BAB I PENDAHULUAN A. Latar belakang penelitian Reformasi yang dimulai beberapa tahun lalu di Indonesia telah merambah hampir keseluruh aspek kehidupan. Penyelenggaraan pemerintah daerah berdasarkan UU Nomor 32 Tahun 2004 melahirkan nuansa baru, yaitu pergeseran kewenangan pemerintahan dari yang sentralistik birokratik ke pemerintahan yang desentralistik partisipatoris. Terjadi perubahan terhadap manajemen keuangan daerah. Paling tidak ada dua alasan mengapa perubahan di bidang ini diperlukan, antara lain: 1) Pelimpahan berbagai wewenang dan urusan kepada daerah akan mengakibatkan manajemen keuangan daerah menjadi semakin kompleks, 2) Tuntutan publik akan pemerintahan yang baik (Good Governance) memerlukan adanya perubahan paradigma dan prinsip-prinsip manajemen keuangan daerah baik pada tahap penganggaran, implementasi maupun pertanggungjawaban. Diberlakukannya undang-undang tentang otonomi daerah memberikan peluang bagi pemerintah daerah untuk menggali potensi lokal dan meningkatkan kinerja keuangannya dalam rangka mewujudkan kemandirian daerah. Implikasi dari kebijakan otonomi daerah tersebut adalah daerah memiliki kewenangan dan tanggung jawab untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dan kepentingan pemerintah daerahnya masing-masing. Penganggaran sektor publik merupakan instrument akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dari 1
2 uang publik. Penganggaran sektor publik terkait dalam proses penetuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penyusunan anggaran menekankan pada pendekatan Buttom-up Planning, hal ini sesuai dengan pendapat Argirys (1952) yang menyarankan perlunya bawahan diberi kesempatan untuk berpartisipasi dalam proses penyusunan anggaran karena menurutnya partisipasi dalam penyusunan anggaran diyakini dapat meningkatkan kinerja aparat pemerintah daerah. Anggaran sektor publik mempunyai pengertian tersendiri yakni suatu rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam suatu moneter. Anggaran sektor publik menggambarkan kondisi keuangan sektor publik yang bersangkutan, karena berisi estimasi apa mengenai apa yang akan dilakukan organisasi tersebut di masa mendatang, yang juga dalam ukuran satuan moneter. Anggaran publik merupakan cerminan dari berapa biaya atas rencana dan berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai rencana tersebut (Mardiasmo 2009). Partisipasi anggaran pada sektor publik terjadi ketika antara pihak eksekutif, legislatif dan masyarakat bekerja sama bekerja sama dalam pembuatan anggaran. Anggaran dibuat oleh kepala daerah melalui usulan dari unit-unit kerja yang disampaikan kepada kepala bagian dan diusulkan kepada kepala daerah, dan setelah itu bersama-sama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) menetapkan anggaran yang dibuat sesuai dengan Peraturan Daerah yang berlaku. Proses penganggaran daerah dengan pendekatan kinerja dalam Kepmendagri memuat Pedoman Penyusunan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja
3 Daerah (RAPBD) yang dilaksanakan oleh tim anggaran eksekutif bersama-sama unit organisasi perangkat daerah (unit kerja)(sardjito dan Muthaher, 2007). Menurut Moeheriono (2009), pengertian kinerja (performance) merupakan gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu program kegiatan atau kebijakan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, visi dan misi organisasi yang dituangkan melalui perencanaan strategis suatu organisasi. Kinerja dalam menjalankan fungsinya tidak berdiri sendiri, melainkan selalu berhubungan dengan kepuasan kerja karyawan dan tingkat besaran imbalan yang diberikan, serta dipengaruhi oleh keterampilan, kemampuan, dan sifat-sifat individu. Kinerja manajerial merupakan salah faktor yang dapat dipakai untuk meningkatkan efektivitas organisasi. Sistem pengendalian organisasi pada pemerintahan juga sangat diperlukan guna mendapatkan kinerja aparat pemerintah yang baik. Sesuai mandat PP No. 60 tahun 2008, sistem pengendalian ini dikenal sebagai Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP), namun pada dasarnya proses implementasi dari sistem pengendalian ini masih pada tahap sosialisasi dan penyiapan pedoman pelaksanaan. Menurut Aren (2008) sistem pengendalian intern adalah proses yang dirancang untuk meyediakan jaminan yang layak mengenai pencapaian dari sasaran manajemen dalam kategori keandalan laporan keuangan, efektivitas dan efisiensi dari operasional dan pemenuhan dengan ketentuan hukum dan peraturan yang biasa diterapkan.
4 Anggaran merupakan elemen penting dalam sistem pengendalian manajemen karena anggaran tidak saja sebagai alat perencanaan keuangan, tetapi juga sebagai alat pengendalian, koordinasi, komunikasi, evaluasi kinerja dan motivasi (Kenis, 1979). Namun demikian, pelaksanaan anggaran dengan kinerja belum tentu sesuai yang diharapkan dalam pencapaian tujuan. Oleh karena itu, efektiftas sistem pengendalian intern pada suatu organisasi perlu ditingkatkan agar pengendalian baik pengendalian keuangan maupun pengendalian kinerja dapat terlaksana secara efektif dan efisien. Adanya sistem pengendalian intern yang baik dapat juga mengatasi tingkat kecurangan (fraud) dari karyawan serta diharapkan sistem pengendalian intern dapat mengendalikan proses penganggaran sesuai dengan sasaran anggaran yang telah ditetapkan. Konsep gaya penganggaran meliputi karakteristik sasaran anggaran yaitu partisipasi anggaran, kejelasan sasaran anggaran dan umpan balik anggaran, evaluasi anggaran dan kesulitan sasaran anggaran. Manajemen tingkat atas bisa mempengaruhi jumlah dan bentuk partisipasi dari para manajer tingkat lebih rendah di dalam penentuan tujuan anggaran, tingkat kejelasan tujuan anggaran, dan cara dimana anggaran digunakan di dalam evaluasi kinerja Dengan adanya pengendalian intern maka seluruh proses kegiatan audit, review, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lain terhadap organisasi dalam rangka memberikan keyakinan yang memadai bahwa kegiatan telah dilaksanakan sesuai dengan tolak ukur yang telah ditetapkan secara efektif dan efisiensi untuk kepentingan pimpinan dalam mewujudkan tata kepemerintahan yang baik (Soeseno, dalam Ramandei 2009). Oleh karena itu diharapkan dengan
5 sistem pengendalian intern yang efektif akan berpengaruh terhadap kinerja manajerial satuan kerja perangkat daerah. Selama beberapa dekade Kabupaten Indramayu telah dikenal tidak hanya sebagai lumbung padi Jawa Barat, tetapi juga Kota Mangga. Dengan adanya kilang minyak Balongan, yang beroperasi mulai tahun 1997 kegiatan ekonomi yang terkait dengan unsur minyak dan gas bumi telah memainkan peranan penting dalam struktur perekonomian Indramayu. Secara umum PDRB di Kabupaten Indramayu selama periode 2005 2009 telah mengalami peningkatan. Pada tahun 2005 total nilai PDRB (dengan minyak dan gas bumi) atas dasar harga berlaku sebesar Rp. 23.591 miliar, sedangkan pada tahun 2009 mencapai Rp. 44.701 miliar. Jika unsur minyak dan gas bumi ini dikeluarkan, maka nilai PDRB yang tercapai pada tahun 2009 hanya sebesar Rp 16.336 miliar. Perbandingan kedua nilai ini memperlihatkan bahwa tidak kurang dari 63,45% nilai PDRB kabupaten Indramayu berasal dari kegiatan ekonomi yang terkait dengan unsur minyak dan gas bumi. (BPMP Kab.Indramayu). Namun kondisi ini tidak didukung dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat di kabupaten Indramayu. Masih banyaknya masyarakat yang dibawah garis kemiskinan. Kurangnya akses pelayanan publik, kurangnya lapangan pekerjaan menyebabkan masyarakatnya memenuhi pangan, sandang, dan papan secara terbatas. Untuk pemberantasan kemiskinan, pemerintah kabupaten Indramayu telah melakukan sejumlah program baik langsung maupun tidak langsung. Bantuan langsung yang berbentuk Program Keluarga Harapan, dan bentuk bantuan tidak langsung adalah dengan penyediaan dana pendidikan,
6 pengobatan gratis dan infrastruktur jalan desa yang dananya diambil dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Lemahnya pengawasan atas penggunaan APBD, seperti pada kasus yang melibatkan mantan Kadisdik Indramayu, terbukti merugikan negara dengan mengkorupsi APBD sebesar Rp 1,1 miliar yang diperuntukkan sebagai Tunjangan Khusus Sekolah Unggulan. Kemudian sesuai temuan audit badan pemeriksa keuangan republik indonesia (BPK RI) ditemukan memasukan uang pendapatan keuangan tahun anggaran 2013 RSUD Indramayu ke rekening pribadinya senilai Rp. 5 Milyar uang tersebut adalah merupakan pendapatan keuangan rumah sakit daerah yang semula diperkirakan raib namun setelah dilakukan pemeriksaan uang itu dipindahkan dirut ( plt ) RSUD ( Radar nusantara, 27 Juni 2014). Hal ini memyebabkan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) TA 2013 Pemda Kabupaten Indramayu mendapatkan opini Tidak Menyatakan Pendapat atau Disclaimer Opinion. Penelitian ini mengacu pada penelitian (Kenis,1979; Pasoloran,2002; Munawar dkk,2006; ). Hasil penelitian ini adalah bahwa karakteristik tujuan anggaran yang diwakili oleh variabel partisipasi anggaran, kejelasan tujuan anggaran, umpan baik anggaran, evaluasi anggaran dan kesulitan tujuan anggaran berpengaruh secara serentak terhadap kinerja,tentang pengaruh karakteristik sasaran anggaran terhadap sikap dan kinerja manajerial. Penelitian ini akan memodifikasi dan menindaklanjuti penelitian Munawar (2006) dengan menambahkan sistem pengendalian intern pemerintah (SPIP). Dikarenakan pentingnya peran sistem pengendalian intern yang efektif akan
7 berpengaruh terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah sehingga tujuan organisasi dapat tercapai. Oleh karena itu, penelitian menguji kembali pengaruh dari karakteristik sasaran anggaran (budgetary goal characteristics) yaitu partisipasi anggaran (budgetary partisipation), kejelasan sasaran anggaran(budgetary goal clarity), umpan balik anggaran (budgetary feeback), evaluasi anggaran (evaluation budgetary) terhadap kinerja manajerial (managerial performance) aparat pemerintah daerah. Selanjutnya, juga dilakukan pengujian pengaruh sistem pengendalian intern terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah. Sedangkan, kesulitan sasaran anggaran tidak dimasukan dalam pengujian ini dikarenakan beberapa hasil penelitian sebelumnya menyatakan bahwa kesulitan sasaran anggaran yang meliputi kondisi anggaran yang sangat ketat dan sampai dengan anggaran yang longgar tidak berpengaruh pada kinerja aparat pemerintah daerah. B. Rumusan masalah penelitian Berdasarkan uraian tersebut, penelitian ini untuk menguji kembali pengaruh karakteristik sasaran anggaran dan juga pengaruh Sistem Pengendalian Intern terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah. Berikut dapat dirumuskan pertanyaan penelitian yaitu : 1. Apakah partisipasi anggaran berpengaruh terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah? 2. Apakah kejelasan anggaran berpengaruh terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah?
8 3. Apakah umpan balik anggaran berpengaruh terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah? 4. Apakah evaluasi anggaran berpengaruh terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah? 5. Apakah sistem pengendalian intern berpengaruh terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah? C. Tujuan dan Kontribusi Penelitian 1. Tujuan penelitian Berdasarkan rumusan masalah diatas maka, penelitian ini dilakukan dengan tujuan : 1. Untuk menguji secara empiris pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah. 2. Untuk menguji secara empiris pengaruh kejelasan anggaran terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah. 3. Untuk menguji secara empiris pengaruh umpan balik anggaran terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah. 4. Untuk menguji secara empiris pengaruh evaluasi anggaran terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah. 5. Untuk menguji secara empiris pengaruh Sistem Pengendalian Intern terhadap kinerja manajerial aparat pemerintah daerah.
9 2. Kontribusi Penelitian Kontribusi penelitian ini adalah : a. Kontribusi teori, sebagai pengembangan teori yang berkaitan dengan akuntansi sektor publik, terutama pentingnya peran sistem pengendalian intern dalam kaitannya dengan kinerja aparat pemerintah daerah khususnya Pemerintah daerah Indramayu. b. Kontribusi Praktik, Sebagai bahan masukan bagi pihak-pihak yang memerlukan, terutama Pemerintah Provinsi Kabupaten Indramayu untuk menerapkan sistem anggaran yang efektif sehingga dapat memotivasi dan mengevaluasi kinerja manajerial. c. Kontribusi kebijakan,merumuskan kebijakan penyusunan anggaran daerah yang dapat meningkatkan kinerja aparat pemerintah yang ada di Pemerintah Daerah di Kabupaten Indramayu dalam mendukung pelaksanaan otonomi daerah.