1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Puskesmas mulai dikembangkan Pemerintah Indonesia tahun 1971 bertujuan mendekatkan pelayanan kesehatan pada masyarakat di pedesaan. Puskesmas belum menjadi pilihan utama masyarakat untuk memperoleh pelayanan kesehatan setelah empat dekade didirikan. Munculnya gerakan reformasi 1998 dan berkembangnya sistem desentralisasi pada 2001, Puskesmas mengalami perubahan visi, misi, dan strategi. Kebijakan mengkaji kembali peran dan manajemen Puskesmas tertuang dalam Undang-Undang nomor 22 dan 25 tahun 1999 tentang desentralisasi dan otonomi daerah. Reformasi Puskesmas diharapkan mampu mengatasi berbagai masalah kesehatan di masyarakat, terutama yang potensial berkembang di wilayah kerja Puskesmas dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien (Sulaeman, 2009). Hasil kajian manajemen Puskesmas di beberapa propinsi di Indonesia diketahui visi dan misi baru Puskesmas di era desentralisasi kurang dihayati, pelaksanaan fungsi manajemen Puskesmas masih lemah serta belum adanya sistem informasi manajemen Puskesmas (SIMPUS) untuk menunjang proses penyusunan rencana strategis Puskesmas (Subagio, 2003; Muninjaya, 2004; Budiarto dkk., 2011). Reformasi Puskesmas seharusnya menghasilkan kinerja yang berkelanjutan, menyeluruh, terpadu, sistematis, dan objektif sampai masyarakat mendapatkan pelayanan kesehatan yang merata, bermutu, dan terjangkau. Pelayanan kesehatan bermutu adalah pelayanan yang memuaskan pelanggan (internal, eksternal, intermediet) dan sesuai standar (dalam bidang kesehatan medis, keperawatan, profesi lain dan non-medis). Sistem pelayanan kesehatan bermutu dimulai dari input, proses sampai output jasa pelayanan yang dihasilkan secara optimal (Djuhaeni, 1999; Kim dkk., 2010; Pryor dkk., 2010). Pelayanan kesehatan bermutu berkaitan dengan dua bidang ilmu pokok, yaitu ilmu kedokteran dan manajemen. Ilmu kedokteran berkaitan dengan indikator
2 kinerja klinis organisasi sedangkan ilmu manajemen berkaitan dengan semua usaha pencapaian tujuan organisasi, termasuk kinerja keuangan organisasi. Kinerja keuangan yang disajikan organisasi pelayanan kesehatan merupakan salah satu indikator kinerja yang mudah diterima umum (Borril dkk., 2000; Bastian, 2008). Puskesmas sebagai ujung tombak penyelenggara pelayanan kesehatan masyarakat harus mampu menjawab tantangan persaingan yang bebas dan ketat pada era globalisasi. Puskesmas harus mampu meningkatkan mutu pelayanannya secara berkesinambungan serta berfokus pada kepuasan pasien (Sulaeman, 2009; Budiarto dkk., 2011). Puskesmas dituntut memenuhi standar internasional. International Standart Organisation (ISO) 9001:2008 merupakan sebuah sistem manajemen mutu hasil revisi standar ISO tahun 2008 yang mengarahkan dan mengontrol organisasi berkaitan dengan mutu dari segi kualitas, produktivitas, efisiensi, dan efektifitas pelayanan kesehatan Puskesmas. Proses pelayanan Puskesmas ISO 9001:2008 harus sesuai kebutuhan dan standar mutu tertentu yang berfokus pada kepuasan konsumen. Harapannya, nilai kompetensi dan image Puskesmas ISO 9001:2008 akan semakin meningkat (Jonge dkk., 2011; Frenk dkk., 2013). Pengelolaaan keuangan di organisasi pelayanan kesehatan pemerintah harus berdasarkan tata kelola kepemerintahan yang baik (good governance). Salah satu penerapan good governance dengan menerapkan pengelolaan keuangan secara transparan dan akuntabel, agar para pemakai informasi keuangan dapat mengakses informasi dan hasil yang dicapai dalam penyelenggaraan pemerintahan (Bastian, 2008). Kinerja keuangan di Puskesmas juga harus sesuai standar akuntansi pemerintahan berdasarkan Peraturan Pemerintah (PP) nomor 71 tahun 2010 dalam bentuk laporan keuangan. Laporan keuangan Puskesmas harus bisa digunakan pihak-pihak yang berkepentingan untuk perencanaan, pengendalian dan pengambilan keputusan. Rencana Strategis Pemerintah Daerah Kabupaten Temanggung tahun 2008-2013 mengamanatkan untuk mewujudkan sistem kelembagaan dan ketatalaksanaan pemerintahan yang efisien dan efektif, profesional, transparan dan
3 akuntabel. Puskesmas sebagai unit pelaksana teknis daerah di lingkungan Dinas Kesehatan Kabupaten Temanggung, yaitu Puskesmas Bejen, Puskesmas Ngadirejo, Puskesmas Pringsurat ditetapkan menjadi Puskesmas Rawat Inap mampu Pelayanan Obstetri dan Neonatal Emergensi Dasar (PONED). Penetapan tersebut berdasarkan pada 3 kriteria, yaitu: peningkatan pelayanan dan aksesibilitas di bidang pelayanan kesehatan, lokasi Pukesmas dengan rumah sakit serta kesiapan fasilitas Puskesmas yang mendukung Puskesmas Rawat inap yang mampu memberikan pelayanan PONED. Puskesmas rawat inap Ngadirejo juga telah mendapatkan sertifikasi ISO 9001:2008 sejak tahun 2012. Penerapan kebijakan tersebut berpengaruh pada jumlah sumber pendanaan Puskesmas pada tahun 2011 dan 2012 seperti terlihat pada gambar 1. Sumber : Data Terolah dari Dinas Kesehatan Kabupaten Temanggung Gambar 1.Grafik Perbandingan Jumlah Pendanaan Puskesmas Rawat Inap di Kabupaten Temanggung pada Tahun 2011 dan 2012 Gambar 1 menggambarkan pada tahun 2011 dan 2012, jumlah pendanaan Puskesmas rawat inap yang berasal dari pendapatan pelayanan rawat jalan dan pelayanan rawat inap, bantuan operasional kesehatan, serta bantuan operasional dari dana APBD. Pendanaan Puskesmas rawat inap di Kabupaten Temanggung paling banyak di Puskesmas Ngadirejo. Puskesmas rawat inap Pringsurat dan Bejen mengalami kenaikan jumlah pendanaan pelayanan Puskesmas pada tahun 2012 dibanding 2011. Jumlah pendanaan Puskesmas Ngadirejo pada tahun 2012 mengalami penurunan dibanding tahun 2011. Wawancara pendahuluan ke
4 beberapa staf Puskesmas Ngadirejo menyatakan bahwa kunjungan pada tahun 2012 mengalami penurunan dikarenakan proses implementasi awal ISO 9001:2008. Hasil wawancara dengan petugas pengelola keuangan Puskesmas di Kabupaten Temanggung, diperoleh informasi bahwa peningkatan jumlah pendapatan dan cakupan kunjungan di Puskesmas terkait dengan kebijakan Pemerintah Daerah Kabupaten Temanggung hanya menambah beban kerja serta tidak ada penyesuaian atas insentif. Salah satu dampak terkait dengan kebijakan tersebut menyebabkan petugas pengelola keuangan kadang-kadang bekerja sekehendaknya, hasil kerja tidak akurat, tidak selesai tepat waktu dan pekerjaan lain menyangkut pengelolaan keuangan menjadi tertunda. Penganggaran di Puskesmas sering tidak sesuai dengan kebutuhan operasional, karena dalam menyusun perencanaan puskesmas belum melibatkan pelaksana kegiatan. Kegiatan pelayanan kesehatan bagi pasien rawat inap sering mengalami hambatan, karena ketersediaan anggaran operasional Puskesmas tidak tepat waktu. Sumber : Data Terolah dari Dinas Kesehtan Kabupaten Temanggung Gambar 2. Grafik Latar Belakang Pendidikan Petugas Pengelola Keuangan Puskesmas di Kabupaten Temanggung pada Tahun 2011
5 Gambar 2 menyatakan latar belakang petugas pengelola keuangan Puskesmas kabupaten Temanggung sebagian besar merangkap sebagai bidan dan perawat di Puskesmas yang bekerja selama 6 hari kerja. Mereka juga harus menjalankan program - program kesehatan di Puskesmas. Tugas pengelola keuangan Puskesmas hanya dianggap sebagai tugas tambahan saja, selain sebagai petugas fungsional tenaga kesehatan Puskesmas. Survei pendahuluan dengan beberapa pasien rawat inap di Puskesmas yang sudah maupun belum menerapkan ISO 9001:2008, ditemukan bahwa pasien merasakan pelayanan administrasi dan keuangan di Puskesmas masih belum sesuai dengan harapan mereka, karena proses penyelesaian administrasi yang cukup rumit dan lama. Penelitian terkait dengan kinerja keuangan di Puskesmas, yaitu penelitian Aswendi (2007) mengungkapkan bahwa bertambahnya kinerja Puskesmas diikuti dengan penambahan hak otonomi pengelolaan keuangan (Puskesmas Swadana) dan pemberian insentif kepada pegawai yang sesuai. Penelitian Kurniawan (2008), menyimpulkan mekanisme pengelolaan keuangan di Puskesmas perlu dirubah agar ketersediaan keuangan secara rutin tersedia dan dipusatkan di Puskesmas sehingga pengelolaan keuangan bisa sesuai dengan kondisi Puskesmas. B. Perumusan Masalah Perumusan masalah dalam penelitian ini adalah: Bagaimana perbandingan kinerja keuangan antara Puskesmas rawat inap yang sudah dan belum menerapkan ISO 9001:2008 di Kabupaten Temanggung? C. Tujuan Penelitian 1. Mengetahui perbandingan kinerja keuangan antara Puskesmas rawat inap yang sudah dan belum menerapkan ISO 9001:2008 di Kabupaten Temanggung 2. Mengetahui efisiensi dan efektivitas kinerja keuangan antara Puskesmas rawat inap yang sudah dan belum menerapkan ISO 9001:2008 di Kabupaten Temanggung
6 D. Manfaat Penelitian Penelitian diharapkan dapat memberikan manfaat bagi peneliti dan Pemerintah Daerah yang diuraikan sebagai berikut: 1. Bagi Puskesmas, penelitian ini diharapkan dapat sebagai evaluasi kinerja keuangan di Puskesmas 2. Bagi Pemerintah Daerah dan Pusat, penelitian ini akan menjadi bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan berkaitan dengan kebijakan di Puskesmas E. Keaslian Penelitian Tabel 1 Daftar Penelitian yang Relevan Penelitian Evaluasi performance dan manajemen keuangan Puskesmas Muaro Bodi unit swadana Kabupaten Sawahlunto/Sijunjung oleh Aswendi (2007) Metode Penelitian Studi Kasus Deskriptif Hasil Penerapan Puskesmas unit swadana memberikan pengaruh besar terhadap performance dan manajemen keuangan sebuah Puskesmas. Puskesmas unit swadana mampu memecahkan masalah yang berkaitan dengan pembiayaan operasional Puskesmas. Kinerja keuangan Puskesmas Prambanan Kabupaten Sleman Yogyakarta oleh Kurniawan (2008) Faktor -faktor yang mempengaruhi kinerja satuan kerja perangkat daerah (SKPD) di lingkungan Pemerintah Provinsi Jambi oleh Warisno (2009) Studi Kasus Deskriptif Studi kasus Regresi Linier Berganda Sistem pelaporan keuangan Puskesmas bersifat rutinitas dalam memberikan pertanggungjawaban kepada dinas kesehatan dan tidak digunakan untuk mengukur kinerja keuangan. Informasi keuangan yang dihasilkan belum menggambarkan kinerja keuangan Puskesmas sesungguhnya. Kualitas SDM, komunikasi, sarana pendukung dan komitmen organisasi berpengaruh secara simultan terhadap kinerja SKPD pada Pemerintah Provinsi Jambi.
7 Perbedaan penelitian Warisno (2009) terletak pada fokus penelitian yaitu Puskesmas. Perbedaan dengan penelitian Aswendi (2007) dan Kurniawan (2008), penelitian ini memperkuat bukti ilmiah dari hasil penelitian mereka yang berkaitan dengan perbandingan kinerja keuangan Puskesmas Rawat Inap yang sudah dan belum menerapkan ISO 9001:2008.