BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Papua merupakan provinsi paling timur di Indonesia, memiliki luas wilayah terbesar dengan jumlah penduduk yang masih sedikit. Pemberlakuan Undang- Undang Desentralisasi di Indonesia dan khususnya Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua merupakan pemberian kewenangan yang lebih luas bagi Pemerintah Daerah dan Rakyat Papua untuk mengatur dan mengurus diri sendiri di dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Kewenangan yang berarti peran dan tanggung jawab yang lebih besar dalam mengatur urusan rumah tangganya. Menyelenggarakan pemerintahan serta mengatur pemanfaatan kekayaan alam di Papua bagi kemakmuran rakyat Papua. Pemberlakuan Undang-Undang Otonomi Khusus telah membuat Provinsi Papua dari segi pendapatan daerah menjadi salah satu provinsi terkaya di Indonesia. Namun di sisi lain masyarakat Papua masih banyak yang hidup di bawah garis kemiskinan. Hal ini dapat dilihat dari data Badan Pusat Statistik (BPS: Maret 2014) menunjukkan Provinsi Papua memiliki jumlah penduduk miskin tertinggi di antara 33 Provinsi di Indonesia yaitu 924,4 ribu jiwa atau 30,05 persen dengan jumlah penduduk miskin secara keseluruhan di Indonesia yaitu 28280,01 ribu jiwa atau 11,25 persen. Berdasarkan faktor-faktor penyebab kemiskinan, maka terdapat kemiskinan struktural dan kemiskinan kultural. Kemiskinan kultural mengacu kepada sikap 1
masyarakat yang disebabkan oleh gaya hidup, kebiasaan hidup, dan budayanya. Kemiskinan struktural adalah kemiskinan yang disebabkan oleh pembangunan yang belum seimbang dan hasilnya belum terbagi merata. Hal ini dikarenakan keadaan kepemilikan sumber daya yang tidak merata, kemampuan masyarakat yang tidak seimbang, ketidaksamaan kesempatan dalam berusaha, dan memperoleh pendapatan sehingga menyebabkan keikutsertaan dalam pembangunan yang tidak merata. Ditinjau dari faktor penyebab, dapat dipastikan jika kemiskinan di pedesaan lebih besar dibandingkan di daerah perkotaan. Hal ini yang terjadi di Papua, di mana masyarakat Papua mengalami keterbelakangan dan kesenjangan wilayah. Kurang mendukungnya jumlah dan kualitas sarana prasarana maupun kurangnya pengetahuan dan keterampilan sumber daya manusia (SDM) menyebabkan masyarakat Papua yang tinggal di daerah perkampungan/pedalaman semakin terisolasi. Sarana dan prasarana yang kurang memadai menyebabkan akses kampung ke kota jarang atau bahkan tidak ada, hal ini semakin menambah penderitaan masyarakat Papua yang tinggal di perkampungan. Untuk mengatasi masalah kemiskinan dan ketertinggalan pembangunan di Papua maka pemerintah Provinsi Papua melakukan berbagai upaya untuk meningkatkan kualitas hidup masyarakat Papua di perkampungan. Salah satu kebijakan yang dilakukan adalah kebijakan pembangunan yang berbasis kampung. Pendekatan pembangunan berbasis kampung merupakan suatu jawaban atas berbagai ketimpangan pembangunan yang dirasakan masyarakat selama ini. Sebagian besar masyarakat Papua terkonsentrasi tinggal di daerah kampungkampung terpencil dan hidup dalam kemiskinan. 2
Pada awal tahun 2007, tepatnya di Kabupaten Wamena, Gubernur Provinsi Papua Bernabas Suebu mencetuskan program RESPEK (Rencana Startegis Pembangunan Kampung). Pembentukan program Respek mengacuh pada Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 pasal 15 dan pasal 34 Otonomi Khusus (OTSUS), tentang pemberian kewenangan yang lebih luas kepada Pemerintah Provinsi Papua untuk menetapkan dan mengendalikan/mengarahkan pengelolaan dana penerimaan khusus dalam rangka Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Hasil program Respek diharapkan dapat bermanfaat, berdaya guna, dan berhasil guna serta sesuai dengan sasaran/target yang telah ditetapkan dalam rangka peningkatan taraf hidup dan kesejahteraan seluruh rakyat Papua. Tujuan umum dari Program RESPEK adalah mempercepat penanggulangan kemiskinan secara berkesinambungan menuju kemandirian masyarakat dengan meningkatkan potensi dan kapasitas masyarakat serta kapasitas kelembagaan masyarakat. Dalam mewujudkan tujuan ini konsep pembangunan yang berpusat kepada manusia dititikberatkan pada: 1) penyediaan makanan sehat dan bergizi; 2) pendidikan dasar; 3) pelayanan kesehatan dasar; 4) peningkatan pendapatan masyarakat; dan 5) pembangunan infrastruktur kampung. Program RESPEK mengalokasikan dana tunai (block grant) sebesar Rp100 Juta per distrik/kecamatan yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Provinsi Papua. Upaya mengatasi kemiskinan di seluruh Indonesia juga telah dilakukan pemerintah pusat yaitu dengan memberdayakan dan meningkatkan ekonomi masyarakat miskin melalui Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM) Mandiri. Program PNPM Mandiri diluncurkan oleh Presiden Susilo Bambang 3
Yudhoyono pada tanggal 30 April 2007 di Kota Palu, Sulawesi Tengah. Program ini merupakan scaling up (pengembangan yang lebih luas) dari program-program penanggulangan kemiskinan pada era-era sebelumnya. PNPM Mandiri digagas untuk menjadi payung (koordinasi) dari puluhan program penanggulangan kemiskinan dari berbagai departemen yang ada pada saat itu. Ada 2 program pemberdayaan masyarakat yaitu Program Pengembangan Kecamatan (PPK) sebagai dasar pemberdayaan masyarakat di perdesaan dan Program Penanggulangan Kemiskinan di Perkotaan (P2KP) sebagai dasar bagi pengembangan pemberdayaan masyarakat di perkotaan. Melihat adanya kesamaan tujuan dan sasaran serta menghindari tumpang tindih suatu kegiatan yang sama dari program Pemerintah Pusat (PNPM Mandiri Perdesaan) dengan Program Pemerintah Daerah Provinsi Papua (RESPEK). Pemerintah Pusat dan Pemda Provinsi Papua pada tahun 2008 sepakat mengkolaborasi program tersebut yang dikenal dengan program PNPM Mandiri Respek. Sumber pembiayaan BLM (Bantuan Langsung Masyarakat) dibiayai Provinsi Papua melalui dana otonomi khusus (Otsus), sedangkan biaya fasilitator dan dana operasional pelatihan dan perencanaan dibiayai oleh Pemerintah Pusat melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Program-program pengentasan kemiskinan yang bersifat sistematis berkelanjutan dan partisipatif yang dijalankan oleh pemerintah secara umum mampu menurunkan angka kemiskinan di Indonesia. Menurunnya jumlah ataupun persentase penduduk miskin dari tahun ke tahun, pada tahun 2009 jumlah penduduk miskin mencapai 32,53 juta jiwa atau 14,15 persen dari populasi penduduk, pada tahun 2014 jumlah penduduk miskin turun menjadi 28,28 juta 4
jiwa atau 11,25 persen, menurunnya angka kemiskinan tetapi ketimpangan atau kesenjangan sosial cenderung melebar. Kondisi ini ditunjukkan dengan rasio gini tahun 2009 sebesar 0,37 persen dan meningkat menjadi 0,41 persen tahun 2012. (Sumber: Harian Kompas tanggal 13 Agustus 2014). Kabupaten Mimika merupakan salah satu kabupaten di Provinsi Papua yang beribu kota di Timika. Awalnya Mimika merupakan sebuah kecamatan dari wilayah administrasi Kabupaten Fakfak. Berdasarkan peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 1996, Kecamatan Mimika ditetapkan sebagai Kabupaten Administratif, kemudian berdasarkan Undang-Undang Nomor 45 Tahun 1999, Mimika menjadi Kabupaten Otonom. Kabupaten Mimika memiliki luas wilayah 19.592 km² atau 4,75 persen dari luas wilayah Provinsi Papua dengan topografi dataran tinggi dan rendah. Penduduk asli Mimika terdiri atas 7 suku, dua suku besar yaitu Amungme yang menempati wilayah pegunungan dan Kamoro mendiami wilayah pantai serta lima suku kekerabatan yaitu Dani/Lani, Damal, Mee, Nduga dan Moni. Kabupaten Mimika saat ini memiliki 12 distrik/kecamatan yaitu Kecamatan Mimika Timur, Mimika Timur Tengah, Mimika Timur Jauh, Mimika Barat, Mimika Barat Tengah, Mimika Barat Jauh, Mimika Baru, Kuala Kencana, Tembagapura, Agimuga, Jila, dan Jita (Gambar 1.1). 5
Sumber: Dinas Pekerjaan Umum Provinsi Papua Gambar 1.1 Peta Kabupaten Mimika Pada gambar di atas menunjukkan batas wilayah Kabupaten Mimika yaitu: Sebelah Utara berbatasan dengan Kabupaten Dogiyai, Kabupaten Deyai Kabupaten Paniai, dan Kabupaten Puncak. Sebelah Barat berbatasan dengan Kabupaten Kaimana. Sebelah Selatan berbatasan dengan Laut Arafuru dan Sebelah Timur berbatasan dengan Kabupaten Nduga dan Kabupaten Yakuhimo. Penduduk terbesar berada di Distrik Mimika Baru yaitu 65,12 persen. Hal ini dikarenakan banyak penduduk yang menetap di Timika yang merupakan pusat perekonomian, pendidikan, dan pemerintahan. Laju pertumbuhan penduduk di Kabupaten Mimika sebesar 5,44 persen (BPS Kabupaten Mimika, 2012). Jumlah penduduk miskin di Kabupaten Mimika sebesar 41,57 ribu (20,09 persen). Hal ini dapat dilihat pada (Tabel 1.1). 6
Tabel 1.1 Persentase Penduduk Miskin di Provinsi Papua menurut Kabupaten/Kota Tahun 2009-2012 No Kabupaten/Kota 2008 2009 2010 2011 2012 PAPUA 35,53 34,77 34,10 31,25 30,66 1 Merauke 15,69 15,44 14,54 13,22 12,95 2 Jayawijaya 48,15 46,30 41,84 39,03 39,05 3 Jayapura 21,80 20,77 18,64 17,30 17,08 4 Nabire 37,56 35,69 33,68 30,86 30,65 5 Yapen Waropen 37,31 36,13 33,54 30,76 30,35 6 Biak Namfor 37,06 36,51 33,61 30,31 29,84 7 Paniai 48,29 47,68 43,47 37,18 38,69 8 Puncak Jaya 49,42 46,92 43,80 40,25 38,21 9 Mimika 26,63 24,74 22,57 20,78 20,09 10 Boven Digoel 27,49 27,01 25,79 23,52 22,79 11 Mappi 36,23 34,94 33,11 30,14 29,30 12 Asmat 39,77 38,69 35,40 32,38 30,56 13 Yahukimo 50,63 49,61 46,21 42,49 41,98 14 Pegunungan Bintang 45,81 43,77 40,08 36,23 35,63 15 Tolikara 45,08 44,63 41,17 37,81 36,30 16 Sarmi 24,52 22,63 21,09 19,42 18,82 17 Keerom 27,19 25,57 24,12 21,98 21,65 18 Waropen 44,50 44,00 39,88 36,23 36,63 19 Supiori 50,92 50,66 45,75 42,73 41,57 20 Membramo Raya - 44,43 39,98 36,38 35,20 21 Nduga - 47,28 42,53 39,49 38,13 22 Lanny Jaya - 47,73 46,55 43,68 42,32 23 Mamberamo Tengah - 47,07 43,15 43,69 42,83 24 Yalimo - 47,76 44,13 40,65 39,49 25 Puncak - 49,20 44,65 40,77 39,38 26 Dogiyai - 36,57 33,96 30,40 30,08 27 Intan Jaya - - 47,82 41,53 40,64 28 Deiyai - - 49,58 46,76 45,92 29 Kota Jayapura 18,67 17,87 17,31 16,03 15,77 Sumber: BPS Provinsi Papua, 2013 (diolah) Kabupaten Mimika melaksanakan program PNPM Mandiri Respek sejak tahun 2009. Kegiatan program PNPM Mandiri Respek meliputi kegiatan pembangunan berupa pemenuhan pangan dan gizi, kesehatan, pendidikan, ekonomi lokal, gender dan infrastruktur kampung. Hal ini sesuai dengan tujuan khusus PNPM Mandiri Respek yaitu meningkatkan kualitas hidup masyarakat Papua, serta kaum perempuan Papua. Sasaran utama penerima program PNPM Mandiri Respek adalah penduduk kurang mampu menurut pendapat rakyat di 7
kampung itu sendiri. Sasaran lokasi penerima program adalah seluruh kampung yang telah teregistrasi atau disahkan melalui ketetapan peraturan/perundangundangan yang berlaku dengan mempertimbangkan pada jumlah penduduk yang ada. Sasaran lokasi pelaksanaan Program PNPM Mandiri di Kabupaten Mimika, dapat dilihat pada (Gambar 1.2). 12 10 8 10 9 8 11 7 8 8 6 4 2 5 5 5 4 5 Jumlah Kampung= 85 0 Gambar 1.2 Lokasi Sasaran Pelaksanaan Program PNPM Mandiri Respek di Kabupaten Mimika Tahun 2009-2012 Sumber: Sekretariat PNPM Mandiri Respek Kab. Mimika (diolah) Dalam pelaksanaan program PNPM Mandiri Respek di Kabupaten Mimika telah menunjukkan hasil pembangunan yang positif dan berkelanjutan khususnya di bidang infrastruktur kampung maupun pemberdayaan masyarakat kampung. Hal ini sangat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat yang tinggal di perkampungan yang jauh dari jangkauan perkotaan. Hasil pelaksanaan program PNPM Mandiri Respek telah memberikan manfaat yang baik terhadap masyarakat di pedesaan, namun pengaruh pelaksanaan program PNPM Mandiri 8
Respek terhadap penurunan angka kemiskinan di Kabupaten Mimika belum menunjukkan penurunan secara signifikan. Oleh karena itu, perlu dilakukan analisis pengaruh alokasi dana sarana dan prasarana, alokasi dana pendidikan, dan alokasi dana kesehatan program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika. 1.2 Keaslian Penelitian Berbagai studi tentang program penanggulangan kemiskinan sudah banyak dilakukan oleh peneliti sebelumnya, baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Beberapa peneliti diantaranya adalah sebagai berikut. Tabel 1.2 Hasil Penelitian Terdahulu Terkait dengan Program Pemberantasan Kemiskinan No Peneliti Lokasi Metode Kesimpulan 1. Chowdhury Bangladesh Analisis data Permintaan kredit meningkat pada (2011) panel kalangan perempuan memberikan peluang terhadap pemberdayaan perempuan. Adanya pengaruh pemberdayaan dimana lembaga keuangan mikro dapat menghasilkan dampak pada tingkatan individual seperti pasokan tenaga kerja, tingkat kesuburan dan akumulasi aset serta tingkat pendapatan rumah tangga. 2. Seetanah (2012) Afrika Data panel dinamis infrakstruktur transportasi telah terbukti sebagai pendukung utama dalam pertumbuhan ekonomi dan penurunan kemiskinan di Afrika. 3. Meng (2013) China Diskontinuitas regresi data panel Program pengentasan kemiskinan China yang dikenal dengan program rencana 8-7. Program ini menghasilkan efek positif yang signifikan terhadap pertumbuhan pendapatan yaitu dapat meningkatkan pendapatan per kapita sekitar 38% selama periode tahun 1994 hingga 2000. 9
4. Kadji (2011). Kecamatan Kota Tengah Kota Gorontalo Metode kualitatif Implementasi program Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perkotaan (PNPM-MP) secara normatif memang telah terlaksana. Terdapat kesesuaian antara ketentuan pedoman program dengan pelaksanaannya di masyarakat. Namun demikian, dalam hal implementasinya sebagai sebuah kebijakan pemberdayaan, secara substansi masih jauh dari tujuan yang diharapkan. 5. Fahrizal (2012). Kelurahan Semaki dan Kelurahan Sorosutan, Kecamatan Umbulharjo, Kota Yogyakarta Metode kualitatif Implementasi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perkotaan (PNPM-MP) tidak berjalan secara optimal, ditandai tidak terlaksananya seluruh program pada tahun 2010. 6. Dewi (2013) Kalimatan Barat Metode kualitatif analisis regresi sederhana PNPM Mandiri Perdesaan mempunyai hubungan yang negatif dan signifikan terhadap kemiskinan di Kalimantan Barat dilihat dari penurunan presentase penduduk miskin, sedangkan pada indeks kedalaman kemiskinan dan indeks keparahan kemiskinan mempunyai hubungan negatif dan tidak signifikan. 7. Anggara (2013) Kabupaten Pesisir Selatan Provinsi Sumatera Barat Analisis regresi data panel, uji statistik, uji beda rata-rata, uji one way anova Dengan menggunakan regresi data panel, uji chow serta uji hausman menunjukkan alokasi dana per kecamatan berpengaruh negatif terhadap tingkat kemiskinan di Kabupaten Pesisir Selatan selama 2006-2012, dengan model yang dipilih adalah model random effect. Dengan menggunakan uji beda rata-rata menunjukkan pendapatan rumah tangga yang menerima kredit lebih tinggi sebesar10,2 persen dari yang tidak menerima kredit dan pemberian kredit PNPM berpengaruh signifikan dan positif terhadap tingkat pendapatan masyarakat. Dengan menggunakan uji one way anova menunjukkan tidak ada perbedaan rata-rata pendapatan rumah tangga penerima kredit yang berpendidikan SMP, SMA dan Perguruan Tinggi tetapi pada pendapatan rumah tangga perempuan penerima kredit terdapat perbedaan rata-rata pendapatan. 10
Penelitian ini mempunyai persamaan dan perbedaan dari penelitian-penelitian sebelumnya. Kesamaan penelitian ini adalah sama-sama menganalisis program pembangunan berbasis masyarakat dalam menanggulangi kemiskinan dengan menggunakan analisis data panel, sedangkan yang membedakan penelitian ini adalah lokasi penelitian, waktu penelitian, dan variabel yang digunakan dalam penelitian. 1.3 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang, maka masalah penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut. 1. Pengaruh alokasi dana sarana dan prasarana pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012. 2. Pengaruh alokasi dana kesehatan pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012. 3. Pengaruh alokasi dana pendidikan pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012. 1.4 Pertanyaan Penelitian Pertanyaan penelitian dapat dinyatakan sebagai berikut. 1. Seberapa besar pengaruh alokasi dana sarana dan prasarana pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012? 11
2. Seberapa besar pengaruh alokasi dana kesehatan pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012? 3. Seberapa besar pengaruh alokasi dana pendidikan pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012? 1.5 Tujuan Penelitian Tujuan yang ingin dicapai dari penelitian ini adalah: 1. Untuk menganalisis pengaruh alokasi dana sarana dan prasarana pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012. 2. Untuk menganalisis pengaruh alokasi dana kesehatan pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012. 3. Untuk menganalisis pengaruh alokasi dana pendidikan pada program PNPM Mandiri Respek terhadap penurunan tingkat kemiskinan di Kabupaten Mimika tahun 2009 2012. 1.6 Manfaat Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut. 1. Sebagai salah satu referensi yang dapat dimanfaatkan Pemerintah Daerah Provinsi Papua dalam merumuskan kebijakan, sehingga pelaksanaan program-program pemberdayaan masyarakat di masa mendatang lebih baik dan tepat sasaran. 12
2. Sebagai masukan bagi Pemerintah Daerah Kabupaten Mimika dalam kaitan pelaksanaan program PNPM Mandiri Respek, sehingga lebih memenuhi sasaran yang tepat dan tujuan yang diharapkan. 3. Sebagai bahan informasi dan referensi untuk penelitian selanjutnya, khususnya yang berhubungan dengan program-program penanggulangan kemiskinan. 1.7 Sistematika Penulisan Sistematika penulisan penelitian ini sebagai berikut. Bab 1 Pendahuluan, yang menjelaskan latar belakang, keaslian penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian, dan sistematika penulisan. Bab II Landasan Teori dan Kajian Pustaka menjelaskan pengertian dan indikator kemiskinan, pemberdayaan masyarakat, PNPM Mandiri Respek, hasil penelitian sebelumnya, kerangka pemikiran, dan hipotesis. Bab III Metoda Penelitian meliputi jenis penelitian, metoda pengumpulan data, metoda penyampelan, definisi operasional variabel, dan metoda analisis data. Bab IV Hasil Penelitian dan Pembahasan memaparkan deskripsi variabel penelitian, estimasi regresi data panel, penentuan model terbaik, random effect sebagai model terbaik, uji statistik, dan pembahasan. Bab V Simpulan dan Saran meliputi simpulan, implikasi, keterbatasan, dan saran. 13