 Sehubungan dengan bunyi PMK No. 76/PMK.05/2008 tentang Pedoman Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Badan Layanan Umum, BLU menyusun dan menyajikan: 1. Laporan Keuangan Laporan keuangan pokok berupa Laporan Realisasi Anggaran/Laporan, Operasional, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan 2. Laporan Kinerja Laporan keuangan pokok disertai dengan Laporan Kinerja yang menjelaskan secara ringkas dan lengkap tentang capaian kinerja yang berisikan ringkasan keluaran dari masing-masing kegiatan dan hasil yang dicapai dari masing-masing program yang disusun dalam Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA). Laporan keuangan merupakan hasil akhir dari siklus akuntansi yang memberikan gambaran keuangan tentang suatu perusahaan yang secara periodik disusun oleh manajemen perusahaan (Sumarsan, 2010:35). Laporan Keuangan menurut PSAK Nomor 1 tentang penyajian laporan keuangan, laporan keuangan adalah suatu penyajian terstruktur dari posisi keuangan dan kinerja keuangan suatu entitas. Tujuan laporan keuangan adalah memberikan informasi mengenai posisi keuangan, kinerja keuangan, dan arus kas entitas yang bermanfaat bagi sebagian besar kalangan pengguna laporan keuangan dalam pembuatan keputusan ekonomi. Laporan keuangan juga menunjukkan hasil pertanggungjawaban manajemen atas penggunaan sumber daya yang dipercayakan kepada mereka. BLU menyampaikan laporan keuangan setiap triwulan kepada menteri/pimpinan lembaga berupa Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan dan Laporan keuangan yang lengkap (termasuk neraca dan ikhtisar laporan keuangan) pada setiap semester dan tahunan. Laporan-laporan tersebut disampaikan paling lambat satu bulan setelah
7 periode pelaporan berakhir. Laporan keuangan unit-unit usaha yang diselenggarakan, dikonsolidasikan oleh BLU dan menjadi lampiran laporan keuangan BLU (PPK BLU, 2013). Laporan keuangan BLU dikonsolidasikan dengan laporan keuangan kementerian/lembaga sesuai standar akuntansi pemerintahan dan diaudit oleh pemeriksa ekstern sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Pengelolaan keuangan yang dilakukan Badan Layanan Umum diatur berdasarkan PP Nomor 74 Tahun 2012 yang terdiri dari perencanaan dan penganggaran, dokumen pelaksanaan anggaran, pendapatan dan belanja, pengelolaan kas, pengelolaan piutang dan utang, investasi pengelolaan barang, penyelesaian kerugian, akuntansi, pelaporan, dan pertanggungjawaban keuangan, akuntabilitas kinerja, serta surplus dan defisit. Laporan keuangan dibuat untuk menyajikan informasi yang relevan, andal dan dapat dipecaya berkenaan dengan posisi keuangan dan seluruh data transaksi yang dicatat oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Begitu pula dengan Laporan Keuangan Pemerintahan yang setiap tahunnya mendapat penilaian dari auditor Pemerintah dalam hal ini adalah Badan Pemeriksaan Keuangan (BPK) yang berupa opini. Dalam hal ini BPK dapat memberikan 4 macam opini yaitu: Opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP), Opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP), Opini Tidak Wajar (TP), dan Pernyataan menolak memberi opini atau tidak memberikan pendapat (Disclaimer). Berdasarkan hasil pemeriksaan atas 37 laporan keuangan Kementerian/Lembaga (LKKL) Tahun 2013, BPK memberikan opini Wajar
8 Tanpa Pengecualian (WTP) pada 26 Kementerian/Lembaga, dan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) pada 9 Kementerian/Lembaga serta 2 Kementerian/Lembaga memperoleh opini Tidak Memberikan Pendapat (TMP). Banyaknya entitas yang memperoleh opini WTP menunjukkan bahwa sebagian besar Kementerian/Lembaga bidang lembaga negara, kesejahteraan rakyat, kesekretariatan negara, aparatur negara, riset dan teknologi telah menerapkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Dibawah ini disajikan tabel mengenai opini BPK atas Laporan Keuangan Badan Layanan Umum Terintegrasi di Kota Jakarta Tahun Anggaran 2013. Tabel 1.1 Perkembangan Opini BPK atas Laporan Keuangan Badan Layanan Umum Terintegrasi di Kota Jakarta Tahun Anggaran 2013 Tahun Satuan Kerja Opini BPK atas LK BLU Anggaran 2013 Pusat Peragaan Ilmu Pengetahuan dan Teknologi Wajar dengan Pengecualian 2013 Lembaga Layanan Pemasaran Wajar dengan KUKM Pengecualian 2013 Lembaga Pengelolaan Dana Bergulir Wajar dengan Pengecualian 2013 Pusat Pemanfaatan Teknologi Wajar dengan Dirgantara Pengecualian Sumber : Badan Pemeriksa Keuangan Selain memberikan opini atas kewajaran penyajian laporan keuangan, pemeriksaan laporan keuangan oleh BPK juga mengungkapkan temuan mengenai kelemahan Sistem Pengendalian Intern (SPI) dan ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan. Berdasarkan data pemeriksaan yang telah dilakukan oleh BPK terhadap BLU, terdapat kelemahan pengendalian internal laporan keuangan yang dihasilkan BLU, yang dikhawatirkan kelemahan tersebut
9 berdampak pada kerugian Negara. Dimana pada hakikatnya tujuan pengendalian internal adalah untuk memastikan keandalan laporan keuangan namun pada kenyataannya masih terdapat kelemahan pada pengendalian internal BLU (BPK, 2013). Kelemahan dalam pengendalian internal tersebut terlihat dari banyaknya kasus pencatatan tidak/belum dilakukan atau tidak akurat, penganggaran atau perencanaan tidak memadai, pelaksanaan kegiatan tidak sepenuhnya melalui mekanisme APBD dan tidak diatur dengan mekanisme yang memadai, serta belum adanya Standard Operating Procedures (SOP) yang memadai (Ikbal, 2013). Kasus-kasus kelemahan SPI pada umumnya terjadi karena pejabat yang berwenang belum menyusun dan menetapkan kebijakan yang formal untuk suatu prosedur atau keseluruhan prosedur. Selain itu, para pejabat atau pelaksanaan yang bertanggung jawab kurang cermat dalam melakukan perencanaan dalam pelaksanaan tugas. Kasus kelemahan SPI yang lain meliputi pejabat yang bertanggung jawab lemah dalam melakukan pengawasan maupun pengendalian kegiatan dan belum sepenuhnya memahami ketentuan dan belum adanya koordinasi dengan pihak-pihak terkait (Maulina, 2010). Lingkungan pengendalian merupakan kondisi objektif yang ada pada organisasi. Kondisi ini sebagian besar ditentukan oleh pimpinan organisasi, dimana lingkungan pengendalian meliputi nilai integritas, dan etika, komitmen terhadap kompetensi, partisipasi dewan pengawas, filosofi manajemen dan gaya operasi, struktur organisasi, pelimpahan wewenang dan tanggung jawab dan kebijakan serta praktik sumber daya manusia (Arens, 2011 : 294-296).
10 Pengendalian internal menurut American Institute of Certified Publik Accountans (AICPA) (Andina, 2011:12), adalah : Pengendalian internal meliputi struktur organisasi, semua metode dan ketentuan-ketentuan yang terkoordinasi yang dianut dalam perusahaan untuk melindungi harta kekayaan, memeriksa ketelitian dan seberapa jauh data akuntansi dapat dipercaya, meningkatkan efisiensi usaha dan mendorong ditaatinya kebijakan perusahaan yang telah ditetapkan. Sementara menurut Dhitisari dan Nasution (2008) dalam jurnalnya adalah : Suatu proses yang dipengaruhi oleh sumber daya manusia dan siatem teknologi informasi yang dirancang untuk membantu organisasi mencapai suatu cara untuk mengarahkan, mengawasi, dan mengukur sumber daya suatu organisasi. Pengendalian internal berperan pentinguntuk mencegah dan mendeteksi adanya penggelepan (fraud) dan melindungi sumber daya organisasi baik berwujud (seperti mesin dan lahan) maupun yang tidak berwujud (seperti reputasi atau hak kekayaan intelektual, merek dagang dan reputasi). Pemeriksaan internal BLU dilaksanakan oleh satuan pemeriksaan intern (SPI) yang merupakan unit kerja dan berkedudukan langsung di bawah pemimpin BLU, sedangkan pemeriksaan ekstern dilaksanakan oleh lembaga pemeriksa ekstern sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Dari kelima komponen pengendalian intern, komponen kontrol environment atau lingkungan pengendalian merupakan pondasi dari komponen pengendalian intern lainnya (PPK BLU, 2013). Pengendalian inernal dengan kualitas laporan keuangan sangat erat kaitannya. Menurut penelitian yang dilakukan oleh Faristina (2011) menyatakan bahwa pengendalian internal berpengaruh signifikan terhadap keandalaan pelaporan keuangan BLU dan pengendalian internal tidak berpengaruh signifikan terhadap timeliness pelaporan keuangan BLU. Sembiring (2013) dalam penelitiannya menyatakan bahwa Sistem pengendalian internal pemerintah berpengaruh signifikan
11 positif terhadap keandalan dan ketepatwaktuan pelaporan keuangan pemerintah daerah Kota Padang. Kualitas sumber daya manusia, pemanfaatan teknologi informasi dan sistem pengendalian intern berpengaruh secara bersama-sama terhadap keandalan dan ketepatwaktuan pelaporan keuangan pemerintah daeah Kota Padang.Kemudian penelitian yang dilakukan Mailani (2013) mengatakan bahwa pengendalian internal berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan. Pengendalian internal di suatu instansi pemerintahan diyakini dapat meningkatkan kualitas suatu laporan keuangan. Hal ini dijelaskan dalam GAAP (GeneralStandard 300. Standard for the profesional Practice of internal auditing, the institute of internal auditor) salah satu tujuan pengendalian internal adalah untuk menciptakan informasi yang dapat dipercaya dan integritas termasuk informasi laporan keuangan. Perlunya pengungkapan yang akurat serta memadai dalam menyampaikan informasi keuangan membuat penyusunan laporan keuangan bekerja lebih keras dalam menghasilkan produk laporan keuangan. Dalam hal ini, laporan keuangan yang berkualitas dan berdampak pada keputusankeputusan yang dihasilkan oleh pengguna laporan tersebut semakin akurat. Kualitas laporan keuangan pun bergantung pada beberapa hal, termasuk bagaimana suatu pengendalian internal entitas itu sendiri diterapkan (Suprijanto, 2012). Menurut Arens (2006) memaparkan salah satu tujuan umum manajemen merancang pengendalian internal yaitu reliabilitas pelaporan keuangan bahwa manajemen bertanggung jawab untuk menyiapkan laporan bagi para investor, kreditor dan pemakai lainnya. Manajemen memikul baik tanggung jawab hukum maupun profesional untuk memastikan bahwa informasi telah disajikan secara wajar sesuai dengan persyaratan pelaporan seperti prinsip-prinsip akuntansi yang berlaku umum. Tujuan pengendalian internal yang efektif atas pelaporan
12 keuangan adalah memenuhi tanggung jawab pelaporan keuangan. Dengan demikian, pengendalian internal dapat meningkatkan kualitas laporan keuangan. Manfaat perusahaan menyusun pengendalian internal adalah untuk membantu dalam mencapai tujuannya. Manajemen dalam menjalankan fungsinya membutuhkan pengendalian internal yang dapat mengamankan harta kekayaan perusahaan, memberikan keyakinan bahwa apa yang dilaporkan adalah benar benar dapat dipercaya dan dapat mendorong adanya efisiensi usaha serta dapat terus menerus memantau bahwa kebijakansanaan yang telah ditetapkan memang dijalankan sesuai dengan yang diharapkan (Marbun, 2006). Berdasarkan uraian di atas, bahwa betapa pentingnya pengendalian internal untuk meningkatkan kualitas laporan keuangan pada perusahaan khususnya pada Badan Layanan Umum, maka penulis tertarik untuk mengambil judul penelitian yaitu, Pengaruh Pengendalian Internal Terhadap Kualitas Laporan Keuangan Badan Layanan Umum (Studi pada Badan Layanan Umum Terintegrasi di Kota Jakarta). 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang penelitian yang telah diuraikan maka masalahmasalah dalam penelitian ini diidentifikasikan sebagai berikut : 1. Bagaimana pengaruh pengendalian internal terhadap kualitas laporan keuangan.
13 2. Bagaimana kualitas laporan keuangan pada Badan Layana Umum terintegrasi di Kota Jakarta. 3. Apakah pengendalian internal berpengaruh signifikan terhadap kualitas laporan keuangan Badan Layanan Umum 1.3 Tujuan Penelitian Tujuan diadakan penelitian ini sesuai dengan identifikasi masalah yang ditetapkan adalah : 1. Untuk mengetahui pengendalian internal pada BLU terintegrasi di Kota Jakarta. 2. Untuk mengetahui kualitas laporan keuangan BLU terintegrasi di Kota Jakarta. 3. Untuk mengetahui pengaruh pengendalian internal terhadap kualitas laporan keuangan BLU. 1.4 Kegunaan Penelitian Peneitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut : 1. Secara teoritis, dapat dijadikan wacana bagi perkembangan studi akuntansi khususnya pada sektor publik (pemerintah) mengenai konsep yang berkaitan dengan keuangan Badan Layanan Umum. 2. Bagi Lingkungan Akademik diharapkan penelitian ini dapat menambah pengetahuan dan dapat dijadikan bahan penelitian selanjutnya mengenai
14 Pengaruh Pengendalian Internal terhadap Kualitas Laporan Keuangan Badan Layanan Umum. 3. Bagi penulis, peneliti ini dapat menambah wawasan ilmu mengenai Pengaruh Pengendalian Internal terhadap Kualitas Laporan Keuangan Badan Layanan Umum. 1.5 Lokasi dan Waktu Penelitian Lokasi penelitian dilakukan di Dinas Badan Layanan Umum terintegritas di Kota Jakarta dan waktu pelaksanaan dimulai sejak bulan Maret 2015 sampai dengan selesai.