BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Penelitian Otonomi daerah di Indonesia yang didasarkan pada undang-undang nomor 22 tahun 1999 digantikan dengan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan undang-undang nomor 25 tahun 1999 digantikan dengan undang-undang nomor 33 tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dengan sistem pemerintahan desentralisasi sudah mulai efektif dilaksanakan sejak 1 Januari 2001. Undang-undang tersebut merupakan kebijakan yang dipandang sangat demokratis dan memenuhi aspek desentralisasi pemerintah yang sesungguhnya. Sebenarnya pertimbangan mendasar terselenggaranya Otonomi Daerah (Otoda) adalah perkembangan kondisi di dalam negeri yang mengindikasikan bahwa rakyat menghendaki keterbukaan dan kemandirian (desentralisasi). Selain itu keadaan luar negeri yang juga menunjukkan bahwa semakin maraknya globalisasi yang menuntut daya saing tiap negara, termasuk daya saing pemerintah daerahnya. Daya saing pemerintah daerah ini diharapkan akan tercapai melalui peningkatan kemandirian pemerintah daerah. Selanjutnya peningkatan kemandirian pemerintah daerah tersebut diharapkan dapat diraih melalui Otoda (Halim 2001:2). Tujuan program otonomi daerah adalah mempercepat pertumbuhan ekonomi dan pembangunan daerah, mengurangi kesenjangan antar daerah dan meningkatkan kualitas pelayanan publik agar lebih efisien dan
responsif terhadap kebutuhan, potensi maupun karakteristik di daerah masingmasing. Hal ini ditempuh melalui peningkatan hak dan tanggung jawab pemerintah daerah untuk mengelola rumah tangganya sendiri. (Bastian 2006). Adapun misi utama undang-undang nomor 22 tahun 1999 digantikan dengan undang-undang nomor 32 tahun 2004 dan undang-undang nomor 25 tahun 1999 digantikan dengan undang-undang nomor 33 tahun 2004 tersebut bukan hanya keinginan untuk melimpahkan kewenangan pembangunan dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah, tetapi yang lebih penting adalah efisiensi dan efektifitas sumber daya keuangan. Untuk itu diperlukan suatu laporan keuangan yang handal dan dapat dipercaya agar dapat menggambarkan sumber daya keuangan daerah berikut dengan analisis prestasi pengelolaan sumber daya keuangan daerah itu sendiri (Bastian 2001:6). Hal tersebut sesuai dengan ciri penting dari suatu daerah otonom yang mampu menyelenggarakan otonomi daerahnya yaitu terletak pada strategi sumber daya manusia (SDM) dan kemampuan di bidang keuangan daerah Penetapan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 1999 oleh pemerintah, mengenai Pemerintah Daerah dan Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, berimplikasi pada tuntutan otonomi yang lebih luas dan akuntabilitas publik yang nyata yang harus diberikan kepada pemerintah daerah (Halim, 2001). Selanjutnya, UU ini diganti dan disempurnakan dengan UU No. 32 tahun 2004 dan UU No. 33 tahun 2004. Kedua undang-undang tersebut telah merubah akuntabilitas atau pertanggungjawaban pemerintah
daerah dari pertanggungjawaban vertikal (kepada pemerintah pusat) ke pertanggungjawaban horisontal (kepada masyarakat melalui DPRD). UU No. 33/2004, ps. 72 dan PP 58, ps. 36 menyatakan bahwa Satuan Kerja Perangakat Daerah (SKPD), bisa Badan, Dinas, Kantor dan unit lainnya, harus menyusun Rencana Kerja dan Anggaran SKPD yang kemudian disebut RKA SKPD. Realisasi APBD, RKA SKPD merupakan basis bagi manajer (pimpinan aparatur) SKPD dalam menjalankan tanggung jawab kinerjanya. Satuan Kerja Perangka Daerah (SKPD) merupakan instrumen manajemen pembangunan daerah yang dipimpin oleh seorang kepala SKPD. Aspek-aspek dalam manajemen pembangunan daerah terwadahi dalam satu atau beberapa SKPD. Penyusunan kebijakan dan koordinasi diwadahi dalam sekretariat, pengawasan diwadahi dalam bentuk inspektorat, perencanaan diwadahi dalam bentuk badan, unsur pendukung dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik diwadahi dalam lembaga teknis daerah, sedangkan aspek pelaksana urusan daerah diwadahi dalam dinas daerah. Kinerja SKPD menentukan kinerja pada tiap aspek manajemen pembangunan daerah, yang pada gilirannya, menentukan kinerja daerah dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat di daerah. Lingkup anggaran menjadi relevan dan penting di lingkungan pemerintah daerah. Hal ini terkait dengan dampak anggaran terhadap akuntabilitas pemerintah, sehubungan dengan fungsi pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Perencanaan dan penganggaran merupakan kegiatan yang saling terintegrasi. Anggaran Daerah (APBD) disusun
berdasarkan rencana kerja daerah yang telah disusun baik Rencana Kerja Jangka Panjang (RPJP), Rencana Kerja Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD). Pada tingkat SKPD, anggaran juga disusun berdasarkan rencana jangka menengah SKPD yang sering disebut Renstra SKPD. Renstra SKPD dan RKPD menjadi acuan bagi SKPD untuk menyusun rencana kerja (Renja) SKPD. Renstra SKPD disusun dengan cara duduk bersama para anggota SKPD serta mengacu kepada RPJP dan RPJM baik nasional maupun daerah. Draft Renja SKPD, khususnya Renja program pembangunan fisik disusun berdasarkan data akurat hasil survei di lapangan. Draft Renja SKPD yang akan dibahas pada Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) untuk Tingkat Kabupaten/Kota, dibahas terlebih dahulu pada Forum SKPD. Pada Forum SKPD, setiap SKPD memaparkan Renja SKPD dan mendiskusikan dengan pihak kecamatan, untuk menyelaraskan program/kegiatan yang telah disusun SKPD dengan hasil Musrenbang dari setiap kecamatan. Dari hasil pengamatan Rahayu, dkk (2007) ditemukan proses Forum SKPD dan Musrenbang, dilaksanakan belum secara maksimal. Dalam diskusi kelompok bidang, setiap SKPD hanya diberikan waktu yang sangat singkat untuk memaparkan dan mendiskusikan Renja SKPD yang telah disusun. Fokus perhatian para peserta juga lebih dominan kepada program/kegiatan yang bersifat pembangunan fisik, sementara pembangunan non fisik tidak terlalu banyak dibahas. Beberapa penelitian anggaran di bidang sektor publik yang telah dilakukan
antara lain oleh Johnson (1982) menggunakan pendekatan ethnometodologi dalam penelitian perilaku anggaran. Gordon dan Sellers (1984) membuktikan bahwa sistem informasi akuntansi sejalan dengan sistem penganggaran organisasi dan Munawar (2006) menunjukkan bahwa karakteristik tujuan anggaran berpengaruh secara signifikan terhadap perilaku dan sikap aparat daerah. Penelitian mengenai hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial merupakan penelitian di bidang akuntansi manajemen yang masih dalam perdebatan karena hasil penelitian mengenai hubungan antara kedua variabel tersebut tidak konsisten. Milani (1975) menemukan adanya pengaruh negatif antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajer, Brownell (1982) menemukan bahwa partisipasi dalam anggaran memiliki pengaruh yang rendah terhadap kinerja manajer, namun dalam pengujian selanjutnya (Brownell dan Mclness, 1986) menemukan bahwa anggaran partisipati memiliki pengaruh positif yang signifikan terhadap kinerja manajer. Supriyono dan Syakhroza (2003) menemukan partisipasi anggaran berasosiasi positif dengan kinerja manajer. Melani (1975) dan Kenis (1979) tidak dapat membuktikan adanya hubungan yang signifikan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial. Bahkan mereka menemukan bahwa partisipasi anggaran memiliki pengaruh negatif terhadap kinerja manajerial. Pengaruh partisipasi anggaran pada kinerja manajerial merupakan tema pokok yang menarik dalam penelitian akuntansi manajemen, hal ini disebabkan karena partisipasi umumnya dinilai sebagai suatu pendekatan manajerial yang dapat meningkatkan kinerja anggota organisasi dan selain itu berbagai
penelitian yang menguji hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial hasilnya sering bertentangan. Riyanto (2003) mengatakan perlunya penelitian mengenai pendekatan kontijensi dalam menguji faktor kontekstual yang mempengaruhi hubungan antara sistem pengendalian dengan kinerja. Sistem pengendalian termasuk sistem pengendalian akuntansi dan anggaran. Hasil penelitian-penelitian tentang hubungan karakteristik anggaran dengan implikasinya, menunjukkan hasil yang tidak konsisten antara satu peneliti dengan peneliti yang lainnya. Menurut Govindarajan dalam Lucyanda (2001), diperlukan upaya untuk merekonsiliasi ketidakkonsistenan dengan cara mengidentifikasikan faktor-faktor kondisional antara kedua variabel tersebut dengan pendekatan kontijensi. Penggunaan pendekatan kontijensi tersebut memungkinkan adanya variabel-variabel lain yang bertindak sebagai variabel moderating atau variabel intervening. Lebih lanjut Govindarajan dalam Lucyanda (2001) mengatakan pendekatan kontijensi berdimensi variabel intervening mempengaruhi hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial pada saat hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial tidak searah atau berbanding terbalik. Indriantoro dan Supomo (2000) menemukan ada pengaruh positif budaya organisasi yang berorientasi pada orang dan pengaruh negatif pada budaya organisasi yang berorientasi pada pekerjaan terhadap keefektifan partisipasi anggaran dalam peningkatan kinerja manajerial. Ariadi (2006) menemukan terdapat pengaruh yang signifikan antara anggaran partisipatif dengan kinerja manajerial maupun kepuasan kerja melalui budaya organisasi, gaya manajemen
dan motivasi kerja. Nursidin (2007) menemukan secara langsung anggaran partisipatif memiliki pengaruh negative terhadap kinerja manajerial. Anggaran partisipatif memiliki pengaruh positif terhadap kinerja manajerial melalui senjangan anggaran dan motivasi. Suhartono & Solichin (2006), menyimpulkan kejelasan tujuan anggaran berpengaruh negatif signifikan terhadap senjangan anggaran instansi pemerintah daerah kabupaten dan kota wilayah Provinsi Yogyakarta. Fenomena tidak terbuktinya pengaruh atau adanya pengaruh negatif partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial merupakan ide utama yang mendasari dilakukannya replikasi dalam penelitian ini. Untuk men-generalisasi fenomena di atas, replikasi penelitian ini dilakukan pada Pemerintah Kabupaten Toba Samosir. Replikasi penelitian ini menggunakan variabel senjangan anggaran, kejelasan tujuan anggaran, motivasi kerja dan budaya organisasi sebagai variabel intervening. Dalam konteks penerapan anggaran berbasis kinerja di Kabupaten Toba Samosir yang merupakan hasil audit BPK pada tahun 2005, kita dapat menemukan contoh kasus yang menjadi latar belakang penelitian ini. Dimana apakah ada perubahan setelah adanya rekomendasi dari BPK pada tahun 2005 ke pelaksanaan ke tahun-tahun berikutnya Temuan BPK tersebut terdapat pada pemberian honorarium tim teknis penggunaan dana annual fee PT. INALUM tahun anggaran 2005 sebesar Rp. 33.210.000,00 tidak didasarkan pada kegiatan yang jelas Annual fee PT. INALUM adalah transfer sejumlah dana dari PT.
INALUM kepada Pemerintah Pusat dhi. Menteri Keuangan, dan selanjutnya dibagikan kepada masing-masing Pemerintah Daerah yang wilayahnya terkait dengan Danau Toba, Aliran Sungai Asahan serta Lahan Bangunan Pabrik Pengolahan Alumunium dan Perumahan Karyawan yang dimanfaatkan oleh PT. INALUM Pemerintah Kabupaten Toba Samosir mendapat bagian dana annual fee Tahun Anggaran 2005 sebesar Rp5.839.536.877,92. Dalam APBD Kabupaten Toba Samosir Tahun Anggaran 2005 dianggarkan Biaya Tim Teknis Penggunaan Dana Annual Fee PT. INALUM ( kode kegiatan 01.05.03.02.01.01 ) sebesar Rp.134.000.000,00 dengan realisasi sebesar Rp.132.600.000,00 atau 98,96%. Untuk merealisasikan anggaran tersebut Bupati Toba Samosir telah menerbitkan SK Bupati No. 183 Tahun 2005 tanggal 26 November 2005 tentang Pembentukan Tim Teknis Pelaksana Daerah Kabupaten atas Penggunaan Dana Annual Fee PT. INALUM Tahun Anggaran 2005. Tim ini bertugas: 1) Memberikan saran, usul, dan pendapat kepada Bupati Toba Samosir dalam merumuskan dan menetapkan berbagai kebijaksanaan penggunaan dana annual fee PT. INALUM. 2) Melaksanakan koordinasi dan konsultasi dengan Tim Teknis Penggunaan Dana Annual Fee tingkat Provinsi Sumatera Utara dan Tingkat Pusat. 3) Melaksanakan pendataan lapangan atas objek penilaian pembagian dana annual fee dan melaporkan hasilnya kepada Bupati Toba Samosir untuk diteruskan ke Tim Teknis tingkat Provinsi Sumatera Utara dan Tingkat
Pusat sebagai bahan dasar pertimbangan guna penetapan besarnya jumlah penerimaan Kabupaten Toba Samosir dari pembagian dana annual fee dari PT. INALUM. Hasil pemeriksaan terhadap Surat Pertanggungjawaban (SPJ) atas Biaya Tim Teknis Penggunaan Dana Annual Fee tersebut pada Pemegang Kas Dinas Pendapatan diketahui terdapat pembayaran honorarium sebesar Rp33.210.000,00 yang dibebankan pada Belanja Honorarium Pengelola Kegiatan, namun kegiatan dari tim teknis tersebut tidak jelas dan tidak ada laporan hasil pendataan lapangan yang dilakukan oleh tim. Dengan demikian pembayaran honorarium tersebut tidak didasari kegiatan yang jelas. Selain itu SK Panitia yang ditetapkan pada tanggal 26 November 2005 tidak menyatakan dengan tegas masa tugas dari panitia. Kondisi tersebut tidak sesuai dengan Peraturan Pemerintah No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah pasal 8 yang menyatakan bahwa APBD disusun dengan pendekatan kinerja, dan dalam penjelasan ayat tersebut menyatakan yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan Oleh sebab itu, berdasarkan latar belakang tersebut diatas, penulis berkeinginan untuk melakukan penelitian berkaitan dengan: Pengaruh Partisipasi Penyusunan Anggaran Terhadap Kinerja Manajerial di Kabupaten Toba Samosir
B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang yang diuraikan di atas, maka perumusan masalah penelitian ini adalah sebagai berikut: Apakah Partisipasi Penyusunan Anggaran Berpengaruh secara Parsial Terhadap Kinerja Manajerial di Kabupaten Toba Samosir C. Batasan Penelitian Agar tujuan penelitian dapat tercapai, maka peneliti membuat batasan penelitian. Adapun yang menjadi batasan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Objek Penelitian ini adalah Kabupaten Toba Samosir 2. Periode penelitian yang diamati adalah tahun 2006 sampai dengan tahun 2008. 3. Penelitian dilakukan hanya melihat faktor anggaran berbasis kinerja D. Tujuan dan Manfaat Penelitian A. Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah yang ada, maka tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui bagaimana Pengaruh Partisipasi Penyusunan Anggaran Terhadap Kinerja Manajerial di Kabupaten Toba Samosir. B. Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat antara lain sebagai berikut: 1. Bagi penulis, untuk menambah dan mengembangkan wawasan pengetahuan penulis khususnya mengenai partisipasi dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja dan pengaruhnya terhadap kinerja manajerial. 2. Bagi pihak yang berkepentingan, sebagai salah satu informasi dalam mempertimbangkan pengambilan keputusan dan penetapan kebijakan sehubungan dengan anggaran yang terdapat di Kabupaten Toba Samosir. 3. Bagi Pemerintah Kabupaten Toba Samosir, sebagai salah satu bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan untuk menetapkan kebijakan anggaran yang berbasis kinerja. 4. Bagi para akademisi, hasil penelitian ini diharapkan mampu memberikan kontribusi guna memperbanyak literatur dan bahan referensi tentang Akuntansi Sektor Publik untuk melakukan penelitian selanjutnya, khususnya penelitian yang berhubungan dengan partisipasi dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja. E. Originalitas Penelitian Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian Essy Refhika (2009). Perbedaan penelitian yang dilakukan dalam penelitian ini dengan penelitian yang dilakukan oleh Essy Refhika (2009), yaitu: 1. Tahun penelitian.
Penelitian yang ini dilakukan pada tahun 2010, sedangkan Essy Refhika melakukan penelitian tahun 2009. 2. Variabel penelitian. Penelitian ini menggunakan 1 (satu) variabel terikat, yaitu Kinerja Manajerial di Kabupaten Toba Samosir, 1 (satu) variabel bebas, yaitu partisipasi penyusunan anggaran, Sedangkan penelitian Essy Refhika (2009) Penelitian ini menggunakan 1 (satu) variabel terikat, yaitu kinerja SKPD Pemerintah Kota Binjai dan 2 (dua) variable intervening, yaitu Partisipasi anggaran dan komitmen organisasi. 3. Sampel penelitian Sampel yang diambil dalam penelitian ini ditetapkan oleh peneliti dari keseluruhan populasi dan penetapan ini dilakukan secara acak. Sampelnya adalah 22 dari 33 SKPD yang ada pada Pemerintah Kabupaten Toba Samosir. Sedangkan penelitian Essy Refhika (2009) menentukan siapa-siapa saja yang akan diberikan kuisioner dengan kriteria tertentu dari keseluruhan (15) SKPD yang ada pada Pemerintah Kota Binjai.