PETA PERMASALAHAN DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH DAN UPAYA FASILITASI PERANCANGAN PERATURAN DAERAH Oleh : Dr. WAHIDUDDIN ADAMS, SH., MA. I. PETA PERMASALAHAN PERATURAN DAERAH 1. Perkembangan Pemekaran Provinsi, Kabupaten, dan Kota Per Tahun 1999 2008. 50 45 40 45 38 49 35 32 30 25 25 20 15 10 5 0 12 3 1 0 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Sumatera 77 Jawa 10 Kalimantan 25 Sulawesi 35 Papua 31 Nusa Tenggara 11 Maluku 13
2. Rekapitulasi Peraturan Daerah. REKAPITULASI PERDA Provinsi Proses Setuju Batal Total NAD 98 132 35 265 Sumut 140 307 208 655 Sumbar 178 268 110 556 Riau 69 125 67 261 Kepri 21 20 17 58 Jambi 141 163 63 367 Sumsel 228 142 41 411 Babel 57 64 39 160 Bengkulu 94 48 28 170 Lampung 84 152 34 270 DKI Jakarta 0 11 1 12 Jabar 153 430 157 740 Banten 62 85 49 196 Jateng 173 912 154 1.239 DIY 39 93 51 183 Jatim 125 693 244 1.062 Kalbar 40 144 79 263 Kalteng 160 250 117 527 Kalsel 78 200 85 363 Kaltim 177 217 84 478 Sulut 131 70 35 236 Gorontalo 92 55 41 188 Sulteng 145 68 53 266 Sulsel 391 241 117 794 Sulbar 35 24 21 80 Sultra 137 73 53 263 Bali 63 152 54 269 NTB 121 158 104 383 NTT 97 242 53 392 Maluku 4 41 35 80 Malut 43 24 50 117 Papua 31 121 93 245 Papua Barat 7 68 59 134 Total 3.414 5.793 2.431 11.638 3. Landasan/Kedudukan Perda. a. Landasan Konstitusional Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Tahun 1945 menyatakan bahwa Pemerintahan Daerah berhak menetapkan Peraturan Daerah dan Peraturan- Peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. b. Landasan Yuridis. Kedudukan Peraturan Daerah dalam hierarki Peraturan Perundangundangan. 2
- Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mencantumkan Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan sebagai berikut: a) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b) Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c) Peraturan Pemerintah; d) Peraturan Presiden; e) Peraturan Daerah. Peraturan Daerah meliputi: a) Peraturan Daerah Provinsi; b) Peraturan Daerah Kabupaten/Kota; dan c) Peraturan Desa/Peraturan yang setingkat. - Penjelasan Pasal 7 ayat (2) Termasuk dalam jenis Peraturan Daerah Provinsi adalah Qanun yang berlaku di daerah Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam dan Perdasus serta Perdasi yang berlaku di Provinsi Papua. 4. Ketentuan baku mengenai pembentukan Peraturan Perundang-undangan (termasuk Peraturan Daerah) diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, meliputi: a. Materi Muatan Peraturan Daerah. Seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan lebih tinggi. b. Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah Dilakukan dalam suatu Program Legislasi Daerah. Program Legislasi Daerah dimaksudkan untuk menjaga agar produk peraturan perundang-undangan daerah tetap berada dalam kesatuan sistem hukum nasional. c. Persiapan pembentukan peraturan daerah. Rancangan peraturan daerah dapat berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, atau dari Gubernur, atau dari Bupati/Walikota, masing-masing sebagai Kepala Pemerintahan Daerah Provinsi, Kabupaten, atau Kota. d. Penyebarluasan rancangan peraturan daerah. 3
- raperda yang berasal dari DPRD disebarluaskan oleh Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah; - raperda yang berasal dari Gubernur, atau Bupati/Walikota disebarluaskan oleh Sekretaris Daerah. e. Pembahasan rancangan peraturan daerah. - dilakukan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersama Gubernur, atau Bupati/Walikota; - sesuai peraturan tata tertib DPRD f. Penetapan rancangan peraturan daerah menjadi peraturan daerah. - raperda yang telah disetujui bersama oleh DPRD dan Gubernur, atau Bupati/walikota disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada Gubernur, Bupati/Walikota untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah. - Penyampaian Raperda paling lama 7 (tujuh) hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama. - dalam hal raperda tidak ditandatangani oleh Gubernur atau Bupati/Walikota dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari sejak raperda disetujui bersama, maka raperda tersebut sah menjadi Peraturan Daerah dan wajib diundangkan. g. Pengundangan. - peraturan daerah diundangkan dalam lembaran daerah - peraturan gubernur, peraturan bupati/walikota atau peraturan lain dibawahnya dimuat dalam berita daerah. h. Penyebarluasan. pemerintah daerah wajib menyebarluaskan peraturan daerah yang telah diundangkan dalam lembaran daerah dan peraturan dibawahnya yang telah diundangkan dalam berita daerah. 5. Permasalahan dalam Perancangan Peraturan Daerah A. Aspek Teknik Penyusunan Dari segi teknik penyusunan peraturan perundang-undangan, berdasarkan kajian yang dilakukan oleh Direktorat Fasilitasi Perancangan Peraturan Daerah Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia terhadap Peraturan Daerah 4
Provinsi dan Kabupaten/Kota yang ditetapkan pada tahun 2004 dan tahun 2008, yaitu: Tahun 2004 : 335 Perda (33 Provinsi) Tahun 2005 : 298 Perda (33 Kab/Kota) Tahun 2006 : 543 Perda (50 Kab/Kota) Tahun 2007 : 429 Perda (33 Kab/Kota) Tahun 2008 : 274 Perda (25 Kab/Kota) Jumlah : 1879 Perda. diperoleh data bahwa sebagian besar Peraturan Daerah dalam penyusunannya belum mengikuti teknik penyusunan Peraturan Perundangundangan sebagaimana diatur dalam Lampiran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Ketentuan teknik penyusunan Peraturan Perundang-undangan pada umumnya tidak dipedomani secara taat asas dalam Pembentukan Peraturan Daerah, misalnya untuk: a. Judul 1. Judul Peraturan Daerah dirumuskan tidak sesuai atau tidak mencerminkan materi Peraturan Daerah yang dibentuk. 2. Judul Peraturan Daerah ditulis dengan menggunakan akronim. b. Pembukaan 1) Konsiderans a) pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam konsiderans Peraturan Daerah tidak memuat aspek filosofis, yuridis, dan sosiologis yang menjadi latar belakang pembentukan peraturan daerah. b) pada konsiderans yang terdiri atas lebih dari satu pokok pikiran, tiap rumusan pokok pikiran sering merupakan pokok pikiran yang mandiri, sehingga tidak merupakan satu kesatuan pengertian dalam alur pikir yang runtut. 2) Dasar Hukum Dasar hukum yang dicantumkan tidak hanya memuat dasar kewenangan pembentukan peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan yang memerintahkan pembentukan peraturan daerah, tetapi peraturan perundang-undangan yang 5
tidak terkait pun sering dicantumkan, sehingga dasar hukum pembentukan peraturan daerah memuat sederetan peraturan perundang-undangan yang tidak mempunyai relevansi dengan materi peraturan daerah yang dibentuk. 3) Diktum. Penulisan kata MEMUTUSKAN ditulis tidak menggunakan huruf capital atau dituliskan dengan spasi, bahkan ada yang ditulis dengan huruf cetak miring. c. Batang Tubuh 1) Ketentuan Umum a) Kata atau istilah yang dimuat dalam ketentuan umum sering istilah yang digunakan tidak berulang-ulang dalam pasal (-pasal) selanjutnya, bahkan kata dan istilah tersebut tidak terdapat dalam materi muatan peraturan daerah. b) kata atau istilah yang dimuat dalam ketentuan umum peraturan daerah cenderung hanya mengutip ulang seluruh kata atau istilah yang dimuat dalam peraturan perundangundangan yang menjadi dasar hukum pembentukan peraturan daerah, padahal kata atau istilah yang dikutip tersebut tidak mempunyai relevansi dengan materi peraturan daerah yang dibentuk 2) Ketentuan Pidana a) pada beberapa peraturan daerah ketentuan pidana tidak ditempatkan dalam pasal yang terletak sebelum bab atau sebelum pasal (-pasal) yang berisi ketentuan peralihan. b) rumusan ketentuan pidana tidak menyebut secara tegas norma larangan atau perintah yang dilanggar (pada pasal berapa). c) beberapa peraturan daerah masih merumuskan subjek pelaku tindak pidana dengan menggunakan frase Barang siapa. d) beberapa peraturan daerah tidak menyatakan secara tegas apakah perbuatan yang diancam dengan pidana dikualifikasikan sebagai pelanggaran atau kejahatan dalam 6
hal peraturan daerah tersebut mengenai ketentuan pidananya mengacu pada ketentuan pidana yang diatur dalam peraturan perundang-undangan (vide Pasal 143 ayat (3) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah). d. Penutup. Pejabat yang menandatangani penetapan Peraturan Daerah masih banyak yang mencantumkan gelar akademisnya atau nomor induk kepegawaiannya. e. Penjelasan Penjelasan umum peraturan daerah sering hanya mengulang isi penjelasan umum peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar hukum pembentukan peraturan daerah tersebut. Pada penjelasan pasal demi pasal cara merumuskan tidak sesuai dengan ketentuan yang tercantum dalam Lampiran Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan. f. Pendelegasian Kewenangan Pendelegasian kewenangan sering dirumuskan sebagai delegasi blanko dan kurang tepat dalam penentuan instrument pengaturannya yakni seharusnya Peraturan ditulis Keputusan. Contoh: Hal-hal yang belum diatur dalam Peraturan Daerah ini, diatur lebih lanjut dengan Keputusan Gubernur. B. Aspek Substansi 1. Menghambat/Mempengaruhi Investasi. - Tumpang tindih dengan pajak yang berlaku di Provinsi atau dengan pungutan lain di Kabupaten dan Kota bahkan dengan pajak pusat, seperti Pajak Bumi dan Bangunan serta Pajak Pertambahan Nilai. - Objek Retribusi diperluas sepihak oleh Pemda. - Objek pungutan tidak layak dikenakan retribusi. - memberlakukan pungutan sebagai sumbangan yang berlaku terus menerus dan bersifat pajak. 7
- pungutan diterapkan berdasarkan Surat Keputusan Bupati. 2. Belum Menyatakan Secara Konkrit Kebijakan Pelestarian Daya Dukung Lingkungan Hidup. a. belum berorientasi pada: - mencegah terjadinya Kerusakan Lingkungan Hidup. - menangggulangi kerusakan Lingkungan Hidup yang sedang berlangsung. - memulihkan kondisi Lingkungan Hidup yang mengalami kerusakan. b. belum secara konkrit melakukan pengendalian pencemaran. - mencegah terjadinya pencemaran Lingkungan Hidup. - menanggulangi pencemaran yang sedang berlangsung. - memulihkan kondisi Lingkungan Hidup yang mengalami pencemaran 3. belum berorientasi kepada pelayanan publik. - belum banyak perda pelayanan publik yang menunjukkan keberpihakkan kepada masyarakat khususnya masyarakat miskin dan marjinal. - prioritas perda pelayanan publik lebih pada aspek kelembagaan (misalkan perda STOK Unit Pelayanan Terpadu) ketimbang aspek pelayanan masyarakat. - hampir tidak ada Kab/Kota yang memiliki perda khusus mengatur esensi pelayanan publik meskipun di beberapa daerah sudah mulai diundangkan perda tentang kesehatan seperti jaminan pemeliharaan kesehatan masyarakat dan kesehatan gratis. - masih berorientasi pada pungutan yang terlihat dalam isi bahkan judul perda (misalkan perda tentang retribusi kesehatan). 4. belum diserapnya nilai-nilai HAM MENGAPA MUNCULNYA PERATURAN DAERAH DAN RANCANGAN PERATURAN DAERAH BERMASALAH. 1. Lemahnya Sumber Daya Manusia di Daerah. 2. Lemahnya pembinaan dan sosialisasi dari pusat ke daerah. 8
3. Lemahnya pengawasan masyarakat terhadap kinerja pemerintahan daerah. 4. Penyusunan Perda masih dipengaruhi kepentingan jangka pendek (Pendapatan Asli Daerah), mendahulukan kepentingan politik lokal dan elit. II. Upaya Fasilitasi Perancangan Peraturan Daerah. Terkait dengan pembentukan peraturan daerah yang baik, berdasarkan keputusan Menteri Kehakiman dan Hak Asasi Manusia Republik Indonesia Nomor M.04.PR.07.10 Tahun 2004 tanggal 8 Januari 2004 dilingkungan Direktirat Jenderal Peraturan Perundangan-undangan dibentuk Direktorat Fasilitasi Perancangan Peraturan Daerah. Tugas pokok dan fungsi Direktorat Fasilitasi Perancangan Peraturan Daerah: a. Perumusan perencanaan dan kebijakan fasilitasi perancangan peraturan daerah; b. Penyiapan koordinasi dengan pemerintah daerah dan DPRD Provinsi, atau Kabupaten/Kota; c. Pengumpulan, Penyajian, dan Pengolahan Data; d. Pemantauan, analisa dan evaluasi, perkembangan pelaksanaan kegiatan fasilitasi perancangan peraturan daerah; e. Pelaksanaan pembinaan teknis perancangan peraturan daerah. Pelaksanaan a. Dalam rangka kebijakan fasilitasi perancangan peraturan daerah telah disusun buku Pedoman Praktis Penyusunan Peraturan Daerah yang bernuansa Hak Asasi Manusia, Gender, dan pembangunan yang berkelanjutan. Buku ini disusun oleh tim dari Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, Departemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, Departemen Pekerjaan Umum, dan Para Pakar yang difasilitasi oleh UNDP. b. Pelatihan tenaga perancang peraturan daerah. - Diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan bekerjasama dengan kanwil Departemen Hukum dan HAM di Provinsi- Provinsi dan telah dilaksanakan di 29 (dua puluh sembilan) provinsi. - Diselenggarakan oleh Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan dengan UNDP. 9
- Training of Trainer seluruh Indonesia sebanyak 3 (tiga) angkatan. peserta terdiri dari Biro Hukum Provinsi, Sekretariat DPRD Provinsi, Kadiv Pelayanan Hukum Kanwil Departemen Hukum dan HAM. setiap angkatan terdiri dari 33 (tiga puluh tiga) peserta. - Training of Trainer tingkat regional se-sumatera di Palembang dan akan dilanjutkan di regional lainnya. - Melayani penyediaan tenaga pelatih atau permintaan berbagai pakar terkait. - Badan Pengembangan Sumber Daya Manusia Departemen Hukum dan HAM meningkatkan frekuensi pelatihan tenaga fungsional perancang peraturan perundang-undangan. pelatihan yang berlangsung 10 (sepuluh) minggu tersebut sejak tahun 2007 mengikutsertakan peserta dari Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM dan Biro Hukum Pemerintah Provinsi. Dalam pelatihan tersebut materi perancangan peraturan daerah diberi porsi secara proporsional dalam kurikulum dan praktek pelatihan. c. Mediasi dan Konsultasi. Berbagai persoalan raperda dan perda dikonsultasikan oleh biro hukum/bagian hukum pemerintah daerah dan dari DPRD kepada Direktorat Fasilitasi Perancangan Peraturan Daerah. Daftar Konsultasi: TAHUN INSTANSI/LEMBAGA JUMLAH KETERANGAN 2006 DPRD 12 2007 DPRD 24 Pemda 2 LSM 3 Universitas 1 2008 DPRD 23 Pemda 6 2009 DPRD 30 Pemda 3 Jumlah 104 10
Daftar Tanggapan: TAHUN INSTANSI/LEMBAGA JUMLAH KETERANGAN 2006 DPRD 1 2007 DPRD 17 Pemda 5 Universitas 1 Perorangan 1 Dit. Perancangan (Ditjen PP) 1 LSM 1 2008 DPRD 12 Pemda 4 Depdagri 1 Kanwil 2 LSM 1 Asosiasi 1 2009 DPRD 17 Pemda 3 Kanwil 1 Jumlah 69 d. Pengumpulan dan Pengolaha Data. melakukan Inventarisasi dan Kajian terhadap Perda Provinsi dan Perda Kabupaten/Kota. sejak tahun 2005 sampai dengan tahun 2009 lebih dari 1879 (seribu delapan ratus tujuh puluh sembilan) perda telah dilakukan pengkajian. Peran Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM. Dalam rapat paripurna Dewan Perwakilan Daerah tanggal 15 Agustus 2006, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menegaskan bahwa penyusunan peraturan daerah haruslah dikoordinasikan dengan instansi-instansi pemerintah pusat. Aspek-aspek hukum penyusunan peraturan daerah akan menjadi lebih baik jika dikoordinasikan dengan Departemen Hukum dan HAM baik langsung maupun dengan Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM yang terdapat di tiap-tiap Provinsi. 11
Menteri Dalam Negeri melalui Surat Edaran Nomor 188.34/1586/SJ tanggal 25 Juli 2006 perihal tertib perancangan dan penetapan peraturan daerah dalam angka 7 surat edaran tersebut dinyatakan bahwa para Gubernur, Bupati/Walikota dapat mendayagunakan keberadaan para Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM di daerahnya masing-masing untuk melakukan harmonisasi maupun evaluasi rancangan peraturan daerah/peraturan daerah tersebut. Dalam rangka penguatan koordinasi fasilitasi perancangan peraturan daerah, Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan telah melakukan rapat kerja: - Tahun 2005 diikuti oleh para Kepala Biro Hukum Pemerintah Provinsi dan Para Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM. - Tahun 2006 diikuti oleh para Kepala Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM dan Kepala Divisi Pelayanan Hukum Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM. - Tahun 2007 diikuti oleh Kepala Divisi Pelayanan Hukum dan Kepala Bidang Hukum Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM. - Tahun 2008 diikuti oleh Kepala Biro Hukum Pemerintah Provinsi, Panitia Legislasi DPRD Provinsi dan Kepala Divisi Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM. Sebagai instansi vertikal di daerah, Kantor Wilayah Departemen Hukum dan HAM akan dimintakan konsultasi oleh DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota. Dalam Rancangan Peraturan Pemerintah tentang Pedoman Penyusunan Peraturan DPRD tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Pasal 106 diatur: (1) Pelaksanaan Konsultasi dapat dilakukan dengan pimpinan instansi vertikal. (2) Pimpinan DPRD dapat membuat kesepakatan dengan pimpinan instansi vertikal di daerah mengenai mekanisme dan tata cara pertemuan konsultasi antara DPRD dengan instansi vertikal terkait. Dalam penjelasan Pasal tersebut ditegaskan bahwa yang dimaksud dengan konsultasi pimpinan DPRD dengan instasi vertikal adalah dalam rangka menerima masukan dan memberikan saran/rekomendasi mengenai permasalahan tertentu yang terjadi di daerahnya. Dalam pasal 105 dinyatakan bahwa pertemuan konsultasi dilaksanakan dalam rangka. a. Pembicaraan awal mengenai materi muatan suatu rancangan peraturan daerah dan/atau Rancangan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) serta Prioritas dan 12
Platform Anggaran Sementara (PPAS) dalam rangka penyusunan rancangan APBD. b. pembicaraan mengenai penanganan suatu masalah yang memerlukan keputusan bersama DPRD dan Pemerintah Daerah. c. penyelesaian suatu persoalan yang tidak dapat diselesaikan berdasarkan agenda dan jadwal yang ada. d. permintaan penyelesaian mengenai kebijakan atau program kerja tertentu yang ditetapkan atau dilaksananakan oleh Kepala Daerah. Konsultasi pimpinan DPRD dan/atau pimpinan alat kelengkapan DPRD yang terkait terutama Badan Legislasi Daerah, dengan pimpinan instansi vertikal Departemen Hukum dan HAM di Provinsi mengenai materi muatan serta rancangan Peraturan Daerah mengharuskan jajaran Kanwil mempersiapkan diri. Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, mengatur mengenai alat kelengkapan DPRD berupa Badan Legislasi Daerah (Balegda) DPRD yang bersifat tetap. Balegda DPRD ini dibentuk dalam rangka meningkatkan kualitas, produktivitas dan kinerja DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasinya. 13