1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pertimbangan yang mendasari terbitnya Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah adalah bahwa penyelenggaraan pemerintahan daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pertimbangan lainnya adalah bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah dan antar daerah, potensi dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan Negara. Pasal 1 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 antara lain menyatakan : Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan dewan perwakilan rakyat daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; Otonomi
Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia; Asas Otonomi adalah prinsip dasar penyelenggaraan Pemerintahan Daerah berdasarkan Otonomi Daerah; Desentralisasi adalah penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi; Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum. Pasal 31 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 antara lain menyatakan : (1) Dalam pelaksanaan Desentralisasi dilakukan penataan Daerah; (2) Penataan Daerah sebagaimana dimaksud ditujukan untuk: a) mewujudkan efektivitas penyelenggaraan Pemerintahan Daerah; b) mempercepat peningkatan kesejahteraan masyarakat; c) mempercepat peningkatan kualitas pelayanan publik; d) meningkatkan kualitas tata kelola pemerintahan; e) meningkatkan daya saing nasional dan daya saing Daerah; dan f) memelihara keunikan adat istiadat, tradisi, dan budaya Daerah. Pernyataan di atas menunjukkan bahwa dalam pelaksanaan desentralisasi dilakukan penataan Daerah. Penataan daerah ini antara lain ditujukan untuk meningkatkan kualitas tata kelola pemerintahan. Kualitas tata kelola pemerintahan yang dimaksud tentu mencakup seluruh aspek administrasi dan fungsi manajemen pemerintahan. Aspek-aspek administrasi pemerintahan yang 2
dimaksud meliputi aspek sumber daya aparatur (man), aspek penganggaran (money), aspek sarana prasarana (material), dan aspek regulasi (method). Sedangkan fungsi-fungsi manajemen pemerintahan yang dimaksud adalah fungsi perencanaan (planning), fungsi pengorganisasi (organizing), fungsi pelaksanaan (actuating), fungsi pengoordinasian (coordinating), fungsi pengawasan (controlling), dan fungsi pelaporan (reporting). Pasal 58 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 menyatakan bahwa Penyelenggara Pemerintahan Daerah dalam menyelenggarakan Pemerintahan Daerah berpedoman pada asas penyelenggaraan pemerintahan negara yang terdiri atas: a) kepastian hukum; b) tertib penyelenggara negara; c) kepentingan umum; d) keterbukaan; e) proporsionalitas; f) profesionalitas; g) akuntabilitas; h) efisiensi; i) efektivitas; dan j) keadilan. Indonesia menganut asas desentralisasi yang memberikan kebebasan dan keleluasaan kepada Pemerintah Daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan melalui Otonomi Daerah. Berdasarkan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Propinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota, Pemerintah Daerah dituntut untuk lebih memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan menerapkan asas-asas pelayanan publik yang didalamnya meliputi : transparansi, akuntabilitas, partisipatif, kesamaan hak, keseimbangan hak, dan kewajiban. 3
Setiap organisasi termasuk pemerintah pusat maupun daerah dalam menjalankan tugasnya wajib mempunyai perencanaan yang disusun dan akan dijadikan pedoman pada saat melaksanakan tugas. Oleh karena itu pemerintah merumuskan berbagai kebijakan yang diatur dalam bentuk anggaran. Didalam anggaran akan dapat dilihat seberapa besar fungsi pemerintah dalam melaksanakan berbagai urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawabnya dan faktor - faktor apa saja yang dapat mempengaruhinya. Sebagai salah satu implementasi dari akuntabilitas kinerja pemerintah, maka dilaksanakan kewajiban pertanggungjawaban yang dimulai dari proses perencanaan, penyusunan dan pelaksanaan atas tugas dan fungsi pemerintah dalam mewujudkan visi dan misi serta tujuan yang telah ditetapkan sehingga dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat yang diwujudkan dalam bentuk penetapan anggaran. Dalam penyusunan rancana anggaran Pemerintah Provinsi DKI Jakarta menjalankan penyusunan rencana anggaran mulai dari tingkat Kelurahan, Kecamatan, Walikota dan sampai Tingkat Provinsi. Peneliti sendiri pernah merasakan langsung ketika saat penyusunan rencana anggaran tingkat kelurahan atau dikenal dengan Musrenbang ( Musyawarah Rencana Pembangunan ). Kemudian peneliti juga pernah merasakan langsung Musrenbang Tingkat Walikota. Dan saat ini peneliti bertugas di tingkat Provinsi DKI Jakarta, dari pengalaman tersebut peneliti tertarik untuk menelilti keterkaitan antara penyusunan anggaran dengan kinerja aparat Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. Berdasarkan Surat Edaran Nomor 48/SE/2012, tentang Penyelenggaraan Musrenbang Kelurahan, Kecamatan 4
dan Kota/Kabupaten Tahun 2013. Sebagai tindak lanjut pasal 62 dan pasal 63 ayat (2) Peraturan Daerah Nomor 14 Tahun 2011 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan dan Penganggaran Terpadu, diamanatkan Pelaksanaan Musrenbang dalam rangka penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Provinsi DKI Jakarta. Untuk itu, sebagai bahan masukan dalam penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) tahun 2014, perlu dilaksanakan Musrenbang kelurahan, kecamatan dan kota/kabupaten dengan materi pembahasan berdasarkan hasil rembug RW tahun 2013. Penyelengaraan Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) Provinsi DKI Jakarta, dilaksanakan dalam dua tahap, yaitu Pra Musrenbang Provinsi dan Musrenbang Provinsi. Maksud dan tujuan dari Pra Musrenbang, sebagai beriukut : 1. Pra Musrenbang a. Maksud dan tujuan Maksud pelaksnaan Pra Musrenbang adalah untuk menyepakati dan menetapkan SKPD yang mengakomodir hasil Rembug RW. Adapun tujuan Pra Musrenbang Provinsi adalah Mengakomodir hasil Rembug RW yang menjadi kewenangan provinsi dalam Renja SKPD tahun 2014 b. Materi Adapun yang dimaksud dengan materi (bahan Pra Musrenbang) adalah merupakan dokumen-dokumen yang diperlukan dalam pelaksanaan 5
Pra Musrenbang Provinsi hasil verifikasi Rembug RW yang merupakan kewenangan provinsi. c. Jadwal Hari/Tanggal : Rabu 27 Maret 2013 Acara Tempat : Pra Musrenbang : Ruang Tempo Doeloe Bappeda Provinsi DKI Jakarta Agenda Acara : Membahas aspirasi masyarakat yang bersumber dari hasil Rembug RW yang akan diakomodir SKPD tingkat Provinsi tahun 2014. 2. Musrenbang a. Maksud dan Tujuan Untuk penajaman, penyelarasaan, klarifikasi dan kesepakatan Rancangan RKPD. Adapun tujuannya : 1) Menetapkan kegiatan yang mendukung program prioritas provinsi 2) Membahas usulan prioritas kota/kabupaten untuk diakomodir di tingkat provinsi 3) Memetapkan usulan kegiatan yang akan dibawa ke musrenbang regional maupun nasional. b. Materi 1) Daftar program prioritas provinsi 6
2) Daftar usulan program prioritas kota/kabupaten yang menjadi kewenangan provinsi sesuai hasil Musrenbang kota/kabupaten administrasi. 3) Rancangan Rencana Kerja SKPD yang mendukung Program Prioritas Provinsi. c. Jadwal Hari/Tanggal : Selasa 2 April 2013 Acara Tempat : Sidang pleno : Balai Agung Kompleks Balaikota Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. Proses penganggaran menggunakan Pedoman Penyusunan APBD sesuai Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 27 Tahun 2013 Tentang Pedoman Penyusuna Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2014, menjadi pedoman pemerintah daerah dalam penyusunan anggaran 2014. Pembentukan RAPBD dilaksanakan oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) bersama-sama unit organisasi perangkat daerah (unit kerja). Rancangan anggaran unit kerja tercantum pada suatu dokumen Rencana Kegiatan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD), yang di dalamnya berisi tentang standar analisis belanja, tolak ukur kinerja dan standar biaya sebagai instrumen pokok dalam anggaran kinerja. Sedangkan pedoman evaluasi kinerja pemerintah daerah diatur dalam Permendagri Nomor 21 Tahun 2010 tentang Pedoman Evaluasi Daerah 7
Otonom Hasil Pemekaran Setelah Berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Keberhasilan proses penyusunan anggaran salah satunya dapat dipengaruhi oleh sikap/perilaku pihak yang terlibat dalam proses penyusunan anggaran. Partisipasi dapat meningkatkan moral dan mendorong inisiatif yang lebih besar pada semua tingkatan manajemen. Partisipasi juga dapat meningkatkan rasa kesatuan kelompok, yang dapat berfungsi untuk meningkatkan kerja sama antar anggota kelompok dalam penetapan tujuan. Kinerja merupakan suatu aktivitas penilaian pencapaian target target tertentu yang diderivasi dari tujuan strategis organisasi. Kinerja pegawai adalah hasil kerja secara kualitas, kuantitas, dan ketepatan waktu yang dicapai oleh seorang karyawan dalam melaksanakan tugasnya sesuai dengan tanggung jawab yang diberikan kepadanya yang tidak hanya dipengaruhi oleh kemampuan dan keahlian dalam bekerja, tetapi juga sangat dipengaruhi oleh semangat kerjanya. Kinerja pegawai merupakan gabungan dari kemampuan, usaha, dan kesempatan yang dapat diukur dari akibat yang dihasilkan, sehingga kinerja tidak hanya menyangkut karakteristik pribadi masing-masing pegawai, melainkan hasil kerja yang telah dan akan dilakukan oleh seseorang. Untuk mengetahui sejauh mana pengaruh partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja yang diterapkan pada Pemerintah Provinsi DKI Jakarta dapat pula dipengaruhi dengan diperkuat / diperlemah oleh 3 variabel moderasi. Dalam hal ini dapat disebutkan 3 variabel moderasi tersebut adalah komitmen organisasi, budaya organisasi dan gaya kepemimpinan. Variabel 8
moderating adalah variabel yang memperkuat atau memperlemah hubungan antara satu variabel dengan variabel lain. Sebagai contoh: seorang suami menyayangi istrinya. Dengan hadirnya seorang anak, maka rasa sayang tersebut bertambah. Berarti variabel anak merupakan moderating antara rasa saya suami terhadap istri. Dalam hal penyusunan anggaran yang mempengaruhi kinerja, dengan dipengaruhi oleh komitmen organisasi / budaya organisasi / gaya kepemimpinan apakah dapat memperkuat atau memperlemah hasil terhadap kinerja. Dalam penyusunan anggaran Pemerintah Provinsi DKI Jakarta, dalam hal ini Musrenbang (Musyawarah Rencana Pembangunan) yang dilakukan mulai dari tingkat RT (Rukun Tetangga) sampai dengan tingkat Provinsi yang dihadiri oleh berbagai pihak baik pihak organisasi atau warga masyarakat setempat ataupun masyarakat Jakarta apakah dipengaruhi secara kuat atau dipengaruhi secara lemah / tidak berpengaruh oleh adanya komitmen organisasi, budaya organisasi dan gaya kepemimpinan. Dan untuk melihat seberapa besar pengaruh variabel moderasi komitmen organisasi, budaya organisasi dan gaya kepemimpinan terhadap hubungan partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja aparatur Pemerintah Daerah Provinsi DKI Jakarta. Setiap orang yang bekerja di suatu perusahaan atau organisasi, harus mempunyai komitmen dalam bekerja karena apabila suatu perusahaan karyawannya tidak mempunyai suatu komitmen dalam bekerja, maka tujuan dari perusahaan atau organisasi tersebut tidak akan tercapai. Namun terkadang suatu perusahaan atau organisasi kurang memperhatikan komitmen yang ada 9
terhadap karyawannya, sehingga berdampak pada penurunan kinerja terhadap karyawan ataupun loyalitas karyawan menjadi berkurang. Komitmen pada setiap karyawan sangat penting karena dengan suatu komitmen seorang karyawan dapat menjadi lebih bertanggung jawab terhadap pekerjaannya dibanding dengan karyawan yang tidak mempunyai komitmen. Biasanya karyawan yang memiliki suatu komitmen, akan bekerja secara optimal sehingga dapat mencurahkan perhatian, pikiran, tenaga dan waktunya untuk pekerjaanya, sehingga apa yang sudah dikerjakannya sesuai dengan yang diharapkan oleh perusahaan. Olehkarena itu dalam penyusunan anggaran Pemerintah Provinsi DKI Jakarta dengan adanya komitmen organisasi apakah dapat mempengaruhi secara kuat atau mempengaruhi secara lemah / tidak berpengaruh terhadap kinerja Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. Dalam kehidupan masyarakat sehari-hari tidak terlepas dari ikatan budaya yang diciptakan. Ikatan budaya tercipta oleh masyarakat yang bersangkutan, baik dalam keluarga, organisasi, bisnis maupun bangsa. Budaya membedakan masyarakat satu dengan yang lain dalam cara berinteraksi dan bertindak menyelesaikan suatu pekerjaan. Budaya mengikat anggota kelompok masyarakat menjadi satu kesatuan pandangan yang menciptakan keseragaman berperilaku atau bertindak. Sebuah organisasi / perusahaan / pemerintahan yang terdiri dari berbagai kelompok individu yang bekerjasama dan berinteraksi satu sama lain, akan membentuk sebuah kebiasaan yang lama-kelamaan akan membentuk budaya organisasi dalam sistem organisasi tersebut. Budaya organisasi merupakan pola terpadu yang dihasilkan dari 10
perilaku individu dalam organisasi termasuk pemikiran-pemikiran, tindakantindakan yang dipelajari dan diajarkan kepada generasi berikutnya. Contoh budaya organisasi dalam setiap perusahaan, muncul berdasarkan perjalanan hidup para pegawai. Pada umumnya budaya organisasi terletak pada pendiri organisasi. Merekalah yang berperan penting dalam mengambil sebuah keputusan dan juga disebut sebagai budaya perusahaan. Setiap pemimpin pada dasarnya memiliki perilaku yang berbeda dalam memimpin para pengikutnya, perilaku para pemimpin itu disebut dengan gaya kepemimpinan. Gaya kepemimpinan merupakan suatu cara pemimpin untuk mempengaruhi bawahannya yang dinyatakan dalam bentuk pola tingkah laku atau kepribadian. Seorang pemimpin merupakan seseorang yang memiliki suatu program dan yang berperilaku secara bersama-sama dengan anggotaanggota kelompok dengan mempergunakan cara atau gaya tertentu, sehingga kepemimpinan mempunyai peranan sebagai kekuatan dinamik yang mendorong, memotivasi dan mengkordinasikan perusahaan dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Dalam proses penganggaran di Pemerintah Provinsi DKI Jakarta, apakah dengan adanya gaya kepemimpinan dapat mempenguruhi positif/negatif dalam proses penganggarannya. Dengan kondisi gaya kepemimpinan Pemerintah Provinsi DKI Jakarta. Oleh karena itu dalam penelitian kali ini, akan dilakukan penelitian menggunakan tiga variabel moderasi yaitu: komitmen organisasi, budaya organisasi, gaya kepemimpinan. 11
Pertimbangan penambahan variabel moderasi menjadi tiga variabel tersebut di atas didasarkan pada saran yang terdapat pada penelitian-penelitian sebelumnya sebelumnya yang dilakukan oleh Sardjito dan Muthaher (2007) yang berjudul Pengaruh Partisipasi Penyusunan Anggaran terhadap Kinerja Aparat Pemerintah Daerah: Budaya Organisasi dan Komitmen Organisasi Sebagai Variabel Moderasi. Dengan penambahan variabel moderasi tersebut diharapkan bahwa variabel kinerja aparat akan dijelaskan secara lebih baik dalam model regresi saat pengujuan hipotesis. Komitmen organisasi digunakan sebagai variabel moderasi dengan alasan semakin tinggi tingkat komitmen seseorang terhadap pekerjaannya maka akan berdampak semakin baik pula kinerjanya. Variabel budaya organisasi didasarkan pada alasan bahwa semakin baik/kondusif suatu budaya organisasi maka akan mempengaruhi peningkatan kinerja para pegawainya. Berdasarkan penjelasan di atas maka perlu dilakukan penelitian yang berjudul Pengaruh Partisipasi Penyusunan Anggaran Terhadap Kinerja Aparat Pemerintah Daerah: Komitmen Organisasi, Budaya Organisasi dan Gaya Kepemimpinan Sebagai Variabel Moderasi. B. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian di atas, penulis merumuskan pokok permasalahan sebagai berikut: 1. Apakah partisipasi penyusunan anggaran berpengaruh terhadap kinerja aparat pemerintah daerah? 12
2. Apakah komitmen organisasi berpengaruh terhadap hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja aparat pemerintah daerah? 3. Apakah budaya organisasi berpengaruh terhadap hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja aparat pemerintah daerah? 4. Apakah gaya kepemimpinan berpengaruh terhadap hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja aparat pemerintah daerah? C. Tujuan Penelitian Sesuai dengan perumusan masalah tersebut diatas, maka penelitian ini dilakukan dengan tujuan berikut ; 1. Untuk menguji pengaruh antara partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah. 2. Untuk menguji pengaruh budaya organisasi dalam hubunugan antara partisipasi penyusunan anggaran terhadap kinerja aparatur pemerintah. 3. Untuk menguji pengaruh komitmen organisasi dalam hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja aparatur pemerintah. 4. Untuk menguji pengaruh gaya kepemimpinan dalam hubungan antara partisipasi penyusunan anggaran dengan kinerja aparatur pemerintah. D. Kontribusi Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi bagi beberapa pihak, antara lain adalah: 13
1. Bagi Penulis Penelitian ini merupakan sarana pengaplikasian dari ilmu yang penulis dapatkan di bangku kuliah. 2. Bagi Pihak Lain Penelitian ini diharapkan dapat menambah pengetahuan/bacaan bagi yang membutuhkan dan dapat digunakan sebagai dasar untuk penelitian selanjutnya 14