BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) merupakan salah satu unsur penerimaan negara yang masuk di dalam struktur Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). PNBP timbul karena adanya pelaksanaan tugas dan fungsi pemerintahan dalam pelayanan, pengaturan, perlindungan masyarakat, pengelolaan kekayaan negara termasuk pemanfaatan sumber daya alam. PNBP mempunyai peranan yang penting terhadap tercapainya target APBN yang diharapkan pemerintah. Untuk mencapai target PNBP, diperlukan langkahlangkah strategis oleh pemerintah di bidang pendapatan negara. Sesuai dengan UU No.20 Tahun 1997 tentang PNBP, PNBP dapat dikelompokkan menjadi : 1. Penerimaan yang berasal dari pengelolaan dana pemerintah; 2. Penerimaan yang berasal dari pemanfaatan sumber daya alam; 3. Penerimaan yang berasal dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan oleh pemerintah; 4. Penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; 5. Penerimaan yang berasal dari hibah yang menjadi hak pemerintah; dan 6. Penerimaan yang diatur dalam undang-undang tersendiri.
Tarif atas jenis PNBP ditetapkan dengan memperhatikan dampak pengenaan terhadap masyarakat dan kegiatan usahanya, biaya penyelenggaraan kegiatan pemerintahan sehubungan dengan jenis PNBP yang bersangkutan dan aspek keadilan dalam pengenaan beban terhadap masyarakat. Seluruh PNBP dikelola dalam sistem APBN. Siklus pengelolaan PNBP dimulai dari tahap perencanaan (penetapan target dan pagu penggunaan PNBP), pelaksanaan (penentuan jumlah PNBP terhutang, pemungutan dan penagihan atas jumlah PNBP terhutang, serta pembayaran dan penyetoran atas jumlah PNBP terhutang) dan pertanggungjawaban PNBP. Karena luasnya lingkup pengelolaan PNBP maka tidak sedikit masalah yang timbul dalam pengelolaan PNBP. BPK dalam hasil pemeriksaan atas pengelolaan PNBP sering menemukan masalah pengelolaan PNBP seperti pungutan PNBP tanpa dasar hukum dan/atau dikelola di luar mekanisme APBN, PNBP terlambat/belum disetor ke kas negara dan PNBP digunakan langsung tanpa disetor ke kas Negara. Peranan PNBP SDA masih mendominasi khususnya yang berasal dari SDA minyak dan gas bumi serta SDA non migas. Hal ini dapat dilihat dari data Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2008 s.d 2012 dan UU No.15 Tahun 2013 tentang APBN-P Tahun 2013 dimana kontribusi rata-rata SDA migas dan SDA non-migas mencapai 65% dari total PNBP. Gambar 1 menunjukkan kontribusi masing-masing per jenis PNBP sedangkan tabel 1 menunjukkan realisasi per jenis PNBP sejak 2008 s.d 2012 dan rencana per jenis PNBP Tahun 2013. 2
Tabel 1 Realisasi PNBP Tahun 2008 s.d 2012 dan Postur PNBP APBN-P Tahun 2013 (Dalam triliun rupiah) Penerimaan Negara Bukan Pajak Realisasi APBN-P 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Pendapatan SDA Migas 224,50 139,00 168,00 213,80 225,80 203,70 Pendapatan SDA Non Migas 12,80 13,20 16,10 20,30 20,00 23,10 Pendapatan Bagian Laba BUMN 29,10 26,00 30,00 28,20 30,80 36,50 PNBP Lainnya 63,30 53,80 59,40 69,40 73,50 85,50 Pendapatan BLU 3,70 8,40 10,60 20,10 21,70 23,50 Total 333,40 240,40 284,10 351,80 371,80 372,30 Sumber : Nota Keuangan dan APBN 2014 Gambar 1 Kontribusi rata-rata masing-masing jenis PNBP tahun 2008 s.d. 2013 Pendapatan SDA Migas 5% Pendapatan SDA Non Migas 21% Pendapatan Bagian Laba BUMN PNBP Lainnya 9% 60% 5% PNBP dikelola oleh setiap Kementerian/Lembaga (K/L) sesuai dengan tugas dan fungsi yang diamanatkan dalam UU No.39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, Perpres No.94 Tahun 2006 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Susunan Organisasi, dan Tatakerja Kementerian Negara Republik Indonesia dan Peraturan Pemerintah yang mengatur jenis dan tarif atas jenis 3
PNBP pada masing-masing Kementerian/Lembaga. Kementerian ESDM selaku instansi pemerintah mempunyai tugas mengelola PNBP di bidang energi dan sumber daya mineral (ESDM). Jenis PNBP yang berlaku pada KESDM diantaranya PNBP yang berasal dari SDA mineral dan batubara, SDA panas bumi, iuran badan usaha yang bergerak di usaha hilir migas, bagian pemerintah dari kerjasama pengelolaan dan pemanfaatan data migas, bonus penandatandatangan Wilayah Kerja (WK) migas, dokumen bidding Wilayah Kerja migas, jasa pendidikan, jasa pelatihan, jasa laboratorium, dan jasa kegelogian. Berdasarkan data laporan keuangan Kementerian ESDM tahun 2008 s.d. 2012, PNBP SDA mineral dan batubara memberikan kontribusi 92% dari PNBP yang berlaku Kementerian ESDM. Besarnya kontribusi PNBP SDA mineral dan batubara disebabkan oleh : 1. Indonesia merupakan negara produsen batubara no.5 terbesar di dunia dengan produksi batubara di Tahun 2013 mencapai 449,1 juta ton; 2. Indonesia merupakan negara produsen mineral terbesar no.7 didunia terutama untuk produk nikel, bauksit, besi, mangaan, dan tembaga dengan produksi di tahun 2013 mencapai 135,58 juta ton. Tabel 2 menunjukkan realisasi PNBP pada Kementerian ESDM sedangkan gambar 2 menunjukkan persentase kontribusi masing-masing jenis PNBP yang ada di Kementerian ESDM sejak 2008 s.d. 2012 dan rencana per jenis PNBP Tahun 2013. 4
Tabel 2 Realisasi PNBP pada Kementerian ESDM Tahun 2008 s.d 2012 (Dalam milyar rupiah) Uraian Tahun 2008 2009 2010 2011 2012 Pendapatan SDA mineral dan batubara 7.643,54 10.038,88 12.506,27 16.251,24 15.749,03 Pendapatan Penjualan Hasil Tambang 4.855,19 5.013,10 5.900,24 7.866,45 8.191,65 Penerimaan Penjualan dan Sewa 9,98 4,86 10,10 7,19 723,85 Penerimaan Jasa 1.844,85 863,22 467,54 968,31 73,32 Penerimaan Pendidikan 19,10 16,08 23,43 20,80 27,89 Penerimaan Iuran Badan Usaha (Gas Bumi) 477,92 459,63 459,39 783,45 990,11 Penerimaan Lainnya 7,64 5,29 32,44 28,49 51,70 Penerimaan Badan Layanan Umum - - - 46,71 44,78 Jumlah 14.858,22 16.401,05 19.399,40 25.972,64 25.852,33 Gambar 2 Persentase Kontribusi masing-masing jenis PNBP yang ada di Kementerian ESDM Pendapatan SDA mineral dan batubara Pendapatan Penjualan Hasil Tambang Penerimaan Penjualan dan Sewa Penerimaan Jasa Kontribusi per jenis PNBP 4% 0% 3% 1% 31% 0% 0% 61% Pemungutan PNBP SDA mineral dan batubara yang terdiri atas iuran tetap dan iuran produksi didasarkan atas pasal 128 UU No.4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara dimana Setiap perusahaan tambang diwajibkan membayar pendapatan negara dan pendapatan daerah yang meliputi ; 1. Penerimaan pajak berupa pajak-pajak yang menjadi kewenangan pemerintah sesuai dengan ketentuan perundang-undangan di bidang perpajakan, bea masuk dan cukai. 5
2. PNBP berupa iuran tetap, iuran produksi, 4% keuntungan bersih dari pemegang IUPK operasi produksi dan kompensasi data dan informasi. 3. Pendapatan daerah yang terdiri atas pajak daerah dan retribusi daerah. Beberapa pihak menilai pengelolaan PNBP SDA mineral dan batubara masih belum optimal. Hasil kajian Direktorat Penelitian dan Pengembangan Deputi Bidang Pencegahan KPK, ditemukan beberapa kekurangan dalam pengelolaan PNBP SDA Mineral dan Batubara di antaranya : 1. Proses penghitungan kewajiban PNBP, penyebabnya antara lain : Tidak akuratnya perhitungan volume dan kualitas mineral dan batubara yang akan dijual perusahaan tambang sebagai dasar penghitungan kewajiban iuran produksi/royalti. Hal ini disebabkan karena : a. Ditjen Minerba tidak melakukan pengecekan ulang terhadap penghitungan volume dan kualitas mineral dan batubara yang dilakukan oleh surveyor; b. Kurangnya pengawasan mineral dan batubara yang dikapalkan dan diangkut; c. Adanya kemungkinan terjadinya konflik kepentingan dalam pelaksanaan tugas surveyor; d. Tidak adanya akses terhadap sistem pelaporan surveyor oleh Ditjen Minerba; e. Tersebarnya pelabuhan ekspor mineral dan batubara diberbagai titik; 6
f. Terdapat perbedaan Peraturan Menteri Perdagangan terkait tataniaga minerba; 2. Proses Penagihan kewajiban PNBP, penyebabnya antara lain : Tidak semua piutang iuran tetap dan iuran produksi tertagih. Hal ini disebabkan karena : a. Ditjen Minerba tidak memiliki database untuk mengawasi besarnya kewajiban iuran tetap dan iuran produksi pada wajib bayar KK, PKP2B dan IUP oleh karena data produksi dan penjualan tidak disampaikan secara realtime atau hanya disampaikan dalam laporan reguler (bulanan, triwulanan, semesteran dan tahunan); b. Belum semua IUP yang izinnya telah memenuhi syarat teknis, administratif, dan keuangan sesuai dengan ketentuan perundang undangan yang berlaku; c. Terbatasnya jumlah KK, PKP2B, dan IUP yang telah diaudit Kantor Akuntan Publik (KAP); d. Kementerian Keuangan selaku BUN belum memiliki daftar wajib bayar PNBP SDA mineral dan batubara termasuk tidak semua pelaku tambang tercatat sebagai wajib pajak (hanya 30% IUP tercatat sebagai wajib pajak); e. Lemahnya pengawasan metode self-assesment dalam penghitungan kewajiban PNBP; 7
f. Tidak diisyaratkan pembayaran iuran produksi/royalti sebagai syarat dikeluarkannya laporan surveyor untuk komoditas batubara; dan g. Belum terbitnya Permen ESDM tentang Penagihan dan Pembayaran PNBP. Kelemahan pengawasan pembayaran PNBP SDA mineral dan batubara juga diperkuat dengan hasil pemeriksaan BPKP-RI dan BPK-RI dalam pemeriksaannya ditemukan potensi kerugian negara oleh BPK-RI sebesar Rp938,36milyar dan oleh BPKP-RI sebesar Rp6,7 triliun seperti yang tersaji dalam tabel 3 dan tabel 4. Tabel 3 Saldo Piutang PNBP SDA mineral dan batubara BPK-RI (dalam rupiah) Tahun Iuran Tetap Iuran Produksi Jumlah 2007 41.573.758.315 119.479.697.134 161.053.455.450 2009 4.255.776.752 121.440.800.644 125.696.577.396 2011 1.292.495.383 157.427.156.497 158.719.651.880 2012 774.007.303 331.238.426.013 332.012.433.316 2013 1.364.244.141 159.510.154.396 160.874.398.537 Jumlah 49.260.281.894 889.096.234.684 938.356.516.578 % Potensi kerugian iuran tetap 5,25% % Potensi kerugian iuran produksi 94,75% BPKP-RI (dalam rupiah) Tahun Iuran tetap Iuran produksi Jumlah 2003 103.311.810 11.449.351.800 11.552.663.610 2004-2005 447.750 422.665.576.822 422.666.024.572 2006 (6.419.070) 4.068.388.894.374 4.068.382.475.304 2007 1.003.772.298 412.140.505.236 413.144.277.534 2008 318.324.610 1.707.788.297.683 1.708.106.622.293 2009 1.359.237.570 114.378.671.202 115.737.908.772 2010 343.672.001 37.511.081.497 37.854.753.498 Jumlah 3.122.346.969 6.774.322.378.615 6.777.444.725.584 % Potensi kerugian iuran tetap 0,05% % Potensi kerugian iuran produksi 99,95% 8
1.2 Rumusan Masalah Dari latar belakang diatas, PNBP SDA mineral dan batubara memberikan kontribusi 92% terhadap PNBP KESDM. Dalam pengelolaannya, masih ditemukan permasalahan-permasalahan diantaranya, pengawasan atas pembayaran PNBP SDA mineral dan batubara dan berpotensi merugikan negara. Oleh sebab itu, masalahnya adalah perlunya evaluasi pembayaran PNBP SDA mineral dan batubara yang berasal iuran produksi mineral dan batubara. Masalah tersebut perlu dievaluasi karena potensi kerugian negara dari iuran produksi mencapai 99,95% menurut hasil pemeriksaan BPKP-RI dan 95% menurut hasil pemeriksaan BPKP- RI dari total potensi kerugian negara. 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah di atas, pertanyaan penelitian ini sebagai berikut: 1. Bagaimanakah pengawasan pembayaran iuran produksi mineral dan batubara dilaksanakan oleh pemerintah? 2. Apa sajakah masalah-masalah yang ditemukan dalam pelaksanaan pengawasan pembayaran iuran produksi mineral dan batubara? 3. Apa sajakah upaya yang perlu dilakukan pemerintah untuk meningkatkan efektifitas pengawasan pembayaran iuran produksi mineral dan batubara? 9
1.4 Tujuan Penelitian 1. Mengevaluasi pelaksanaan pengawasan pembayaran iuran produksi mineral dan batubara yang dilakukan oleh pemerintah; 2. Mengevaluasi masalah-masalah yang ditemukan dalam pelaksanaan pengawasan pembayaran iuran produksi mineral dan batubara; dan 3. Menganalisa upaya yang perlu dilakukan pemerintah untuk meningkatkan efektifitas pengawasan pembayaran iuran produksi mineral dan batubara. 1.5 Kontribusi Penelitian Kontribusi dari penelitian ini diharapkan dapat membantu menyelesaikan sebagian permasalahan pengawasan atas pembayaran PNBP dari iuran produksi mineral dan batubara dan dapat memberikan masukan dalam perumusan kebijakan pengelolaan PNBP SDA mineral dan batubara kepada pimpinan di lingkungan KESDM. 1.6 Sistematika Penulisan berikut : Sistematika atau kerangka penulisan dari penelitian ini dijelaskan sebagai BAB I : PENDAHULUAN Bab ini berisi tentang latar belakang, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, kontribusi penelitian, dan sistematika penulisan. BAB II : TINJAUAN PUSTAKA 10
Bab ini berisi kumpulan uraian teori yang berkaitan dengan pokok bahasan penelitian ini. Teori-teori ini diperoleh dari kumpulan buku teks, jurnal, dan literatur lainnya. BAB III : LATAR BELAKANG KONTEKSTUAL PENELITIAN Bab ini menjelaskan secara deskriptif tentang obyek penelitian, aplikasi teori-teori yang dimuat dalam studi literatur di lingkungan dimana instansi yang menjadi obyek penelitian. BAB IV : RANCANGAN PENELITIAN Bab ini akan menjelaskan tentang metodologi penelitian yang akan digunakan. Metodologi penelitian ini terdiri atas jenis penelitian, teknik pengumpulan data, serta teknik pengolahan dan analisa data serta teknik pengujian data. BAB V : PEMAPARAN TEMUAN Dalam bab ini akan diuraikan temuan-temuan hasil penelitian kemudian dirumuskan temuan tersebut sebagai materi analisis atau diskusi hasil investigasi studi kasus. BAB VI ANALISA DAN PEMBAHASAN Dalam bab ini akan diuraikan analisa dan pembahasan atas hasil penelitian kemudian dijadikan dasar dalam perumusan kesimpulan dan rekomendasi. BAB VII : KESIMPULAN DAN REKOMENDASI 11
Bab ini menyajikan kesimpulan dari seluruh bahasan dan hasil penelitian dan rekomendasi penelitian. 12