17 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Awal dari reformasi sistem penyelenggaraan pemerintahan negara dilakukan sejak adanya amandemen terhadap Undang-Undang Dasar 1945. Reformasi sistem penyelenggaraan pemerintahan negara tersebut merupakan dasar dan referensi bagi bangsa Indonesia, mencakup proses demokratisasi, penegakan hukum, otonomi dan desentralisasi, serta penciptaan penyelenggaraan kepemerintahan yang baik. Upaya dalam penciptaan kepemerintahan yang baik tersebut, antara lain adalah dengan penyempurnaan kebijakan pengelolaan keuangan negara yang meliputi Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Negara dan PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Negara. Sejumlah peraturan perundangundangan di bidang keuangan negara tersebut mengindikasikan perlunya sistem pengelolaan keuangan negara yang lebih akuntabel dan transparan dalam menjalankan pemerintahan. Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengamanatkan keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan, dan bertanggung jawab dengan memperhatikan asas keadilan dan kepatutan. Serta upaya penyempurnaan sistem pengelolaan keuangan negara, dan sebagai tindak lanjut
18 Pasal 58 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara mengamanatkan, Presiden mengatur dan menyelenggarakan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah secara menyeluruh dalam rangka pengelolaan keuangan Negara secara akuntabel dan transparan. Namun kenyataannya, amanat ini belum dapat terealisasi karena belum adanya persepsi yang sama terhadap konfigurasi Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) secara keseluruhan yang masih bersifat parsial ditingkat kementrian dan ditingkat pemerintah daerah. Belum terdapat Sistem Pengendalian Intern secara nasional yang mengurusi masalah pengawasan strategik dalam skala nasional (Widayati, 2007). Lebih lanjut isu tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) mendapat perhatian yang cukup besar belakangan ini. Sebagai auditor eksternal, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) senantiasa menguji kekuatan SPI ini di setiap pemeriksaan yang dilakukannya dalam penentuan luas lingkup (scope) pengujian yang akan dilaksanakannya. Beberapa lembaga pemantau (watch) juga mengkritisi lemahnya SPI yang diterapkan di pemerintahan baik pusat maupun daerah, sehingga membuka peluang yang sangat besar bagi terjadinya penyimpangan dalam pelaksanaan anggaran (APBN/APBD). Sebagai tindak lanjut dari hal tersebut, pemerintah telah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Sistem Pengendalian Intern ini didasari pada konsep pemikiran bahwa Sistem Pengendalian Intern melekat sepanjang kegiatan, dan dipengaruhi oleh sumber daya manusia, serta harus dapat memberikan keyakinan yang memadai. Hal ini dapat tercapai jika seluruh tingkat pimpinan menyelenggarakan kegiatan
19 pengendalian atas keseluruhan kegiatan di instansi masing-masing. Dengan demikian, maka penyelenggaraan kegiatan pada suatu Instansi Pemerintah, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, sampai dengan pertanggungjawaban, harus dilaksanakan secara tertib, terkendali, serta efisien dan efektif. Selain itu, Sistem Pengendalian Intern memiliki arti yang sangat penting dalam penentuan keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan sesuai dengan kebijakan yang telah ditetapkan. Pengendalian internal yang melekat pada fungsi manajerial ditujukan untuk memastikan dan menjamin bahwa visi, misi, tujuan, sasaran, program serta kegiatan dapat terlaksana dan mencapai hasil dengan baik. Penerapan sistem pengendalian internal pada hakekatnya adalah segala upaya yang dilakukan dalam suatu organisasi untuk mengarahkan seluruh kegiatan agar tujuan organisasi dapat dicapai secara efektif, efisien dan ekonomis, segala sumber daya dimanfaatkan dan dilindungi, data dan informasi serta laporan dapat dipercaya dan disajikan secara wajar, serta ditaatinya segala ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku (Marsono, 2009). Undang-undang di bidang keuangan negara membawa implikasi perlu adanya sistem pengelolaan keuangan negara yang lebih akuntabel dan transparan sehingga dibutuhkan suatu sistem yang dapat memberi keyakinan memadai bahwa penyelenggaraan kegiatan pada suatu Instansi Pemerintah dapat mencapai tujuannya secara efisien dan efektif, melaporkan pengelolaan keuangan negara secara andal, pengamanan aset negara, dan mendorong ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sistem ini dikenal sebagai Sistem Pengendalian Intern yang dalam penerapannya memperhatikan rasa keadilan dan
20 kepatutan serta mempertimbangkan ukuran, kompleksitas, dan sifat dari tugas dan fungsi Instansi Pemerintah tersebut. PP 60 Tahun 2008 ini merupakan implementasi dari Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Pasal 58 ayat (1) dan ayat (2) tentang Perbendaharaan Negara memerintahkan pengaturan lebih lanjut ketentuan mengenai Sistem Pengendalian Intern Pemerintah secara menyeluruh dengan Peraturan Pemerintah. Sistem Pengendalian Intern dalam Peraturan Pemerintah ini dilandasi pada pemikiran bahwa Sistem Pengendalian Intern melekat sepanjang kegiatan, dipengaruhi oleh sumber daya manusia, serta hanya memberikan keyakinan yang memadai, bukan keyakinan mutlak. PP 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) juga mempertegas komitmen dari pemerintah dalam melakukan pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme pada berbagai aspek dalam pelaksanaan tugas umum pemerintah. Sistem Pengendalian Intern dalam PP 60 tahun 2008 merupakan suatu proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien (operating), keandalan pelaporan keuangan (financial reporting), pengamanan aset negara (safeguarding) dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan (compliance). Tujuan dari penetapan PP 60 tahun 2008 ini adalah untuk mencapai pengelolaan keuangan negara yang efektif, efisien, transparan dan akuntabel. Peningkatan kualitas akuntabilitas keuangan daerah terhadap pemerintah daerah akan tercermin dari opini yang dikeluarkan oleh BPK atas laporan
21 keuangan pemerintah daerah setiap tahunnya. Dengan dilaksanakannya kegiatan SPIP, diharapkan pemerintah daerah dapat meningkatkan opini yang diperolehnya, yang sebelumnya disclaimer menjadi Wajar Dengan Pengecualian (WDP) ataupun mendapatkan opini yang tertinggi yaitu Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Secara umum pelaksanaan Sistem Pengendalian Intern di Pemerintah Kota Tebing Tinggi masih belum optimal. Gambaran ini dapat dilihat dari opini yang diberikan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) terhadap hasil pemeriksaan atas laporan keuangan Pemerintah Kota Tebing Tinggi, selama tiga tahun belakangan ini mendapat Opini Wajar Dengan Pengecualian. Salah satu hal yang menjadi pokok pertimbangan adalah kelemahan Sistem Pengendalian Intern dalam penyusunan laporan keuangan, antara lain dalam penatausahaan dan pengelolaan kas pada beberapa SKPD yang tidak sesuai ketentuan, dan penatausahaan aset tetap pada Pemerintah Kota Tebing Tinggi belum tertib dan nilai aset yang disajikan pada neraca masih belum diyakini kewajarannya. Kelemahan dari Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) daerah merupakan salah satu faktor yang menyebabkan menurunnya kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. Hal ini tercermin dari salah satu unsur-unsur utama kualifikasi dalam pemberian opini oleh Badan Pemeriksa Keuangan atas Laporan Keuangan yang disusun oleh pemerintah kabupaten/kota yaitu: 1. Kelemahan di dalam pengelolaan aset dan persediaan 2. Kelemahan sistem pengendalian intern pemerintah daerah 3. Kebijakan akuntansi pemerintah daerah yang belum dijalankan secara konsisten
22 4. Pengelolaan penerimaan dan penggunaan dana yang belum akuntabel 5. Akuntabilitas penyertaan dan penempatan modal pemerintah daerah yang belum tertib 6. Ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan Penerapan seluruh unsur-unsur yang ada dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah sampai saat ini belum terlaksana sepenuhnya oleh pemerintah daerah. Hal ini dapat dilihat hasil laporan yang dikeluarkan Badan Pemeriksa Keuangan yang salah satu point nya menyoroti tentang lemahnya penerapan Sistem Pengendalian Intern oleh pemerintah daerah setempat. Indikator bahwa pengelolaan keuangan negara sudah transparan dan akuntabel adalah opini BPK atas laporan keuangan pemerintah pusat dan daerah. SPIP itu sendiri berfungsi dalam memberikan arah yang jelas dalam mencapai tujuan organisasi, yaitu dengan membangun lima unsur yang ada dalam SPIP tersebut, antara lain Lingkungan Pengendalian, Penilaian Risiko, Kegiatan Pengendalian, Informasi dan Komunikasi serta Pemantauan. Penelitian sebelumnya pernah dilakukan oleh Ramandei (2009) yang menyimpulkan bahwa karakteristik sasaran anggaran (partisipasi anggaran, kejelasan sasaran anggaran, umpan balik anggaran dan evaluasi anggaran) tidak berpengaruh terhadap kinerja manajerial. Sedangkan Sistem Pengendalian Intern berpengaruh secara signifikan terhadap kinerja manajerial. Berdasarkan hal diatas, penulis ingin melakukan penelitian yang lebih fokus terhadap unsur-unsur dari Sistem Pengendalian Intern Pemerintah sebagai variabel bebas. Permasalahan dalam penelitian ini adalah : Apakah Sistem
23 Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) berpengaruh terhadap kinerja manajerial pejabat Pemerintah Kota Tebing Tinggi? 1.2 Rumusan Masalah Dari uraian latar belakang tersebut, maka penulis ingin menguji pengaruh Sistem Pengendalian Intern Pemerintah terhadap kinerja manajerial pejabat dengan rumusan masalah yaitu : Apakah Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) berpengaruh secara simultan dan parsial terhadap kinerja manajerial pejabat di lingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi? 1.3 Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah diatas maka, tujuan penelitian ini dilakukan untuk: Menganalisis pengaruh Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) terhadap kinerja manajerial pejabat di lingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi. 1.4 Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberi manfaat, antara lain adalah: 1. Bagi peneliti, penelitian ini dapat dijadikan peneliti untuk memperdalam wawasan dan pengetahuan dalam hal Sistem Pengendalian Intern pada umumnya. 2. Bagi pemerintah daerah, diharapkan dapat memberikan manfaat dalam implementasi Sistem Pengendalian Intern di lingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi dalam rangka peningkatan kinerja.
24 3. Bagi akademis, penelitian ini dapat digunakan dalam pengembangan dalam pemahaman akan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah yang dapat dijadikan sebagai bahan masukan dan referensi untuk penelitian sejenis oleh calon peneliti berikutmya di masa yang akan datang. 1.5 Originalitas Penelitian ini merupakan replika dari penelitian Ramandei (2009) yang melakukan penelitian dengan judul Pengaruh Karakteristik Sasaran Anggaran Dan Sistem Pengendalian Intern Terhadap Kinerja Manajerial Aparat Pemerintah Daerah (Studi Empiris pada Satuan Kerja Perangkat Daerah Kota Jayapura). Adapun perbedaan penelitian ini adalah terletak pada lokasi daerah yang sebelumnya di lingkungan Satuan Kerja Perangkat Daerah Kota Jayapura sedangkan penelitian ini dilakukan di lingkungan Pemerintah Kota Tebing Tinggi. Variabel independen pada penelitian ini adalah Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) itu sendiri dengan unsur-unsur dari SPIP.