BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penataan Ruang sebagai suatu sistem proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian pemanfaatan ruang merupakan suatu kesatuan yang tidak terpisahkan dan harus dilakukan sesuai dengan kaidah penataan ruang sehingga diharapkan dapat mewujudkan pemanfaatan ruang yang berhasil guna dan berdaya guna serta mampu mendukung pengelolaan lingkungan hidup yang berkelanjutan dan tidak menyebabkan terjadinya penurunan kualitas ruang. Dalam proses penataan ruang, pergeseran fungsi lahan sangat tidak mungkin untuk dapat dihindarkan. Pergeseran fungsi lahan yang terjadi di berbagai daerah di Indonesia terutama di wilayah hiterland kawasan perkotaan menggambarkan dinamika keruangan atas aturan mengenai ketataruangan. Pengendalian pemanfaatan ruang menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari proses penataan ruang. Pemanfaatan ruang di berbagai wilayah d Indonesia, dalam pelaksanaannya sering atau tidak sejalan dengan rencana tata ruang yang telah ditetapkan. Beberapa faktor yang mempengaruhi ketidaksesuaian tersebut antara lain tekanan perkembangan pasar terhadap ruang, belum jelasnya mekanisme pengendalian dan lemahnya penegakan hukum (low enforcement) terhadap pelanggaran yang terjadi. Kecenderungan penyimpangan-penyimpangan pemanfaatan ruang dapat terjadi karena produk rencana tata ruang kurang 1
memperhatikan aspek-aspek pelaksanaan atau sebaliknya bahwa pemanfaatan ruang kurang memperhatikan rencana tata ruang yang sudah ditetapkan. Ketidaksesuaian pemanfaatan ruang dengan rencana tata ruang selama ini menyebabkan pentingnya aspek pengendalian pemanfaatan ruang. Bentuk-bentuk pengendalian pemanfaatan ruang dilakukan melalui penetapan peraturan zonasi, perijinan, pemberian insentif dan disinsentif, serta pengenaan sanksi. Peraturan zonasi dapat menjadi acuan dalam pemberian izin pemanfaatan ruang, pengawasan, maupun penertiban, serta memberikan panduan teknis pengembangan/pemanfaatan lahan untuk mengoptimalkan nilai pemanfataan. Berdasarkan UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang, disebutkan bahwa perencanaan tata ruang dilakukan untuk menghasilkan rencana umum tata ruang dan rencana rinci tata ruang. Recana Rinci Tata Ruang terdiri dari Rencana Detail Tata Ruang dan Peraturan Zonasi Penyusunan Peraturan Zonasi yang disusun berdasarkan pendekatan nilai strategis kawasan atau kegiatan kawasan dengan muatan substansi yang dapat mencakup hingga penetapan blok dan subblok peruntukkan. Penyusunan rencana rinci tersebut dimaksudkan sebagai operasionalisasi rencana umum tata ruang dan sebagai dasar penetapan peraturan zonasi. Adapun peraturan zonasi merupakan ketentuan yang mengatur tentang persyaratan pemanfaatan ruang dan ketentuan pengendaliannya dan disusun untuk setiap blok/ zona peruntukkan yang penetapan zonanya dalam rencana rinci tata ruang. Selanjutnya rencana detail tata ruang dan peraturan zonasi menjadi salah satu 2
dasar dalam pengendalian pemanfaatan ruang sehingga pemanfaatan ruang dapat dilakukan sesuai dengan rencana umum tata ruang dan rencana rinci tata ruang. Kota Yogyakarta telah tumbuh dan berkembang ke wilayah sekitar yang membentuk Kawasan Perkotaan Yogyakarta (KPY). Perkembangan ini didukung oleh pembangunan infrastruktur wilayah yang menghubungkan pusat-pusat kegiatan di sekitar Kawasan Perkotaan Yogyakarta yang kemudian menjadi core dan point development dalam konsep tata ruang wilayah Provinsi DI. Yogyakarta. Berdasarkan Arahan Pengembangan Struktur Ruang Wilayah Nasional, Perkotaan Yogyakarta yang terdiri dari wilayah Kota Yogyakarta (RTRWP DIY 2008), sebagian wilayah Kabupaten Bantul dan Sleman, mengemban peran sebagai Pusat Kegiatan Nasional (PKN) yang memiliki fungsi sebagai: sebagai Kota pendidikan, kebudayaan dan pariwisata; sebagai simpul utama transportasi melayani provinsi Jawa Timur dan jawa Tengah bahkan dari luar jawa. Fungsi dan peran yang telah ditetapkan dapat didukung dengan upaya mengarahkan dan mengendalikan perkembangan Perkotaan Yogyakarta, upaya tersebut memerlukan instrumen yang berupa rencana detail tata ruang dan pertauran zonasi. Pengendalian pemanfaatan ruang pada saat ini tidak efektif dan efisien karena instrumen pengendalian pemanfaatan ruang masih belum menyesuaikan terhadap pergeseran pemanfaatan ruang yang sering kali bertentangan bahkan melanggar rencana tata ruang yang ada. Pengendalian pemanfaatan ruang sebagai wujud upaya guna menertibkan penataan ruang yang dilakukan dengan penetapan peraturan zonasi, perizinan, pemberian insentif dan disinsentif, serta pengenaan sanksi terhadap pelanggarannya. 3
Secara fisik, kecenderungan perkembangan Kawasan Perkotaan Yogyakarta kurang jelas arahnya sehingga akan berakibat kurang jelasnya fungsi dan peran yang telah ditetapkan sehingga untuk mengarahkan kembali perkembangan Kawasan Perkotaan Yogyakarta menuju tujuan yang telah ditetapkan diperlukan instrumen pengendali yang berupa perencanaan rinci tata ruang serta peraturan zonasi. Untuk wilayah Kawasan Perkotaan Yogyakarta Rencana Detail Tata Ruang seluruhnya telah disusun, hal ini perlu dilanjutkan dengan peraturan zonasinya 1. Sejalan dengan kebijakan penataan ruang secara nasional maupun tingkat provinsi, di Kabupaten Sleman rencana tata ruang telah dituangkan dalam RTRW yang telah ditetapkan dalam Perda No. 12 Tahun 2012 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten Sleman. Peraturan Zonasi di sebagian wilayah Kabupaten Sleman yang termasuk dalam Kawasan Perkotaan Yogyakarta sebagai kelanjutan peraturan zonasi dari Rencana Detail Tata Ruang Kawasan Perkotaan Yogyakarta, memiliki peran strategis dan akan berdampak sangat besar terhadap kehidupan ekonomi, sosial, dan ekologi penduduk setempat. Untuk itu diperlukan penelitian guna mengetahui tingkat kesiapan pemerintah dalam rangka proses implementasi peraturan zonasi, sehingga peraturan tersebut dapat menjadi instrumen pengendalian pemanfaatan ruang yang mampu diterima dan memberikan dampak pada kesejahteraan masyarakat. 1 UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, pasal 14 ayat (6) menyebutkan bahwa Rencana detail tata ruang sebagaimana yang dimaksud pada ayat (3) huruf c dijadikan dasar bagi penyusunan peraturan zonasi 4
1.2. Permasalahan Penelitian Peraturan zonasi di Indonesia sampai saat ini masih dalam tahap pemahaman bagi pemerintah-pemerintah daerah dalam proses pelaksanaannya dengan beberapa kegiatan yang sedang dilakukan sosialisasi, pelatihan dan workshop. Dalam proses pemahaman mengenai peraturan zonasi kadang terjadi kesalahpahaman mengenai kedudukan peraturan zonasi dengan rencana tata ruang. Banyak pihak menganggap bahwa rencana tata ruang dan peraturan zonasi adalah sama, sehingga seringkali untuk pengerjaan keduanya disatukan. Jika dilihat kedudukan dan fungsi keduanya berbeda. Peraturan zonasi (zoning regulation) ditujukan sebagai instrumen pengendalian pemanfaatan ruang, sementara rencana tata ruang masuk ke dalam lingkup perencanaan yang merupakan proses untuk menentukan struktur dan pola ruang dan jelas hal tersebut termuat dalam UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang 2. Oleh karena itu diperlukan identifikasi terhadap kesiapan pemerintah dalam implementasi instrumen pengendalian pemanfaatan ruang, guna dicarikan upaya pemecahan masalah terkait konflik dalam pemanfaatan ruang sekitar mereka. Pengaturan zonasi sebagai regulasi perencanaan ruang merupakan alternatif dalam mengatur pemanfaatan ruang perlu dipersiapkan dengan baik oleh aparat pemerintah, sehingga aturan tersebut dapat dijadikan pedoman dalam pengendalian pemanfaatan ruang yang mengatur kegiatan apa yang boleh dan 2 ibid, Pasal 36 ayat 1 menyebutkan Peraturan Zonasi merupakan ketentuan yang mengatur pemanfaatan ruang dan unsur-unsur pengendalian yang disusun untuk setiap zona peruntukan sesuai dengan rencana rinci ruang 5
tidak boleh dilakukan. Pertanyaan penelitian yang harus dicari jawabannya adalah: Bagaimana kesiapan Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman dalam menerapkan peraturan zonasi sebagai instrumen pengendalian pemanfaatan ruang di wilayah Kabupaten Sleman yang termasuk Kawasan Perkotaan Yogyakarta. Pertanyaan tersebut diatas dapat dirinci lebih lanjut sebagai berikut: 1. Seberapa besar pemahaman aparat pemerintah terhadap peraturan zonasi sebagai instrumen pengendalian tersebut? 2. Sejauh mana aparat pemerintah menjalankan dan menerapkan prosedur proses pengendalian dalam penerapan peraturan zonasi? 3. Bagaimana kesiapan pemerintah dalam penerapan peraturan zonasi sebagai instrumen pengendalian pemanfaatan ruang? 1.3. Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk mengidentifikasi kesiapan Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman dalam penerapan peraturan zonasi sebagai instrumen pengendalian pemanfaatan ruang di Kawasan Perkotaan Yogyakarta. Tujuan tersebut di atas dirinci lebih lanjut sebagai berikut: 1. Mengidentifikasi kesiapan kebijakan dan ketentuan pengendalian pemanfaatan ruang di Kawasan Perkotaan Yogyakarta Kabupaten Sleman. 2. Mengidentifikasi kesiapan mekanisme aturan pelaksanaan peraturan zonasi di Kawasan Perkotaan Yogyakarta Kabupaten Sleman. 6
3. Mengidentifikasi kesiapan sumberdaya aparat pemerintah daerah dalam penerapan peraturan zonasi di Kawasan Perkotaan Yogyakarta Kabupaten Sleman. 4. Mendeskripsikan kesiapan Pemerintah Daerah dalam penerapan peraturan zonasi sebagai instrumen pengendalian pemanfaatan ruang di Kawasan Perkotaan Yogyakarta Kabupaten Sleman. 1.4. Manfaat Penelitian Penelitian ini bermanfaat untuk: 1. Bagi ilmu pengetahuan diharapkan mampu memberikan suatu bentuk pemahaman baru mengenai teori, konsep maupun praktek yang lebih baik lagi sebagai dasar pengembangan ilmu pengetahuan. 2. Bagi Praktek Perencanaan Kota dan Daerah: a. Memberi masukan terhadap bentuk implementasi peraturan zonasi dalam proses pengendalian pemanfaatan ruang. b. Bahan masukan bagi pihak-pihak yang terkait dalam melaksanakan kegiatan Zoning Regulation di kawasan perkotaan. 1.5. Keaslian Penelitian Kabupaten Sleman merupakan wilayah yang memiliki karakteristik fisik dan sosial yang beragam yang menjadi daya tarik topik penelitian bagi para peneliti. Dalam penelusuran penelitian telah dilakukan baik tentang Kabupaten Sleman, kajian implementasi penataan ruang, maupun kajian mengenai 7
Endah Sri Widiastuti (2008) pengendalian pemanfaatan ruang. Terdapat beberapa penelitian tentang Kabupaten Sleman antara lain: Tabel 1.1. Kajian Pendahulu Peneliti Judul Tujuan Hasil Pengendalian Mendiskripsikan Peruntukan implementasi Pemanfaatan Tanah pengendalian peruntukan untuk Perumahan pemanfaatan tanah untuk yang dibangun perumahan yang Pengembang di dibangun pengembang di Kabupaten Sleman Kabupaten Sleman Ernawati Ginting (2010) Ignatius Sumarwoto (2011) Implementasi Rencana Detail Tata Ruang (RDTR) Kawasan Aglomerasi Perkotaan Kabupaten Sleman pada Penggunaan Lahan Pertanian dan Faktor-faktor yang Mempengaruhinya Fenomena Membangun Dulu Sebelum Ijin pada Kasus Pengembangan Perumahan di Kabupaten Sleman Sumber: Analisis, 2013 Mengkaji implementabilitas penerapan Rencana Detail Tata Ruang (RDTR) serta faktor-faktor yang mempengaruhinya Mendeskripsikan fenomena pengembang perumahan di wilayah Kabupaten Sleman yang cenderung membangun terlebih dahulu sebelum proses perijinan selesai -Kebijakan pengendalian dengan pendekatan institusional diformulasikan dalam IPPT -Kinerja pengendalian peruntukan pemanfaatan untuk perumahan belum efektif. -Implementabilitas RDTR di Kawasan AglomerasiPerkotaan KabupatenSleman bertaraf sedang namun terdapat perbedaan di tiap kecamatan -Faktor-faktor yang mempengaruhi implementabilitas adalah faktor teknik, politik, dan sosial yang memiliki korelasi signifikan terhadap implementabilitas -Ada 3 kategori latar belakang terjadinya fenomena membangun dahulu sebelum ijin yaitu: lingkup Pemda; lingkup pengembang; lingkup konsumen Kajian-kajian yang telah dilakukan sebelumnya sudah sangat beragam, namun kajian yang mengangkat tentang kesiapan aparat pemerintah dalam penerapan instrumen pengendalian sebagai aturan terhadap pemanfaatan ruang di Kabupaten Sleman belum dilakukan (sejauh telusur yang telah dilakukan peneliti). Penelitian ini berusaha mengkaji tingkat kesiapan pemerintah daerah dalam penerapan instrumen pengendalian pemanfaatan ruang di kawasan perkotaan, dan hasilnya diharapkan dapat memberi dukungan dalam meningkatkan kualitas aparat pemerintah dalam proses pengendalian pemanfaatan ruang di Kawasan Perkotaan Yogyakarta Kabupaten Sleman. 8
Gambar 1.1. Peta Orientasi Wilayah Penelitian terhadap Kawasan Perkotaan Yogyakarta Gambar 1.1. Peta Orientasi Wilayah Penelitian Terhadap Kawasan Perkotaan Yogyakarta Sumber: Perda Provinsi D.I. Yogyakarta No. 2 Tahun 2010 9