F A K U L T A S H U K U M HUKUM ADMINISTRASI NEGARA INSTRUMEN PEMERINTAH By. Fauzul FAKULTAS HUKUM UPN VETERAN JAWA TIMUR 2 November 2015 1
POKOK BAHASAN: PENGERTIAN INSTRUMEN PEMERINTAH MACAM-MACAM INSTRUMEN PEMERINTAH 2
PENGERTIAN Instrumen pemerintahan a/ alat ato sarana yg digunakan o/ pemerintah ato administrasi negara dlm melaksanakan tugasnya. Instrumen pemerintahan merupakan bagian dari instrumen penyelenggaraan negara secara umum Pelaksanaan tugas penyelenggaraan negara di Negara Indonesia paling tidak dilakukan oleh 3 lembaga (organ), yaitu eksekutif (pemerintah), legislatif (DPR), dan yudikatif (MA-MK). Dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan negara, masing-masing organ negara tsb diberikan kewenangan tuk mengeluarkan instrumen hukumnya 3
MACAM PERBUATAN TUN Pemerintah sebagai bagian dari organ Negara diberikan tugas tuk mengurus berbagai segi kehidupan masyarakat. Untuk itu pemerintah diberikan kewenangan tuk melakukan perbuatan administrasi negara (TUN) melalui instrumen hukum tsb. Secara garis besar, perbuatan administrasi Negara (TUN) ini dpt dikelompokkan ke dlm 3 macam perbuatan, yaitu: 1.mengeluarkan peraturan perundang-undangan; 2.mengeluarkan keputusan; 3.melakukan perbuatan materiel. 4
ISTILAH PERATURAN DAN KEPUTUSAN Sebelum diundangkannya UU No. 10 Tahun 2004 ttg Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, istilah keputusan digunakan secara bersamaan tuk hal yg bersifat pengaturan (regeling) dan hal yg bersifat penetapan (beschikking). Cth. dulu ditemukan Keputusan Presiden yang bersifat pengaturan dan juga ada Keputusan Presiden yang bersifat penetapan. Begitu juga di tingkat menteri atau pejabat-pejabat lainnya. Dengan diundangkannya UU No. 10 Tahun 2004, maka dibedakan secara tegas antara istilah peraturan dan keputusan. Berdasarkan UU tsb yg bersifat pengaturan sebutannya a/ peraturan, sedangkan yg bersifat penetapan a/ keputusan Dengan demikian, yg termasuk dlm pengertian peraturan perundangundangan sebutannya adalah peraturan saja. Keputusan hanya digunakan tuk hal yg sifatnya menetapkan saja. misal pengangkatan seseorang dlm jabatan, kenaikan pangkat,dll. 5
PENGUJIAN Tiga macam perbuatan di atas masing-masing dpt dilakukan pengujian ato penilaian apakah perbuatan tersebut bertentangan ato tdk dg peraturan perundang-undangan. tuk keputusan yg dikeluarkan o/ badan ato pejabat TUN, yg berwenang mlakukan pengujian ato penilaian a/ peradilan TUN. tuk peraturan perundang-undangan yg dikeluarkan o/ badan ato pejabat TUN, pengujian ato penilaiannya dilakukan o/ Mahkamah Agung. tuk perbuatan materiel, penilaian ato pengujian apakah perbuatan tsb bertentangan ato tdk dg peraturan perundangundangan diserahkan pd peradilan umum (perdata), yg di dasarkan pd penafsiran yg luas dari Pasal 1365 KUH Perdata. 6
PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN Keputusan TUN dan peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN: Peraturan Perundang-undangan Keputusan TUN Peraturan Kebijakan Rencana Perizinan Instrumen Hukum Perdata Peraturan perundang-undangan Menurut UU No. 12 Tahun 2011 (UU P3), peraturan perundang-undangan a/ peraturan tertulis yg memuat norma hukum yang mengikat secara umum dan dibentuk ato ditetapkan o/ lembaga negara ato pejabat yg berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan. Berdasarkn pengertian tsb, maka peraturan perundang-undangan bersifat umumabstrak, yg dicirikan o/ unsur-unsur antara lain 1) waktu, artinya tidak hanya berlaku pada saat tertentu saja, 2) tempat, artinya tidak hanya berlaku pada tempat tertentu saja, 3) orang, artinya tidak hanya berlaku bagi orang tertentu saja, dan 4) fakta hukum, artinya tidak hanya ditujukan pada fakta hukum tertentu saja, tetapi untuk berbagai fakta hukum (perbuatan) yang dapat berulang-ulang. 7
SUMBER HUKUM UU No.12 / 2011 menentukan bahwa sumber hukum dari segala sumber hukum negara a/ Pancasila. Penempatan Pancasila sbg sumber dari segala sumber hukum negara a/ sesuai dg Pembukaan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yg menempatkan Pancasila sbg dasar dan ideologi negara serta sekaligus dasar filosofis bangsa n negara sehingga setiap materi muatan peraturan perundang-undangan tdk boleh bertentangan dg nilai-nilai yg terkandung dlm Pancasila. UUD 1945 merupakan hukum dasar dlm peraturan perundangundangan. UUD 1945 yg memuat hukum dasar negara merupakan sumber hukum bagi pembentukan peraturan perundang-undangan di bawah UUD. Dg demikian, semua peraturan perundang-undangan hrs bersumber pd UUD 1945 dan tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945. 8
Menurut UU N0.12/2011 jenis n hierarki peraturan perundang-undangan a/ sbb: a. Undang-Undang Dasar (UUD) 1945; b. Ketetapan (TAP) MPR; c. Undang-Undang (UU)/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU); c. Peraturan Pemerintah (PP); d. Peraturan Presiden (PERPRES); e. Peraturan Daerah (PERDA) Provinsi Peraturan Daerah (PERDA) provinsi yg dibuat o/ dewan perwakilan rakyat daerah provinsi bersama dg gubernur. Termasuk dlm jenis Peraturan Daerah Provinsi a/ Qanun yg berlaku di Daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Perdasus serta Perdasi yg berlaku di Provinsi Papua. f. Peraturan Daerah (PERDA) Kabupaten/ Kota, yang meliputi: Peraturan Daerah (PERDA) kabupaten/kota yg dibuat o/ dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota bersama bupati/walikota; 9
Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud di atas mencakup : peraturan yang ditetapkan oleh MPR, DPR, DPD, MA, MK, BPK, KY, BI, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah UU, Peraturan DPRD Provinsi, Gubernur, Peraturan DPRD Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Peraturan Kepala Desa atau yang setingkat. 10
Bagaimana kedudukan hukum peraturan perundang-undangan lain yang sudah ada sebelum UU P3 diundangkan, namun tidak termasuk dalam jenis dan hierarki peraturan perundangundangan tersebut? Pertanyaan ini sering muncul karena jenis peraturan perundang-undangan dalam UU P3 disebutkan secara limitatif. Jawaban terhadap pertanyaan ini adalah jenis peraturan perundang-undangan di luar yang disebutkan dalam UU P3 tetap diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. 11
KEPUTUSAN TUN Keputusan TUN Berdasarkan UU No.5/1986 ttg PTUN yg diubah dg UU No.9/2004, unsur utama dari Keputusan TUN a/: 1) merupakan penetapan tertulis, 2) dikeluarkan o/ badan ato pejabat TUN, 3) merupakan tindakan hukum TUN yg berdasarkan pd peraturan perundang2an, 4) bersifat konkret, individual n final, 5) menimbulkan akibat hukum bg seseorang ato badan hukum perdata. Penetapan tertulis maksudnya ckp ada hitam di atas putih, bentuk tidak penting. Dlm praktik, Keputusan TUN ada jg yg tdk tertulis, konsekuensinya Keputusan TUN yg tdk tertulis tdk jadi obyek sengketa TUN. Hal ini disebabkan 1) Sukar dijadikan pegangan, 2) sukar dibuktikan, 3) mudah disangkal o/ salah satu pihak jk timbul sengketa. 12
LANJUTAN Secara teori, hub. hk publik senantias bersifat sepihak ato bersegi satu. Hub. hk publik berbeda halnya dg hub. hk keperdataan yg slalu bersifat 2 pihak ato bahkan lebih, krn dlm hk keperdataan di samping ada kesamaan kedudukan, jg ada asas otonomi yg berupa kebebasan pihak yg bersangkutan tuk mengadakn hub hk ato tdk n kebebasan tuk menentukan isi hubungan tsb. Wujud dari pernyataan kehendak sepihak, pembuatan n penerbitan keputusan hanya berasal dari pihak pemerintah, tdk tergantung pd pihak lain. Yg dimaksud dg badan ato pejabat TUN a/ badan atau pejabat, baik di pusat maupun di daerah, yg mlakukan kegiatan yg bersifat eksekutif. 13
LANJUTAN Tindakan hk TUN a/ tindakan dari badan ato pejabat TUN yg bersumber pd suatu ketentuan hk TUN, yg dpt menimbulkan hak dan kewajiban. Artinya pembuatan n penerbitan keputusan hrs didasarkan pd peraturan perundang-undangan ato wewenang pemerintahan yg diberikan o/ peraturan perundang2an. Keputusan memiliki sifat norma hk yg individual-konkret dari norma hk yg bersifat umum-abstrak. Konkret berarti obyek yg diputuskan dlm keputusan tsb tdk abstrak, ttp berwujud, tertentu ato dpt ditentukan. Individual artinya keputusan tsb tdk ditujukan tuk umum, ttp tertentu baik alamat maupun hal yg dituju. Apabila yg dituju itu lebih dari seorang, maka tiap-tiap nama org yg terkena keputusan tsb hrs disebutkn satu per satu. Final a/ sdh definitif n o/ krn itu dpt menimbulkan akibat hk. 14
PERATURAN KEBIJAKAN Keberadaan peraturan kebijakan tdk terlepas dari kewenangan bebas dari pemerintah yg dikenal dg Freies Ermessen. Freies Ermessen merupakan salah satu sarana yg memberikan ruang bg pejabat ato badan administrasi negara tuk melakukan tindakan tanpa hrs terikat sepenuhnya pd UU. Freies Ermessen diberikan krn fungsi pemerintah a/ menyelenggarakn ksejahteran umum, berbeda dg fungsi yudisial yg berfungsi menyelesaikn sengketa. Putusan yg diambil o/ pemerintah lebih mengutamakn capaian tujuan (doelmatigheid) daripada sesuai dg hk (rechmatigheid). Meskipun pemerintah diberikan ruang gerak kebebasan, namun dlm kerangka negara hukum, kebebasan tsb tdk digunakan tanpa batas. Batas yg hrs dipertimbangkan dlm mlakukan tindakan bebas tsb a/: a) ditujukn tuk melaksanakn tugs layanan publik; b) merupakan tindakn yg aktif dari administrasi negara; c) tindakan tsb dimungkinkan o/ hk; d) diambil atas inisiatif sendir; e) dimaksudkan tuk menyelesaikn persoalan penting yg scr tiba-tiba; f) dpt dipertanggungjawabkn. 15
RENCANA Dalam perspektif HAN, rencana merupakan salah satu instrumen pemerintahan, yg sifat hkmnya berada di antara peraturan perundang2an, peraturan kebijakan, dan ketetapan. Dg demikian, perencanaan memiliki bentuk tersendiri, patuh pd peraturannya sendiri n mempunyai tujuan tersendiri. Rencana merupakan himpunan kebijakan yg akan ditempuh pd masa yg akan datang, tapi bukan merupakan peraturan kebijakan krn kewenangn tuk membuatnya ditentukan o/ peraturan perundang2an ato didasarkan pd kewenangn pemerintahn yg jelas. Rencana memiliki sifat norma yg umum-abstrak, namun bukan merupakan peraturan perundang2an, krn tdk smua rencana mengikat umum n tdk slalu mempunyai akibat hk langsung. Rencana merupakan hasil penetapan (keputusan) o/ organ pemerintahan tertentu yg dituangkan dlm bentuk ketetapan (keputusan), ttp bukan keputusan (beshikking) krn di dlmnya memuat pengaturan yg bersifat umum. 16
PERIZINAN Izin merupakan salah satu instrumen yg paling banyak digunakan dlm HAN. Pemerintah menggunakan izin sbg sarana yuridis tuk mengendalikan tingkah laku para warga. Izin pd prinsipnya merupakn persetujuan dari penguasa berdasarkn peraturan perundang2an tuk memperbolehkn melakukn tindakan ato perbuatan tertentu yg scr umum dilarang. Dg memberi izin, penguasa memperbolehkan org yg tuk melakukan tindakan tertentu yg sebenarnya dilarang. Kebolehan tuk melakukan tindakan tertentu tsb lazimnya dilekati dg persyaratan tertentu. Izin merupakan perbuatan pemerintah bersegi satu berdasarkan peraturan perundang2an tuk diterapkn pd peristiwa kongkret menurut prosedur n persyaratan tertentu. Unsur-unsur perizinan antara lain: a) merupakan instrumen yuridis dlm bentuk keputusan (ketetapan); b) hrs ada kewenangan yg diberikan o/ peraturan perundang2an; c) dikeluarkan o/ organ pemerintah; d) ditujukn tuk peristiwa kongkret; e) hrs memenuhi prosedur n persyaratan tertentu. 17
INSTRUMEN HK KEPERDATAAN Pemerintah dlm melaksanakan tugas tampil dg 2 kedudukan, yaitu sbg wakil dari badan hk n wakil dari jabatan pemerintahn. Wakil dari badan hk a/ kedudukan hk pemerintah berbeda dg orang perseorangan atau badan hk perdata pada umumnya, yaitu diatur n tunduk pd ketentuan hk keperdataan n dpt mlakukan tindakan hk keperdataan. Penggunaan instrumen hk publik merupakan fungsi dasar dari organ pemerintahan dlm menjalankan tugas pemerintahan, sedangkn penggunaan instrumen hk perdata merupakan konsekuensi dari paham negara kesejahteraan, yg menuntut pemerintah tuk mengupayakan kesejahteran masyarakt. Dlm memenuhi tuntutan tsb, organ pemerintah tidak cukup jk hanya menggunakan instrumen hk publik, ttp jg menggunakan instrumen keperdataan terutama guna mencapai efektivitas n efisiensi pelayanan thd masyarakt. Bentuk instrumen hk keperdataan yg lazim dipergunakan o/ pemerintah a/ perjanjian, yg antara lain dpt berbentuk: a) perjanjian perdata biasa, b) perjanjian perdata dg syarat standar; c) perjanjian mengenai pelaksanan kewenangn publik, d) perjanjian mengenai kebijakan pemerintahan. 18
DAFTAR PUSTAKA Plilipus M Hadjon, dkk, 1997, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Yogyakarta, Gajah Mada University Press. Poerbopranoto, Koentjoro. 1981. Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia, Jakarta: Bina Cipta S F Marbun, dkk, 2002, Dimensi-dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, UII Press. Wicipto Setiadi, Instrumen Pemerintahan, http://www.legalitas.org/%3fq%3dnode/269+instru men+pemerintah&cd=1&hl=id&ct=clnk&gl=id&client =firefox-a 19
T E R I M K A S I H A 20