2 1. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Pemekaran daerah adalah pembentukan wilayah administratif baru di tingkat provinsi maupun kota dan kabupaten dari induknya. Alasan paling mengemuka dalam wacana pemekaran daerah adalah beberapa daerah dianggap memiliki wilayah terlalu luas sehingga diperlukan upaya untuk memudahkan pelayanan administrasi dan pemangkasan birokrasi dengan cara pemekaran. Argumentasinya adalah ketika lingkup wilayah kerja pemerintah daerah menjadi lebih kecil maka rentang kendali pemerintah menjadi lebih pendek. Hal ini diharapkan akan meningkatkan efektifitas penyelenggaraan pemerintah dan pengelolaan pembangunan daerah. Dengan pemahaman tersebut pemekaran wilayah diharapkan mampu menyediakan pelayanan publik yang lebih baik melalui pemecahan wilayah kewenangan menjadi wilayah-wilayah otonom yang lebih kecil. Pada skala yang lebih kecil, proses perencanaan dan penyediaan pelayanan publik oleh pemerintah daerah yang dimekarkan akan lebih efisien dan sesuai dengan kebutuhan lokal. Dengan skala yang lebih kecil pula, akses warga terhadap program pembangunan dan pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah otomatis akan lebih dekat. Di sisi lain, warga akan menjadi semakin mudah berpartisipasi dalam kegiatan pemerintahan. Aspirasi dan kepentingan warga menjadi semakin mudah tersalurkan dalam proses kebijakan daerah. Representasi warga dalam proses pembuatan kebijakan publik di daerah juga akan menjadi semakin tinggi. Jika hal tersebut terjadi maka kebijakan pemerintah daerah akan menjadi semakin responsif terhadap kebutuhan warganya dan rasa kepemilikan warga terhadap kebijakan daerah juga menjadi semakin kuat. Dalam konteks pembangunan ekonomi, pemekaran wilayah diharapkan akan mendorong pengembangan dan kreatifitas baru dalam mengelola potensi daerah yang dimiliki. Dorongan ini akan meningkatkan peluang untuk menggali berbagai potensi ekonomi daerah baru yang selama ini kurang terperhatikan. Di samping itu, dengan adanya daerah baru hasil pemekaran diharapkan akan merangsang terbentuknya pusat-pusat pertumbuhan ekonomi baru (new economic growth centres) yang akan mendorong percepatan pembangunan ekonomi daerah. Karena beberapa alasan itulah maka dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengakomodasi pengaturan masalah pemekaran daerah. Terakhir kali pemerintah mengeluarkan UU yang menetapkan daerah otonom baru hasil pemekaran adalah pada bulan Desember 2012. Sejak masa reformasi hingga Desember 2012 tersebut, tercatat ada 217 daerah otonom baru hasil pemekaran, baik berupa provinsi maupun kabupaten/kota. Akibatnya, jumlah daerah di Tanah Air semakin banyak, yakni 34 provinsi dan 502 kabupaten/kota (lihat Gambar 1). Namun, dalam perkembangannya banyak sekali daerah hasil pemekaran yang dinilai berkinerja buruk. Hal ini tentu saja kontraproduktif terhadap tujuan pemekaran itu sendiri. Salah satu faktor yang sering dituding sebagai penyebabnya adalah usulan pemekaran daerah seringkali tidak didasari
studi kelayakan yang jelas dan lebih banyak mendasarkan pada alasan sentimen kesukuan atau kepentingan elit lokal di sana. 3 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 pra-1999 34 32 32 27 27 26 502 491 491 491 489 459 385 348 6 6 293 provinsi kab/kota 0 200 400 600 Sumber: diolah dari data Direktorat Otonomi Daerah Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional / Bappenas 2012 Gambar 1. Perkembangan Jumlah Provinsi dan Kabupaten/Kota Sejak 1999 Di sisi lain, elit politik di tingkat nasional maupun lokal juga seringkali turut menunggangi usulan pemekaran daerah untuk kepentingan politik mereka. Adanya agenda dan kepentingan lain yang membonceng proses pemekaran daerah menjadikan dinamika dan orientasi yang dituju tidak selalu selaras dengan semangat awal dilakukannya kebijakan pemekaran. Hal ini karena pembentukan daerah baru berimplikasi pada munculnya anggaran baru, peluang jabatan politik baru, dan birokrasi baru. Faktor-faktor inilah yang kemudian mengesankan proses pemekaran lebih banyak mengedepankan pragmatisme politik dan kurang mempertimbangkan studi kelayakan yang memadai. Kesan tersebut terlihat dari melonjaknya jumlah daerah pemekaran baru menjelang pelaksanaan Pemilu, yang tergambar dalam Gambar 2. Kondisi tersebut menjadi salah satu sebab yang mempengaruhi keberhasilan daerah-daerah baru hasil pemekaran dalam mewujudkan tujuan utama dari kebijakan pemekaran daerah. Pemekaran wilayah dinilai belum cukup berhasil
4 dalam meningkatkan efektifitas penyelenggaraan pemerintah dan pengelolaan pembangunan daerah secara signifikan. 60 50 40 20 43 37 49 25 kab/kota 10 0 12 2 11 Sumber: diolah dari data Direktorat Otonomi Daerah Kementerian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional / Bappenas 2012 Gambar 2. Tahun Penetapan Provinsi dan Kabupaten/Kota Hasil Pemekaran Sejak 1999 Perihal kurang berhasilnya daerah hasil pemekaran, Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri (2011) telah mengevaluasi 205 daerah hasil pemekaran yang terbentuk antara tahun 1999-2009. Evaluasi dilakukan dengan melihat dari aspek peningkatan kesejahteraan masyarakat, tata kelola pemerintahan, dan daya saing daerah. Hasilnya, ke-205 daerah hasil pemekaran yang terdiri atas 164 kabupaten, 34 kota, dan 7 provinsi tersebut dinilai belum menunjukkan hasil yang menggembirakan. Masih sekitar 70 persen daerah pemekaran yang dinilai belum berhasil. Hasil evaluasi tersebut senada dengan temuan dari laporan-laporan sebelumnya. Ambil contoh, studi evaluasi terhadap dampak pemekaran daerah yang dilakukan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) bekerjasama dengan United Nations Development Programme (UNDP) pada Juli 2008. Hasil studi ini menyimpulkan bahwa secara umum daerah otonom baru ternyata tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol. Bahkan evaluasi setelah lima tahun perjalanannya, daerah otonom baru secara umum masih tertinggal. Dari sudut pandang masyarakat juga tidak terlalu berbeda. Sebagian besar masyarakat menilai bahwa pemekaran daerah tidak memberi manfaat sebagaimana diharapkan. Hasil jajak pendapat yang dilakukan Litbang Kompas pada 12-14 November 2012, misalnya, mengkonfirmasikan penilaian masyarakat tersebut. Dari 716 responden yang berasal dari beberapa kota di Indonesia yang dilibatkan dalam jajak pendapat ini, mayoritas (57,7 persen) menilai bahwa pemekaran daerah yang dilakukan selama ini tidak berhasil menyejahterakan masyarakat di daerah. Hanya 35,2 persen yang menilai pemekaran daerah berhasil. Hal lain yang menarik dari jajak pendapat ini adalah sebanyak 64,2 persen responden mengakui, kebijakan otonomi daerah ikut menguatkan sentimen kedaerahan. Selama ini otonomi daerah ternyata menciptakan kesenjangan antara
daerah kaya dan daerah miskin, membentuk oligarki lokal, menyuburkan korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta memberi peluang kepada para pencari laba di daerah. Meskipun banyak daerah hasil pemekaran yang tidak berhasil menunjukkan kinerja memuaskan namun hal itu tidak menyurutkan kehendak sekelompok masyarakat untuk mengusulkan pemekaran di wilayahnya. Sampai saat ini sudah ada usulan pemekaran provinsi baru, 1 kabupaten baru, serta 17 kota baru dan masih akan terus bertambah yang belum ditindaklajuti oleh pemerintah meskipun sudah diajukan kepada DPR. Besarnya kehendak dan aspirasi untuk pemekaran daerah ini memaksa pemerintah dalam hal ini Kementerian Dalam Negeri sempat melakukan moratorium pemekaran. Kondisi di atas tentu saja memunculkan banyak kritik dan pertanyaan mengenai kebijakan pemekaran daerah, terutama jika dilihat semangat awal kebijakan ini, yakni peningkatan kesejahteraan ekonomi. Semua pihak tidak bisa menutup mata bahwa masih banyak masalah yang dihadapi daerah hasil pemekaran dalam mencapai tujuan peningkatan kesejahteraan ekonomi. Namun ternyata hal itu tidak menyurutkan hasrat sebagian masyarakat untuk mengusulkan pemekaran daerah baru. Mereka seolah mengabaikan berbagai hasil kajian dan evaluasi terhadap daerah-daerah yang telah lebih dulu dimekarkan. Oleh karena itu, akhir-akhir ini mulai muncul upaya untuk mengkaji lebih jauh kinerja daerah-daerah baru hasil pemekaran, khususnya di tingkat kabupaten/ kota, dalam meningkatkan pertumbuhan dan kesejahteraan ekonomi. Hal ini karena peningkatan kesejahteraan masyarakat hanya bisa dicapai melalui pertumbuhan ekonomi. Itu juga yang mendasari mengapa pertumbuhan ekonomi menjadi salah satu pendekatan yang paling umum digunakan dalam menilai keberhasilan pembangunan. Terdapat berbagai sudut pandang yang sering digunakan untuk melihat kinerja daerah hasil pemekaran dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Tinjauan pertama yang sering digunakan adalah aspek pengeluaran atau belanja pemerintah (public expenditure). Rujukan yang sering dipakai adalah teori pengeluaran pemerintah yang dikemukakan Rostow dan Musgrave. Teori tersebut mencoba mengaitkan antara pengeluaran pemerintah dengan tiga tahapan pembangunan ekonomi, yaitu: tahap awal, tahap menengah dan tahap lanjut. Pemerintah daerah hasil pemekaran dalam pemahaman teori tersebut dapat dikatakan berada pada tahap awal sehingga pengeluaran untuk investasi merupakan bagian yang terbesar dari total belanja. Pengeluaran investasi tersebut ditujukan untuk pengadaan sarana maupun prasarana publik, seperti: infrastruktur transportasi, pendidikan, kesehatan, pemerintahan, dan lain sebagainya (Mangkoesoebroto, 1997). Tinjauan kedua yang juga banyak diketengahkan terkait dengan peningkatan pertumbuhan ekonomi di daerah hasil pemekaran adalah infrastruktur. Kesadaran akan pentingnya infrastruktur dalam pertumbuhan ekonomi telah disampaikan oleh Adam Smith pada tahun 1776 dalam karyanya yang terkenal The Wealth of Nation. Ketersediaan infrasturktur menghasilkan eksternalitas positif yang dapat meningkatkan produktifitas dan pelaku usaha dengan berkurangnya beban usaha yang harus ditanggung (Todaro, 2006). Dengan lingkup wilayah dan jumlah penduduk yang lebih kecil dibanding ketika masih bergabung dengan daerah induknya, pemerintah daerah hasil pemekaran akan berpotensi memiliki kuantitas infrastruktur dengan rasio yang lebih baik. Di samping itu, pemekaran daerah 5
6 sering ditempatkan sebagai strategi untuk membangun pusat pertumbuhan (center of growth) baru yang pada akhirnya akan memacu pertumbuhan infrastruktur di daerah tersebut. Sudut pandang ketiga adalah tenaga kerja. Menurut pandangan ekonom neoklasik, tenaga kerja dinilai sebagai faktor penting dalam menciptakan pertumbuhan ekonomi. Teori pertumbuhan ekonomi Solow menjelaskan bahwa pertumbuhan populasi mempengaruhi pertumbuhan ekonomi. Hal ini karena jumlah tenaga kerja sangat ditentukan oleh jumlah populasi (Mankiw, 2000). Besarnya jumlah penduduk akan menyebabkan besarnya jumlah tenaga kerja. Hal ini akan membuat kenaikan dalam jumlah barang yang diproduksi. Tetapi pada sisi yang lain, besarnya jumlah penduduk akan menyebabkan terhambatnya pembangunan ekonomi jika pertambahan jumlah penduduk tersebut tidak diimbangi dengan pertumbuhan kesempatan kerja. Dalam konteks pemekaran daerah, pemisahan dari daerah induk akan berdampak pada menurunnya jumlah populasi yang tentu saja akan berdampak pada menurunnya jumlah tenaga kerja. Namun jika pemerintah daerah pemekaran dapat mendayagunakan potensi daerahnya untuk meningkatkan kesempatan kerja, tentu hal ini akan menjadi pendorong positif pertumbuhan ekonomi daerah. Dari pemaparan tersebut dapat dipahami bahwa kebijakan pemekaran daerah seharusnya mampu menjadi pendorong peningkatan pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Pemekaran daerah diharapkan dapat meningkatkan pendayagunaan potensi daerah secara lebih optimal serta dapat mengakomodasi aspirasi dan kreatifitas baru untuk mengembangkan kemampuan daerah sebagai bagian dari tujuan kebijakan otonomi daerah. Namun berbagai studi dan evaluasi tentang kinerja kabupaten/kota hasil pemekaran ternyata memperlihatkan gambaran yang berbeda. Kebijakan pemekaran daerah dinilai kurang berhasil mencapai tujuan-tujuan yang diharapkan. Oleh karena itu, memperhatikan masalah-masalah dan sudut pandang yang ada, perlu dilakukan sebuah kajian untuk melihat lebih dalam mengenai pengaruh belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja terhadap pertumbuhan ekonomi kabupaten/ kota hasil pemekaran. 1.2. Perumusan Masalah Tujuan pokok yang ingin dicapai dari kebijakan pemekaran daerah adalah peningkatan kesejahteraan masyarakat. Dalam pelaksanaannya, peningkatan kesejahteraan dapat dilakukan dengan memacu pertumbuhan ekonomi daerah. Pemahaman ini didasarkan pada kenyataan bahwa pertumbuhan ekonomi berkaitan erat dengan peningkatan barang dan jasa yang diproduksi dalam masyarakat. Semakin banyak barang dan jasa yang diproduksi, maka kesejahteraan masyarakat akan meningkat. Pertumbuhan ekonomi daerah dapat diukur antara lain dengan besaran yang disebut Produk Domestik Regional Bruto (PDRB). Dalam konteks melihat perkembangan upaya peningkatan kesejahteraan di daerah inilah maka masalah pertama yang dikedepankan dalam penelitian ini adalah: bagaimana perkembangan PDRB kabupaten/kota hasil pemekaran?
Guna mencapai target pertumbuhan ekonomi, daerah hasil pemekaran harus mempersiapkan dan menyediakan institusi, infrastruktur, dan sarana pendukung lainnya untuk menggerakkan semua sektor kehidupan dalam masyarakat, khususnya sektor perekonomian secara efisien. Konsekuensinya, pemerintah kabupaten/kota hasil pemekaran harus menyediakan porsi anggaran belanja yang cukup besar untuk menyediakannya. Itulah sebabnya besarnya belanja pemerintah seringkali dijadikan ukuran dalam melihat tingkat kesejahteraan masyarakatnya. Hal ini karena semakin tinggi kesejahteraan masyarakat, semakin banyak pula peran dan belanja pemerintah yang dibutuhkan untuk menangani hubunganhubungan yang ada di masyarakat. Selain belanja pemerintah, peran infrastruktur juga sangat vital dalam proses dan dinamika pembangunan daerah. Ketersediaan dan kualitas infrastruktur akan membantu kegiatan distribusi barang dan jasa menjadi lebih efisien dan merata. Distribusi barang dan jasa yang efisien akan mampu mendorong tingkat pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat. Terkait peran infrastruktur dalam peningkatan pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan inilah maka pemekaran daerah seharusnya dapat mendorong peningkatan kuantitas dan kualitas infrastruktur. Dengan lingkup wilayah yang lebih kecil, serta tingkat homogenitas yang biasanya lebih besar, pemerintah daerah pemekaran seharusnya bisa lebih efektif dan efisien dalam menyediakan infrastruktur. Tinjauan lain yang perlu dikaji dalam melihat pertumbuhan ekonomi di suatu wilayah adalah jumlah tenaga kerja. Jumlah tenaga kerja berkaitan dengan jumlah penduduk. Dalam kondisi tertentu, kenaikan jumlah penduduk dapat menjadi pendorong pertumbuhan ekonomi jika kenaikan jumlah penduduk ini diikuti dengan kenaikan produktiftas. Namun dalam kondisi lain, besarnya jumlah penduduk dapat menjadi penghambat pertumbuhan ekonomi apabila produktifitas penduduk rendah. Pemekaran daerah tentu akan berdampak pada penurunan jumlah populasi dan tenaga kerja dibanding ketika masih bergabung dengan daerah induknya. Namun hal ini bisa menjadi sesuatu yang positif bagi pertumbuhan ekonomi manakala pemerintah daerah hasil pemekaran mampu meningkatkan produktifitas penduduknya melalui penciptaan kesempatan kerja atau lapangan kerja lebih banyak. Oleh karena itu, permasalahan kedua yang dapat dikemukakan adalah: bagaimana perkembangan belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja beserta pengaruhnya terhadap pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran? Ulasan terhadap masalah di atas diharapkan akan mampu memberi bahan dan perspektif lebih dalam untuk menjawab permasalahan terakhir, yakni: strategi dan kebijakan apa yang dapat direkomendasikan untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi kabupaten/ kota hasil pemekaran dari aspek belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja? 7 1.3. Tujuan Penelitian Dengan memperhatikan latar belakang dan perumusan masalah di atas, maka tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Menganalisis perkembangan PDRB kabupaten/kota hasil pemekaran.
8 2. Menganalisis perkembangan belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja besertapengaruhnya terhadap pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran. 3. Menyusun pokok kebijakan yang bisa dilakukan untuk dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran, khususnya ditinjau dari aspek belanja pemerintah, infrastruktur, dan tenaga kerja. 1.4. Manfaat Penelitian Secara umum, penelitian ini diharapkan akan melengkapi berbagai kajian sebelumnya terkait upaya peningkatan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran. Secara khusus, penelitian ini diharapkan: 1. Memberi tambahan informasi yang dapat dijadikan masukan dalam menilai perkembangan pertumbuhan ekonomi kabupaten/kota hasil pemekaran. 2. Memberi masukan bagi kepala daerah dan aparat pemerintah kabupaten/kota hasil pemekaran dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi daerahnya. 3. Memberi tambahan masukan dan wawasan bagi para pengambil keputusan yang terlibat dalam pembahasan usulan pemekaran daerah baru, baik dari kalangan eksekutif maupun legislatif. 4. Memberi perspektif yang lebih obyektif terkait evaluasi dan penilaian terhadap kebijakan pemekaran daerah.