BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Pengertian Anggaran 1. Munandar (2001) Anggaran adalah suatu rencana yang disusun secara sistematis yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan, yang dinyatakan dalam unit atau kesatuan moneter yang berlaku untuk jangka waktu yang akan datang. 2. Pengertian anggaran menurut Mulyadi (2001), yaitu: Anggaran merupakan suatu rencana kerja yang dinyatakan secara kuantitatif, yang diukur dalam satuan moneter standar dan satuan ukuran yang lain yang mencakup jangka waktu satu tahun. 3. Pengertian anggaran menurut Mulyadi (2001), yaitu: Anggaran merupakan suatu rencana kerja yang dinyatakan secara kuantitatif, yang diukur dalam satuan moneter standar dan satuan ukuran yang lain yang mencakup jangka waktu satu tahun. 4. Munandar (2000) mendefinisikan Business budget atau budget (anggaran) adalah suatu rencana yang disusun secara sistematis, yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan, yang dinyatakan dalam unit (kesatuan) moneter dan berlaku untuk jangka waktu (periode) tertentu yang akan datang. Berdasarkan pengertian-pengertian yang telah dikemukakan oleh para ahli, maka dapat diambil kesimpulan bahwa anggaran merupakan suatu rencana yang menggambarkan rangkaian atau kegiatan tindakan dan disusun secara sistematis yang meliputi segala kegiatan perusahaan yang
21 dinyatakan dalam unit (satuan) moneter dan berlaku untuk jangka waktu (periode) tertentu di waktu yang akan datang. B. Anggaran Sektor Publik 1. Definisi Anggaran Sektor Publik Anggaran sektor publik menurut Mardiasmo (2004) yaitu sebagai berikut: Anggaran sektor publik merupakan suatu rencana kegiatan yang dipresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan balanja dalam satuan moneter. Anggaran sektor publik merupakan rincian seluruh aspek kegiatan yang akan dilaksanakan yang tersusun atas rencana pendapatan dan pengeluaran yang akan dilaksanakan dalam kurun waktu satu tahun. Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu pemerintah dalam membantu tingkat pertumbuhan masyarakat seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan dan lain sebagainya agar terjamin secara layak dan tingkat kesejahteraan masyarakat akan semakin terjamin serta penggunaan dan pengalokasiannya lebih efektif dan efisien. 2. Kriteria Anggaran Sektor Publik Anggaran sektor publik menurut Mardiasmo (2009) harus memenuhi kriteria berikut: a. Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
22 b. Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, pemerintah propinsi atau pemerintah daerah 3. Fungsi Anggaran Sektor Publik Anggaran sektor publik menurut Mardiasmo (2009) mempunyi beberapa fungsi utama, yaitu: a. Anggaran sebagai alat perencanaan b. Anggaran sebagai alat pengendalian c. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal d. Anggaran sebagai alat politik e. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi f. Anggaran sebaga alat penilaian kinerja g. Anggaran sebagai alat motivasi h. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik 4. Jenis Anggaran Sektor Publik a. Anggaran Operasional (Operational Budget) Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari sehari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah belnja rutin. Belanja rutin adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Disebut rutin karena sifat pengeluaran tersebut berulang-ulang ada setiap tahun. Secara umum, pengeluaran
23 yang masuk kategori anggaran operasional antara lain belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasional dan pemeliharan. b. Anggaran Modal/Investasi (Capital/Investment Budget) Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot dan sebagainya. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja Investasi/Modal adalah pengeluaran yang manfaanya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharannya. 5. Prinsip Anggaran Sektor Publik Prinsip-prinsipanggaransectorpublikmenurutMardiasmo (2004)adalahsebagaiberikut: a. Otorisasi oleh legislatif b. Komprehensif c. Keutuhananggaran d. Nondissretionaryapropriation e. Periodik f. Akurat g. Jelas h. Diketahuipublik
24 6. Proses Penyusunan Anggaran Proses penyusunan anggaran pada sector publik cukup rumit karena dalam proses penganggarannya mengandung nuansa politisi. Menurut Mardiasmo (2004), dikemukakan bahwa penganggaran sektor publik adalah suatu proses penentuan jumlah alokasi dan untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan seperti yang dikemukakan oleh Mardiasmo (2004) adalah sebagai berikut : a. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam lingkungan pemerintah. b. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan. c. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja. d. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas. Melalui proses penyusunan anggarannya dapat membantu pemerintah dalam merealisasikan seluruh rencana keuangannya baik itu rencana penerimaan maupun rencana pengeluarannya sehingga dapat terkontrol dan terkoordinasisehinggatidakterjadipemborosan di setiap unit. Anggaran juga sebagai bentuk akuntabilitas pemerintah terhadap pengelolaan rumah tangga pemerintah dihadapan DPR/DPRD sebagai wakil rakyat di parlemen dan masyarakat luas secara umumnya.
25 C. Pengertian Pendapatan Standar Akuntansi Pemerintahan dalam Mahmudi (2010), mendefisikan pendapatan sebagai semua penerimaan Rekening Kas Umum Negara/Daerah yang menambah ekuitas dana lancar dalam periode tahun anggaran bersangkutan dan tidak perlu dibayar kembali oleh pemerintah. Pendapatan nasional adalah jumlah pendapatan yang diterima oleh seluruh rumah tangga keluarga (RTK) di suatu negara dari penyerahan faktorfaktor produksi dalam satu periode, biasanya selama satu tahun. D. Pengertian Belanja 1. Definisi Belanja Belanja merupakan pemerolehan barang atau jasa penjulan dengan tujuan membeli pada waktu itu. Belanja adalah aktivitas pemilihan danatau membeli. Dalam beberapa hal dianggap sebagai sebuah aktivitas kesenggangan juga ekonomi. Standar Akuntansi Pemerintahan dalam Mahmudi (2010), belanja dapat didefinisikan sebagai semua pengeluaran dari Rekenig Kas Umum Negara/Daerah yang mengurangi ekuitas dana lancar dalam periode tahun anggaran bersangkutan yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh pemerintah daerah. Belanja pada Pemerintah Daerah terbagi atas kelompok belanja tidak langsung dan kelompok belanja langsung. Kelompok belanja tidak langsung merupakan belanja yang dianggarkan tidak terkait secara
26 langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan. Kelompok belanja langsung merupakan belanja yang dianggarkan terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan (Tanjung, 2009). 2. Klasifikasi Belanja Klasifikasi Belanja menurut Mahmudi (2010) belanja daerah harus digunakan untuk pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota yang terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan yang ditetapkan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Belanja penyelenggaraan urusan wajib diprioritaskan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalam upaya memenuhi kewajiban daerah yang diwujudkan dalam bentuk peningkatan pelayanan dasar, pendidikan, kesehatan, fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak serta mengembangkan sistem jaminan sosial. Pelaksanaan urusan wajib dimaksud berdasarkan Standar Pelayanan Minimal (SPM) yang telah ditetapkan. Pemerintah daerah menetapkan target capaian kinerja setiap belanja, baik dalam konteks daerah, satuan kerja perangkat daerah, maupun program dan kegiatan, yang bertujuan untuk meningkatkan akuntabilitas perencanaan anggaran dan memperjelas efektifitas dan efisiensi penggunaan anggaran. Program dan kegiatan harus memberikan informasi yang jelas dan terukur serta memiliki korelasi langsung dengan keluaran
27 yang diharapkan dari program dan kegiatan dimaksud ditinjau dari aspek indikator, tolok ukur dan target kinerjanya. a. Belanja Tidak Langsung Penganggaran belanja tidak langsung memperhatikan hal-hal sebagai berikut: 1) Belanja Pegawai 2) Belanja Bunga 3) Belanja Subsidi 4) Belanja Hibah dan Bantuan Sosial 5) Belanja Bagi Hasil Pajak 6) Belanja Bantuan Keuangan 7) Belanja Tidak Terduga b. Belanja Langsung Penganggaran belanja langsung dalam APBD digunakan untuk pelaksanaan urusan pemerintahan daerah, yang terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan. Penganggaran belanja langsung dalam rangka melaksanakan program dan kegiatan pemerintah daerah memperhatikan hal-hal sebagai berikut: 1) Belanja Pegawai 2) Belanja Barang dan Jasa 3) Belanja Modal
28 E. Analisis Anggaran Belanja Keuangan Pemerintah Daerah Penulis mengambil beberapa perhitungan analisis anggaran belanja keuangan Pemerintah Daerah menurut Mahmudi (2010) sebagai berikut ini: 1. Analisis Kinerja Keuangan Pendapatan Daerah Analisis Kinerja Keuangan Pendapatan Daerah dapat terlihat dari realisasi pendapatan dan anggaran. Apabila realisasi melebihi anggaran yang telah dibuat maka kinerja pemerintah darah diilai baik. Berdasarkan realisasi anggaran, dapat dilakukan Analisis Kinerja Keuangan Pendapatan Daerah dengan cara: a. Analisis Varians Pendapatan Daerah Analisis Varians Pendapatan Daerah dilakukan dengan cara menghitung selisih antara realisasi pendapatan dengan yang dianggarkan. Informasi selisih anggaran tersebut sangat membantu pengguna laporan dalam memahami dan menganalisis Kinerja Keuangan Pendapatan. Pada prinsipnya, anggaran pendapatan merupakan batas minimal jumlah pendapatan yang ditargetkan harus dipeoleh oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah dikatakan memiliki Kinerja Kuangan Pendapatan yang baik apabila mampu memperoleh pendapatan melebihi jumlah yang dianggarakan (target anggaran). Sebaliknya, apabila realisasi pendapatan di bawah jumlah yang dianggarkan, maka hal itu dinilai kurang baik. Apabila target pendapatan dapat dicapai bahkan terlampaui, maka hal itu tidak terlalu mengejutkan karena seharusnya demikian. Selisih lebih
29 realisasi pendapatan merupakan selisih yang tidak diharapkan (unfavourable variansce). Menurut Mahmudi (2010) rumus untuk menghitung Analisis Varians Pendapatan Daerah adalah sebagai berikut: b. Analisis Pertumbuhan Pendapatan Daerah Analisis Pertumbuhan Pendapatan Daerah bermanfaat untuk mengetahui apakah pemerintah daerah dalam tahun anggaran bersangkutan atau selama periode anggaran, kinerja keuangan APBD-nya mengalami pertumbuhan secara positif ataukah negatif. Tentunya diharapkan pertumbuhan secara positif dan kecenderungannya (trend) meningkat. Sebaiknya jika terjadi pertumbuhan yang negatif, maka hal itu akan menunjukkan terjadi penurunan kinerja keuangan Pendapatan Daerah. Pertumbuhan Pendapatan Daerah diharapkan dapat mengimbang laju inflasi. Selain mempertimbangkan faktor inflasi, penetapan target pertumbuhan pendapatan juga harus mempertimbangkan asumsi anggaran yang lain, misalnya kurs rupiah, harga minyak, dan sebagainya. Menurut Mahmudi (2010)rumus untuk Analisis Pertumbuhan Pendapatan Daerah adalah sebagai berikut: 2. Analisis Kinerja Keuangan Belanja Daerah Berdasarkan Laporan Realisasi Anggaran dapat dilakukan analisis kinerja keuangan belanja daerah dengan cara:
30 a. Analisis Efisiensi Belanja Daerah Analisis ini merupakan analisis terhadap perbedaan atau selisih antara realisasi belanja dan anggaran. Jika terdapat selisih lebih (realisasi belanja melebihi jumlah yang bersangkutan) maka dikatakan memiliki kinerja keuangan belanja yang tidak baik, sedangkan jika terdapat selisih kurang (realisasi belanja kurang dari jumlah yang dianggarkan) maka kinerja keuangan belanja dinilai dengan baik. Rasio ini berguna untuk mengukur tingkat penghematan anggaran yang dilakukan Pemerintah. Pemerintah Daerah dinilai telah melakukan efisiensi anggaran jika rasio efisiensinya kurang dari 100%. Sebaliknya jika melebihi 100% maka mengindikasikan terjadinya pemborosan anggaran.menurut Mahmudi (2010) rumus untuk menghitung efisiensi belanja adalah sebagai berikut: b. Analisis Pertumbuhan Belanja Daerah Analisis ini untuk mengetahui pertumbuhan belanjadari tahun ke tahun. Belanja daerah sendiri bisanya memiliki kecenderungan untuk naik, kenaikan tersebut terjadi karena adanya penyesuaian dengan inflasi, perubahan nilai tukar rupiah, perubahan cakupan pelayanan, dan penyesuaian faktor makro ekonomi. Kenaikan wajar atau tidaknya perlu melihat beberapa hal yang disebutkan sebelumnya
31 dan alasan kenaikan belanja terjadi, apakah karena kenaikan internal yang relatif terencana dan terkendali ataukah faktor eksternal yang diluar kendali pemerintah daerah.menurut Mahmudi (2010) rumus untuk menghitung Pertumbuhan Belanja Tahun x adalah sebagai berikut: c. Analisis Keserasian Belanja Daerah Analisis keserasian belanja daerah menggambarkan bagaimana pemerintah daerah memperiotaskan alokasi dananya pada belanja secara optimal. Hal ini terkait anggaran sebagai alat sidtibusi, alokasi, dan stabilisasi. Supaya fungsi anggaran tersebut berjalan dengan baik, maka pemerintah daerah perlu membuat harmonisasi belanja. Analisis keserasian belanja daerah antara lain berupa: 1) Analisis Belanja Operasional terhadap Total Belanja Rasio ini memberi informasi mengenai porsi belanja daerah yang dialokasikan untuk belanja operasi. Belanja operasi adalah belanja yang manfaatnya dapat habis dikonsumsi dalam satu tahun anggaran. Pada umumnya, pemerintah dengan tingkat pendapatan tinggi cenderung akan memiliki porsi belanja operasi yang lebih tinggi dibandingkan pemerintah daerah
32 dengan tingkat pendapatan tinggi biasanya telah memiliki aset modal yang mencukupi sehingga pemerintah daerah tersebut cenderung melakukan belanja yang bersifat jangka pendek. Menurut Mahmudi (2010)rumus mencari rasio belanja operasional terhadap total belanja adalah sebagai berikut: 2) Analisis Belanja Modal terhadap Total Belanja Rasio ini dapat digunakan untuk mengetahui proporsi belanja daerah yang dialokasikan untuk investasi dalam bentuk belanja modal dalam tahun anggaran bersangkutan. Sifat dari belanja ini adalah jangka menengah dan panjang, selain itu belanja modal rutin Pemerintah Daerah dengan tingkat pendapatan rendah biasanya akan memiliki proporsi tingkat belanja modal yang lebih tinggi dibandingkan dengan Pemerintah Daerah dengan tingkat pendapatan tinggi. Penyebab terjadinya adalah Pemerintah Daerah yang memiliki tingkat pendapatan rendah akan berorientasi untuk melakukan belanja modal sebagai bagian investasi modal jangka panjang. Menurut Mahmudi (2010)rumus mencari rasio belanja modal terhadap total belanja adalah sebagai berikut:
33 F. Penelitian Terdahulu Penelitian sebelumnya pernah dilakukan oleh Endah Tri Astuti (2013) yaitu tentang Analisis Anggaran Belanja di Kantor Pertanahan Kota Surakarta Selama Tahun 2012.Dalam penelitian tersebut disimpulkan bahwa penggunaan anggaran belanja dari masing-masing sub fungsinya menunjukkan bahwa pada bulan Januari hanya ada belanja pegawai disebabkan pada bulan tersebut masih dalam tahap persiapan, Surat Keputusan (SK) belum ada, dan juga Petunjuk Operasional Kegiatan (POK) haus mengajukan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA), sedangkan mengajukan DIPA harus ada pembinaan terlebih dahulu. Penelitian terdahulu merupakan penelitian yang dilakukan di Kantor Pertanahan Kota Surakarta. Penelitian tersebut hanya menganalisis satu periode saja yaitu pada tahun anggaran 2012 dan memnganalisis setiap pendapatan serta belanja yang dikeluarkan setiap bulannya, sedangkan penelitian ini melakukan beberapa analisis seperti: analisis kinerja pendapatan yang meliputi analisis varians pendapatan daerah dan analisis pertumbuhan pendapatan, analisis kinerja keuangan belanja meliputi analisis efisiensi belanja daerah, panalisis pertumbuhan belanja, dan keserasian belanja terhadap total belanja.