BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian Setiap negara selalu melakukan upaya untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya yang salah satunya melalui pembangunan infrastruktur dalam rangka merangsang pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan suatu negara. Katz (1965) mengemukakan bahwa pembangunan merupakan perubahan dari suatu keadaan kehidupan masyarakat menuju keadaan lain yang lebih baik. Pembangunan juga dianggap sebagai proses perubahan yang disusun secara sengaja dan terencana untuk mencapai situasi yang pada dasarnya terdapat dalam perencanaan (Rustiadi, 2009). Setelah jatuhnya kekuasaan Orde Baru, sifat dan karakteristik asli otonomi daerah muncul kembali dalam semangat dan keinginan untuk menguatkan peran daerah untuk mengatur dirinya sendiri yang sempat tidak berdaya, tertinggal dan termarjinalkan serta membuat daerah kehilangan jati diri dan semangat berpartisipasi akibat hilangnya mekanisme fungsi dan struktur yang selama ini mereka anggap baik. Melalui undang-undang (UU) nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, pemerintah mulai mengembalikan peran pemerintah daerah tersebut dalam mengatur dirinya sendiri sekaligus untuk meningkatkan kreativitas daerah khususnya dalam bidang perencanaan dan pembangunan daerah menurut kewenangannya. Pemerintah juga memberikan kewenangan pemerintah daerah dalam bidang 1
perencanaan pembangunan sebagaimana amanat UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), bahwa setiap penyelenggara negara wajib memiliki dokumen perencanaan berupa Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) untuk periode 20 tahun, Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) untuk periode 5 tahun serta Rencana Kerja Pemerintah (RKP) untuk periode 1 tahun. UU tersebut kemudian ditindaklanjuti pemerintah melalui Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) dan salah satu turunannya adalah Rencana Program Investasi Jangka Menengah (RPIJM) sebagai rincian/jabaran dari dokumen RPJM. Departemen Pekerjaan Umum (PU) lalu mengaplikasikannya dalam program-program pembangunan yang diantaranya Rencana Program Investasi Jangka Menengah (RPIJM) Bidang PU/Cipta Karya yang diperkenalkan oleh Direktorat Jenderal Cipta Karya Departemen PU RI sesuai surat edaran Ditjen Cipta Karya No. Pr. 02.03-Dc/496 tanggal 19 Desember 2005 yang mengamanatkan bahwa setiap daerah harus menyusun dokumen RPIJM Bidang PU/Cipta Karya dalam rangka mewujudkan sinkronisasi program bidang PU/CK dan kerjasama antara pemerintah pusat dan daerah sehingga lebih efektif dan efisien serta dapat dipertanggungjawabkan yang sifatnya berupa sharing kegiatan sebagai bagian dari komitmen antara pemerintah pusat (Ditjen Cipta Karya Departemen PU), pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota sebagaimana yang tertuang dalam dokumen RPIJM bidang PU/CK kabupaten/kota Program investasi ini pada hakikatnya merupakan upaya koordinasi 2
program pembangunan yang terencana dan terpadu/sinergis untuk meningkatkan kapasitas pemerintah dan non pemerintah dalam mendorong pertumbuhan ekonomi masyarakat serta upaya peningkatan investasi dunia usaha swasta di daerah sekaligus memberikan pelayanan kepada masyarakat dalam mengelola sumber dayanya dalam mendukung program pembangunan di daerah khususnya bidang PU/Cipta Karya sampai 5 (lima) tahun ke depan. Di sisi lain, program ini akan sangat membantu daerah-daerah yang memiliki anggaran pembangunan yang sangat terbatas dan belum memadai untuk bidang PU/Cipta Karya dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Namun sampai sekarang, RPIJM bidang PU/Cipta Karya-nya daerah ini belum berhasil secara maksimal menjadi stimulan pendorong pertumbuhan ekonomi masyarakat sebagaimana yang diharapkan, padahal daerah diberi kebebasan dan kewenangan untuk menyusun dokumen RPIJM bidang PU/Cipta Karya daerahnya telah disesuaikan dengan arah dan strategi pembangunan daerah, RPJM dan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Nasional, RTRW Provinsi, RTRW Kabupaten/Kota, karakteristik dan potensi daerah serta kemampuan pendanaan daerah yang pengaturannya untuk beberapa tahun ke depan. Kabupaten Tapanuli Utara merupakan salah satu dari beberapa kabupaten/ kota di Indonesia yang telah menyusun dan mengimplementasikan RPIJM bidang PU/Cipta Karya-nya yang mengalami penyimpangan rencana seperti adanya ketidaksesuaian pelaksanaan komitmen antara Pemerintah Pusat (Ditjen Cipta 3
Karya Departemen PU), Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Daerah, sulitnya pembebasan lahan, regulasi, konflik kepentingan dan lain sebagainya. Hal ini bisa jadi akibat pemerintah yang terlalu fokus kepada pelayanan pembangunan fisik tanpa menilai apakah pembangunan itu dapat mendorong peningkatan investasi di daerah atau tidak, kemungkinan adanya kegagalan pemerintah dalam memilih program/urutan program yang tepat, atau mungkin karena hanya bersandar kepada alokasi dana dari pemerintah atau bisa jadi akibat masyarakat yang kurang merespon program investasi pembangunan itu sendiri. Hal ini dapat memberikan gambaran awal akan penyimpangan pencapaian tujuan dari rencana/implementasi rencana dan untuk mengetahui apakah hal itu mencerminkan kegagalan atau keberhasilan, maka perlu dilakukan evaluasi terhadap rencana/implementasi rencana tersebut, karena melalui evaluasi dapat diketahui kekurangan dan kelemahan dari suatu rencana/implementasi rencana yang hasilnya dituangkan dalam bentuk penilaian untuk dapat dijadikan sebagai masukan balik untuk perbaikan rencana selanjutnya. Dalam penelitian ini akan ditinjau efektivitas implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara Tahun 2008-2013 yang difokuskan pada sub bidang air minum mengingat sub bidang air minum memiliki permasalahan yang lebih kompleks mulai dari permasalahan lahan, ketersediaan sumber daya air minum yang layak untuk dimanfaatkan sebagai air minum dan berlimpah namun kesulitan memperoleh pelayanan air minum, biaya dan persepsi masyarakat akan penggunaan air minum serta konflik 4
kepentingan akibat pemanfaatan sumber-sumber air di perdesaan yang airnya juga digunakan untuk pengairan sawah di perdesaan menjadi digunakan untuk kebutuhan air minum masyarakat di ibukota kecamatan (IKK) serta lokasi yang jauh dari desa ke kota yang mengakibatkan tersedotnya dana yang cukup besar untuk pembangunan Sistem Penyediaan Air Minum (SPAM) yang dapat mengakibatkan kecemburuan dalam pemerataan pembangunan antar daerah. Selain itu, pengadaan lahan dan penyusunan Detailed Engineering Design (DED) suatu kegiatan yang bersamaan dengan tahun pelaksanaan kegiatan air minum pada RPIJM bidang PU/CK juga dapat menyulitkan koordinasi suatu kegiatan pembangunan di daerah, demikian juga penyusunan skala prioritas yang kurang mempertimbangkan tingkat kebutuhan dasar masyarakat yang semuanya terjadi karena lemahnya kekuatan hukum yang mendukung rencana/pelaksanaan rencana sebagaimana pendapat Budiharjo (1995), bahwa kendala-kendala dalam pelaksanaan rencana disebabkan oleh keterbatasan kewenangan pemerintah daerah, kemampuan dana dan SDM aparat pengelola yang terbatas serta lemahnya manajemen lembaga pengelola dan mekanisme pengendalian pelaksanaan rencana. Banyak sebab yang mengakibatkan kegagalan suatu implementasi rencana mungkin disebabkan pada rencana itu sendiri (proses penyusunan dan substansi) atau mungkin implementasi rencana yang tidak baik. Kesalahan penyusunan rencana mungkin disebabkan oleh kesalahan saat memprediksi/ memperkirakan rencana, sedangkan kesalahan pelaksanaan/implementasi bisa terjadi karena kesalahan penggunaan teknologi, tenaga kerja yang tidak 5
terampil, pemahaman pengguna/penerima kebijakan/rencana dan urutan pelaksanaan yang tidak tepat, faktor lingkungan yang berubah, seperti ekonomi, sosial dan politik atau karena kejadian yang diluar dugaan. Melalui evaluasi efektivitas implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara untuk sub bidang air minum yang telah dilaksanakan ini, nantinya diharapkan dapat diperoleh fungsi penilaian atas dampak yang terjadi, baik positif atau negatif, juga sekaligus untuk mengetahui apakah ada kegagalan khususnya kegagalan pelaksanaan, atau karena kurangnya monitoring dan pengendalian yang dilakukan selama pelaksanaan program kegiatan/rencana. Selain itu, evaluasi ini perlu dilakukan sebagai tanggungjawab moral kepada masyarakat atas penggunaan dana masyarakat di Kabupaten Tapanuli Utara. Dengan latar belakang tersebut, maka perlu segera dievaluasi untuk mengetahui kelemahan dan kekurangan implementasi RPIJM bidang PU/CK Kabupaten Tapanuli Utara yang dilaksanakan untuk periode tahun 2008-2010 sekaligus untuk menyesuaikannya kembali dengan RPJM dan RPIJM bidang PU/CK Kabupaten Tapanuli Utara selanjutnya. Dalam penelitian ini, peneliti lebih tertarik untuk melihat bagaimana RPIJM bidang PU/CK Kabupaten Tapanuli Utara itu diimplementasikan serta bagaimana pemanfaatan hasil rencana tersebut di Kabupaten Tapanuli Utara tahun 2008-2010 dengan memfokuskan penelitian pada sektor air minum. Adapun yang dilakukan peneliti meliputi penilaian kelayakan teknis, sosial, ekonomi dan lingkungan yaitu: teknis dan metode pelaksanaan, 6
kelembagaan pengelola/manajerial, dampak kolektif dan partisipatif, efisiensi dan efektivitas yang berguna untuk: 1. Mengidentifikasi efektivitas implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara pada sektor air minum, 2. Memberikan kontrol dan evaluasi terhadap pembangunan, 3. Mengetahui perubahan rencana, baik dalam pelayanan, kebutuhan modal, operasi dan anggaran serta meningkatkan peluang mendapatkan bantuan dari sumber pembiayaan lainnya, 4. Memfasilitasi koordinasi lembaga pengelola implementasi, 5. Merumuskan faktor-faktor yang mempengaruhi (mendukung dan menghambat) implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya di Kabupaten Tapanuli Utara, 6. Membantu masyarakat dan pengambil kebijakan di daerah dalam memilih alternatif rencana yang paling baik. 1.2. Rumusan Permasalahan Air minum merupakan kebutuhan dasar manusia yang memiliki permasalahan yang paling kompleks, karena menyangkut ketersediaan dan kepemilikan sumber air, kapasitas dan kelayakan sumber air, ketersediaan lahan, sistem penyediaan, sistem kelembagaan dan kemampuan SDM lembaga pelaksana/pengelola rencana, kebijakan dan peraturan perundang-undangan, peran serta masyarakat, dan ketersediaan dana/investasi yang cukup besar dalam pembangunan sektor air minum dengan berujung kepada peningkatan 7
kesehatan dan kesejahteraan masyarakat. Di sisi lain, kemampuan dana pembangunan daerah sangat terbatas termasuk untuk sektor air minum dan perlunya upaya pemerataan pembangunan untuk menghindari kecemburuan antar daerah dengan mengedepankan azas transparansi dan akuntabilitas, keterpaduan, kelayakan dan keberlanjutan investasi untuk air minum. Ada beberapa permasalahan yang ditemui di lapangan selama implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara khususnya pada pembangunan air minum, maka penelitian ini bermaksud untuk mengkaji dan menjawab pertanyaan penelitian berikut: 1. Seberapa besar efektivitas implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara pada sektor air minum? 2. Faktor-faktor apa yang mempengaruhi (mendukung dan menghambat) implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara pada sektor air minum? 1.3. Tujuan Penelitian Sehubungan dengan permasalahan diatas, maka tujuan dilakukannya penelitian ini adalah untuk: 1. Mengidentifikasi efektivitas implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara pada sektor air minum, 2. Merumuskan faktor-faktor apa yang mempengaruhi (mendukung dan menghambat) implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara pada sektor air minum. 8
1.4. Manfaat Penelitian Diharapkan melalui penelitian yang akan dilaksanakan ini nantinya dapat memberikan manfaat sebagai berikut: 1. Menjadi masukan bagi Pemerintah Kabupaten Tapanuli Utara, Pemerintah Provinsi Sumatera Utara dan Pemerintah Pusat khususnya (Ditjenl Cipta Karya Departemen PU) dan pemangku peran (stakeholder) terkait untuk revisi/penyempurnaan dan pengambilan kebijakan yang terkait dengan RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara, 2. Sebagai bahan pembelajaran kepada masyarakat akan pentingnya partisipasi mereka dalam proses perencanaan, pelaksanaan dan pengendalian rencana serta dalam menentukan pilihan sesuai atas informasi tentang rencana. 3. Sebagai bahan referensi ilmiah bagi peneliti lain yang mempunyai kepedulian dan minat untuk lebih mendalami RPIJM bidang PU/Cipta Karya sehingga mampu mengevaluasi rencana dengan lebih baik. 1.5. Batasan dan Kelemahan Penelitian Penelitian evaluasi efektivitas implementasi RPIJM bidang PU/Cipta Karya Kabupaten Tapanuli Utara tahun 2008-2013 ini kemungkinan mempunyai beberapa kelemahan yaitu tidak semua aspek yang dapat digali sehingga data dan hasil yang diperoleh kurang maksimal. Akibat keterbatasan waktu, biaya dan tenaga maka peneliti membatasi penelitian evaluasi pada periode tahun 2008-2010 dengan memberi penekanan kepada aspek-aspek pelaksanaan RPIJM bidang PU/CK dengan meninjau sub bidang air minum 9
karena sub bidang air minum memiliki permasalahan yang lebih kompleks. Selain itu, penelitian mengenai RPIJM bidang PU/Cipta Karya masih tergolong hal yang baru diterapkan untuk provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia (5-6 tahun terakhir), selain karena terbatasnya metode dan pendekatan yang digunakan juga akibat masih sedikitnya teori yang mendukung RPIJM khususnya RPIJM bidang PU/Cipta Karya ini. 1.6. Keaslian Penelitian Penelitian ini asli karena topik Evaluasi Efektivitas Implementasi Rencana Program Investasi Jangka Menengah (RPIJM) Bidang PU/Cipta Karya Studi Kasus: Kabupaten Tapanuli Utara tahun 2008-2013 untuk sub bidang air minum berdasarkan pengetahuan penulis belum ada dan topik RPIJM bidang PU/Cipta Karya ini masih tergolong baru diterapkan untuk provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia. Sebagai perbandingan, evaluasi RPIJM Bidang PU/CK merupakan evaluasi yang lebih rinci/detail dari evaluasi RPJMD dan lebih difokuskan pada sub bidang air minum. Selain itu, penelitian ini memiliki kemiripan alur berpikir dengan: 1. Evaluasi Implementasi Rencana Pengelolaan Taman Nasional Bukit Tigapuluh (TNBT) Kasus Rencana Zonasi Kawasan TNBT di Kabupaten Indragiri Hulu Riau (Heriasman, 2006). 2. Evaluasi Perencanaan dan Pelaksanaan Program Pengembangan Wilayah (PPW) Di Kabupaten Dati II Donggala Dalam Meningkatkan Kualitas Perencanaan Dari Bawah (Lamangkona Rais, 1996). 10