MENINGKATKAN PERAN SEKTOR PERTANIAN DALAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN 1 A. KONDISI KEMISKINAN 1. Asia telah mencapai kemajuan pesat dalam pengurangan kemiskinan dan kelaparan pada dua dekade yang lalu, namun jumlah orang miskin dan kelaparan masih tetap menjadi masalah besar di Asia, termasuk Indonesia. Tahun 2006, sekitar 600 juta orang Asia hidup dengan pendapatan kurang dari US$ 1 per hari (World Bank). Di antara mereka, sekitar 240 juta orang hidup dengan pendapatan kurang dari US 75 cents per hari. Selain masalah kemiskinan, Asia juga menjadi tempat sekitar 520 juta orang kelaparan (FAO). Mereka tidak dapat mengkonsumsi makanan dalam jumlah yang cukup dan bergizi. Asia telah mempunyai pengalaman selama 30 tahun dalam mencapai pertumbuhan ekonomi yang dinamis dan transformasi struktural sehingga berhasil secara nyata mengurangi kemiskinan secara substansial. Tingkat kemiskinan di Asia telah turun dari 50 persen sejak pertengahan tahun 1917 menjadi 18 pesen tahun 2004. Sementara kasus penduduk kelaparan turun dari 30 persen menjadi 16 persen dalam periode yang sama. China dan India merupakan contoh dua negara yang telah berhasil menekan jumlah penduduk miskin. Hal ini disebabkan terutama oleh peningkatan produktivitas tanaman biji-bijian secara signifikan di kedua negara tersebut antara tahun 1961 dan 1997. 2. Di Indonesia, jumlah penduduk miskin telah menurun dari 70 juta orang (60 persen) tahun 1970 menjadi 22,5 juta orang (11,3 persen) pada tahun 1996. Pada tahun 1998, jumlah penduduk miskin di Indonesia kembali meningkat karena memburuknya perekonomian nasional (krisis ekonomi dan moneter). Setelah tahun 1998, jumlah penduduk miskin secara bertahap menurun kembali. Kenaikan harga BBM pada tahun 2005 kembali memicu kenaikan jumlah penduduk miskin pada tahun 2006. Jumlah penduduk miskin di Indonesia (data BPS) pada bulan Maret 2007 mencapai 37,2 juta orang (17,7 persen). Jumlah penduduk miskin ini relatif meningkat dibandingkan bulan Juli 2005. Namun demikian, tidak ada laporan mengenai penduduk yang kelaparan dan kekurangan gizi. 1 Diangkat dari hasil Seminar Nasional di PSEKP tanggal 21 Agustus 2007 5
3. Seperti halnya dengan negara lain di Asia, maka sebagian besar penduduk miskin di Indonesia berada di daerah pedesaan. Dari 37,2 juta orang miskin di Indonesia, maka 13,6 juta orang berada di daerah perkotaan (36,6%) dan 23,6 juta orang (63,4%) berada di daerah pedesaan. Dibandingkan tahun 2005, baik jumlah maupun persentase jumlah penduduk miskin di daerah pedesaan cenderung meningkat. Keadaan ini memperlihatkan berbagai upaya pemerintah dalam pembangunan ekonomi dan pembangunan pertanian selama beberapa tahun terakhir belum berhasil mengurangi jumlah penduduk miskin. B. PERANAN SEKTOR PERTANIAN DALAM PENANGGULANGAN KEMISKINAN 4. Secara teoritis maupun empiris, pertumbuhan sektor pertanian telah terbukti memberikan kontribusi nyata terhadap penanggulangan kemiskinan di Asia. Dalam perspektif ke depan, Asia diharapkan memberikan kontribusi terhadap GDP global sebesar 42 persen pada tahun 2015. Proyeksi tahun 2015 juga menunjukkan bahwa 3/4 penduduk miskin masih berada di daerah pedesaan. Jawaban terhadap pertanyaan bagaimana menanggulangi kemiskinan di pedesaan Asia adalah dengan memberikan fasilitas dan meningkatkan partisipasi penduduk miskin dalam pertumbuhan di Asia. Hal ini perlu dipertahankan menjadi agenda utama kebijakan di Asia untuk dua dekade mendatang. 5. Pertumbuhan sektor pertanian harus dipicu dengan meningkatkan produktivitas dan produksi yang lebih tinggi, perluasan jaringan irigasi dan peningkatan produktivitas tenaga kerja. Ilmu pengetahuan dan teknologi memainkan peran penting dalam aspek ini. Kebijakan peningkatan produktivitas pertanian telah terbukti nyata terhadap penurunan jumlah penduduk miskin di China dan India. Pertumbuhan sektor pertanian akan memberikan kontribusi besar terhadap penanggulangan kemiskinan apabila terjadi distribusi pemilikan lahan yang merata, teknologi baru yang dapat diadopsi oleh petani kecil, dan pembangunan infrastruktur pedesaan yang menghubungkan desa-desa ke pasar lokal dan mendorong petani supaya mampu melakukan diversifikasi kegiatan ke arah usaha-usaha non pertanian di pedesaan. Pertumbuhan sektor pertanian tidak hanya memberikan dampak positif dalam penanggulangan kemiskinan melalui peningkatan pendapatan usahatani, tetapi juga dapat mendorong kegiatan sektor non pertanian di 6
pedesaan. Hasil studi memperlihatkan bahwa kenaikan nilai tambah sektor pertanian sebesar US$ 1 dapat mendorong kenaikan nilai tambah sektor nonpertanian sekitar US$ 0.5-1. 6. Di Indonesia, sebagian besar penduduk miskin berada di daerah pedesaan dan mereka menggantungkan hidupnya di sektor pertanian. Oleh karena itu sejalan dengan apa yang dilakukan oleh China dan India, maka peran pertanian di Indonesia sangat jelas dalam penanggulangan kemiskinan. Dengan kata lain pertumbuhan pertanian merupakan salah satu kunci dalam penanggulangan kemiskinan. Pengalaman telah memperlihatkan bahwa pembangunan pertanian di Indonesia selama ini belum secara nyata mempengaruhi positif terhadap penurunan jumlah penduduk miskin. Hal ini mendorong perlu dilakukan reorientasi pembangunan pertanian secara nasional (bukan hanya Departemen Pertanian). 7. Program-program pertanian fokus pada wilayah penduduk miskin atau pada wilayah yang berdampak positif terhadap penanggulangan kemiskinan pada wilayah itu. Salah satu kebijakan dalam membangun pedesaan dan meningkatkan kesejahteraan petani adalah meningkatkan nilai tambah produksi pertanian dan nilai tambah tersebut sebagian besar dinikmati oleh petani. Atas dasar itu, sangat penting bagi pemerintah/dpr untuk menggalakkan pembangunan industri pertanian rakyat di wilayah pedesaan. Pembangunan infrastruktur di pedesaan atau wilayah pertanian, seperti pembangunan jalan-jalan desa, jaringan irigasi dan sebagainya, akan berdampak positif terhadap kelancaran distribusi dan atau pemasaran input dan output pertanian. Pada akhirnya akan berdampak positif pada kegiatan pertanian dan peningkatan produksi. 8. Salah satu faktor dominan yang mempengaruhi jumlah penduduk miskin adalah tingkat pendidikan. Semakin rendah tingkat pendidikan semakin banyak jumlah orang miskin. Ini juga berarti bahwa para petani mempunyai tingkat pendidikan yang rendah dan itu membuat mereka miskin. Atas dasar itu, program-program pembangunan di pedesaan perlu difokuskan pada peningkatkan kecerdasan para petani. Dengan kata lain program pembangunan pertanian sebaiknya diangkat dari bawah, disain program sesuai kebutuhan petani dan petani diajarkan atau didorong selalu berusaha mandiri. Bantuan atau program pembangunan pertanian di Departemen Pertanian (Deptan) harus selalu dihubungkan dengan tujuan akhir, yakni 7
membangun petani yang berdaya dan tidak tergantung pada bantuan pemerintah. Untuk itu pengembangan dan perluasan program berbasis komunitas, pemberdayaan masyarakat dan bersifat partisipatif perlu dilakukan. KEBIJAKAN STRATEGI DAN PROGRAM KEMISKINAN Strategi dan Program Pengurangan Kemiskinan di Asia 9. Strategi perkembangan pertanian dan pedesaan adalah komponen yang sangat penting pada strategi pertumbuhan di Asia, walaupun terjadi transformasi yang positif namun kemiskinan masih lebih banyak di wilayah pedesaan. Strategi mengembangkan pedesaan modern yang berkembang untuk penurunan kemiskinan di Asia pada masa yang akan datang memerlukan pemahaman tentang perubahan kelembagaan, teknologi, penurunan peran pertanian pangan tetapi relevan untuk pertumbuhan, dan berkembangnya peran pertanian yang didefinisikan dan didiversifikasi lebih luas. Strategi pengembangan pedesaan modern harus juga memenuhi tantangan utama mempertimbangkan transformasi ekonomi petani kecil. 10. Langkah prioritas untuk mencapai perkembangan pertanian dan pedesaan adalah sebagai berikut: (1) penggunaan inovasi-inovasi pada alur penawaran pertanian baru; (2) investasi dalam sistem infrastruktur dan komunikasi untuk mengurangi disparitas spasial dan menjaga keterkaitan pedesaan-perkotaan; (3) mengembangkan jasa ekosistem melalui kerjasama publik-swasta untuk mengatasi tantangan kelangkaan air dan perubahan iklim; (4) mendorong pengembangan intervensi keuangan dan asuransi untuk petani yang sangat miskin; (5) menyediakan jaring pengaman dan peningkatan nutrisi yg efektif di wilayah pedesaan (Islam dan Braun, 2007). Implementasi langkah prioritas dan komponen lain pada strategi pengembangan pedesaan yang efektif dan merata memerlukan pengaturan kelembagaan dan organisasi yang kuat serta pemerintahan yang baik. Masyarakat pedesaan yang miskin perlu berpartisipasi pada pengembangan kebijakan dan program serta implementasinya. Sistem politik pedesaan yang terdesentralisasi adalah instrumen penting, antara lain melalui inovasi kelembagaan yang menjamin persamaan gender, melibatkan minoritas dan partisipasi masyarakat miskin pada pasar dan pedagang jasa. 8
11. Pelajaran penting dari sejarah ekonomi Asia adalah keberhasilan penurunan kemiskinan hanya jika ada komitmen politik dasar pada proses pertumbuhan ekonomi yang melibatkan masyarakat miskin (Timmer, 2007). Komitmen ini mempunyai tiga komponen kunci, yaitu: (1) Pertumbuhan yang cepat diperlukan untuk penurunan kemiskinan yang berkelanjutan dan hal ini memerlukan : (a) stabilitas makro ekonomi, termasuk harga pangan yang stabil, (b) kebijakan perdagangan barang dan jasa yang relatif terbuka, dan (c) ekonomi pasar bersaing yang dapat menimbulkan pertumbuhan yang intensif tenaga kerja dengan upah riil yang meningkat dan partisipasi yang lebih besar pada sektor formal; (2) Kebijakan dan investasi pemerintah yang efisien diperlukan untuk mengaitkan masyarakat miskin dengan pertumbuhan. Hal ini termasuk : (a) infrastruktur pedesaan, khususnya jalan dan komunikasi dari petani ke pasar, (b) fasilitas kesehatan publik dan pendidikan yang dapat diakses oleh masyarakat miskin, (c) teknologi yang berdimensi barang publik, khususnya untuk pertanian dan kesehatan, dan (d) keterkaitan yang baik antara ekonomi pedesaan dan perkotaan, termasuk peluang untuk migrasi bagi masyarakat pedesaan ke kota; (3) Kemitraan publik-swasta yang efektif menghasilkan dinamika politik untuk pertumbuhan yang pro-kemiskinan. Hal ini memerlukan : (a) integrasi keamanan pangan makro (tingkat pasar) dan mikro (tingkat rumah tangga), (b) intermediasi keuangan pedesaan-perkotaan untuk integrasi pasar, dan (c) kepemimpinan lokal untuk meningkatkan iklim investasi pedesaan. 12. Peluang dan tantangan ke ke depan. Pertama, pertumbuhan pedesaan adalah satu kunci penanggulangan kemiskinan. Tantangan utama yang dihadapi adalah memperkuat insentif sektor produksi, teknologi dan disain kelembagaan untuk mempromosikan pertumbuhan di daerah pedesaan. Kedua, tindakan untuk menjamin bahwa petani miskin dan yang tidak punya tanah dapat berpartisipasi dalam pertumbuhan pedesaan. Strategi pengembangan komponen pembangunan yang pro pada penduduk miskin adalah : a. Meningkatkan akses ke pasar, tanah dan kredit untuk orang miskin; b. Pasar tanah dan reformasi lahan meningkatkan keamanan pengolahan dan akses untuk petani kecil; c. Teknologi pertanian spesifik lokasi dan usaha-usaha membuat teknologi ini tersedia untuk petani kecil dan masyarakat pedesaan; 9
d. Inovasi untuk membawa petani kecil ke dalam orbit lembaga keuangan dan lembaga asuransi; e. Investasi publik dalam teknologi dan bioteknologi karena mempunyai keuntungan yang tinggi untuk orang miskin; f. Desentralisasi jasa penyuluhan untuk mendorong arus dari bawah dikombinasikan dengan penelitian spesifik lokasi. Strategi dan Program Penanggulangan Kemiskinan di Indonesia 13. Penanggulangan kemiskinan merupakan persoalan yang kompleks sehingga pelaksanaannya tidak cukup dibebankan pada pemerintah pusat saja. Perlu peranan yang lebih besar dari pemerintah daerah, masyarakat pada umumnya dan organisasi-organisasi kemasyarakatan, seperti Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM). Keterlibatan berbagai pihak dalam penanggulangan kemiskinan sebaiknya berada dalam satu koordinasi, mungkin di bawah koordinasi Menko Kesra atau Bappenas. Dengan demikian kegiatan penanganan kemiskinan merupakan gerakan bersama secara terpadu, sinergis dan berkelanjutan. Selain itu, masalah penanggulangan kemiskinan tidak dapat diserahkan kepada Deptan saja, tetapi merupakan komitmen nasional yang didukung oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). 14. Pertumbuhan ekonomi yang tinggi belum tentu memberikan dampak positif terhadap pengurangan jumlah penduduk miskin. Telah terbukti bahwa pertumbuhan ekonomi nasional yang relatif tinggi pada tahun 2006, yakni 6,1 persen namun tidak berdampak signifikan terhadap penurunan jumlah penduduk miskin. Pertumbuhan tinggi yang kita harapkan adalah pertumbuhan yang mempunyai kualitas yang ditentukan oleh semakin menurunnya jumlah penduduk miskin. Atas dasar itu, pemerintah harus dapat menjamin pertumbuhan yang tinggi pada masa datang akan terjadi pada daerah pedesaan dan wilayah penduduk miskin. Artinya, program-program pembangunan harus fokus pada wilayah dan kantong kemiskinan. 15. Penduduk miskin pada kenyataannya mempunyai anggota keluarga lebih dari lima (5) orang, sehingga dapat dikatakan bahwa penduduk miskin menjadi sumber bagi kelahiran generasi baru yang juga miskin. Dengan demikian, penanggulangan kemiskinan juga berarti mengurangi penduduk miskin pada generasi berikutnya. Program Keluarga Berencana yang secara teknis langsung membatasi jumlah kelahiran akan berdampak positif terhadap 10
penurunan jumlah penduduk miskin. Atas dasar itu, pemerintah harus membangun banyak posyandu Keluarga Berencana pada wilayah-wilayah kantong kemiskinan, sehingga mudah diakses oleh penduduk. Pendekatan lain dalam membatasi jumlah kelahiran, seperti pendidikan dan penyuluhan merupakan program jangka panjang dan berkelanjutan. PERSAMAAN PERSEPSI DALAM KONSEP KEMISKINAN 16. Langkah awal yang perlu dilakukan adalah mendefinisikan kembali secara lebih akurat mengenai penduduk miskin. Badan Pusat Statistik (BPS) membuat definisi penduduk miskin adalah penduduk yang pengeluaran konsumsinya berada di bawah garis kemiskinan. Penentuan garis kemiskinan berdasarkan pada pendekatan pengeluaran untuk memenuhi kebutuhan dasar (basic need approach), baik makan maupun bukan makanan. Untuk kebutuhan dasar makanan digunakan angka kebutuhan konsumsi 2100 kilokalori per hari. Sedangkan World Bank mendefinisikan penduduk miskin bedasarkan tingkat pendapatan US$1 per hari. Gagasan lain adalah melihat definisi kemiskinan berdasarkan kacamata penduduk miskin itu sendiri. Apakah mereka merasa miskin atau apakah merasa berbahagia walaupun mereka miskin? Dasar perhitungan penduduk miskin yang berbeda akan memberikan jumlah penduduk miskin yang berbeda. Perbedaan definisi penduduk miskin berimplikasi luas terhadap rumusan dan strategi kebijakan. Definisi penduduk miskin yang tepat mencakup segala aspek sehingga definisi tersebut berlaku bagi semua pihak dan setiap waktu. 17. Metoda pendekatan kemiskinan juga harus memiliki persepsi yang sama secara nasional. BPS mengelompokkan kemiskinan berdasarkan sifatnya, yakni kemiskinan sementara (transient poverty) dan kemiskinan kronis (chronic poverty). Pendekatan ini memberikan implikasi yang berbeda dalam sterategi kebijakan dalam penanggulangan kemiskinan. Kebijakan penanggulangan penduduk miskin sementara cukup dengan perbaikan kinerja ekonomi sedangkan penanggulangan kemiskinan kronis lebih kompleks dan membutuhkan waktu yang lama, harus melalui tahapan proses. Metoda pendekatan kemiskinan yang lain adalah pendekatan individu, wilayah atau kantong-kantong kemiskinan. Oleh karena itu penyamaan persepsi dalam mendefinisikan kemiskinan sehingga dapat digunakan oleh berbagai pihak yang berkepentingan menjadi penting. 11