1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Berdasarkan Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2008 tentang kebijakan Raskin, Perusahaan Umum (Perum) diberikan penugasan oleh pemerintah untuk melaksanakan pengelolaan persediaan, distribusi dan pengendalia harga beras melalui pengamanan stok beras untuk keluarga miskin (Raskin) serta stabilisasi harga beras. Dalam implementasi program ini perlu ada kemauan keras serta kemampuan untuk memanfaatkan potensi-potensi yang tersedia dalam rangka menghimpun kekuatan masyarakat untuk berpartisipasi dalam program dan usaha guna mencapai tingkat kesejahteraan yang lebih tinggi. Mengacu pada Inpres no 13 tahun 2005, tentang kebijakan pemberasan bahwa program raskin merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari kebijakan pemberasan nasional. Dalam hal ini, program raskin harus dipandang sebagai kebijakan yang terintegrasi dengan kebijakan lainnya sebagimana diatur dalam peraturan perundangan yang berlaku serta arah kebijakan pembangunan lainnya. Masalah kemiskinan merupakan permasalahan pembangunan yang dihadapi oleh setiap negara khususnya negara berkembang seperti Indonesia. Kemiskinan tersebut antara lain berkaitan dengan berbagai faktor. Berdasarkan kompleksitas dan keragaman dari dimensi-dimensi kemiskinan, maka penyebab kemiskinan disuatu daerah dengan daerah lainnya bisa sangat berbeda bahkan
2 dalam tingkat rumah tangga maupun individu. Sehingga dalam upaya mengetahui akar-akar terjadinya kemiskinan, harus dilihat menurut karakteristik masingmasing. 1 Kebijakan pemerintah dalam upaya menangani masalah kemiskinan selama ini lebih condong kepada pengembangan proyek-proyek yang ditangani secara sektoral dan cenderung tidak terintegrasi. Sedangkan untuk kebijakan pemerintah yang berupa regulasi-regulasi, seringkali tidak menunjukan keberpihakan kepada kaum miskin. Selama ini pemerintah telah banyak mengeluarkan kebijakan/program pengentasan kemiskinan melalui berbagai kebijakan dan program untuk meringankan beban orang miskin melalui penyediaan kebutuhan dasar seperti: pangan, pelayanan kesehatan dan pendidikan, perluasan kesempatan kerja, dan sebagainya. Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk merupakan daerah yang memiliki kondisi dan struktur tanah yang cukup produktif untuk berbagai jenis tanaman, baik tanaman pangan maupun tanaman perkebunan sehingga sangat menunjang pertumbuhan ekonomi dibidang pertanian. Kondisi daerah yang relatif produktif ini tidak lepas dari berbagai masalah sosial, salah satunya adalah masalah kemiskinan yang mendorong pemerintah daerah Kabupaten Nganjuk memberikan program bantauan atau program raskin. Dari hasil observasi awal, selama ini program raskin di Desa Dadapan kurang efektif. Salah satu ketidakefektifan adalah model penyaluran raskin yang kurang tepat sasaran. Hal ini terlihat pada seringkali penduduk miskin yang tidak 1 Kunarjo, 1992. Perencanaan dan pembiayaan pembangunan. UI Press Jakarta. Hlm: 2
3 kebagian raskin, karena sudah diberikan pada kelompok yang tidak menjadi sasaran program raskin. Selain itu jumlah penduduk Desa Dadapan yang berjumlah 4071 jiwa, dimana jumlah penerima raskin 549 KK. Selama ini jumlah raskin yang disalurkan 15 kg/kk/bulan. Disamping itu kualitas beras yang dibagikan pada masyarakat memiliki kualitas rendah. Program pemerintah dalam meringankan beban masyarakat miskin juga termasuk program raskin yang merupakan subsidi pangan sebagai upaya dari Pemerintah untuk meningkatkan ketahanan pangan dan memberikan perlindungan pada keluarga miskin melalui pendistribusian beras yang diharapkan mampu menjangkau keluarga miskin dimana masing-masing keluarga akan menerima beras minimal 10 Kg KK per bulan dan maksimal 20 Kg KK per bulan netto dengan harga netto Rp 1.000 per kg di titik distribusi. 2 Tujuan program raskin adalah memberikan bantuan dan meningkatkan/membuka akses pangan keluarga miskin dalam rangka memenuhi kebutuhan beras sebagai upaya peningkatan ketahanan pangan di tingkat keluarga melalui penjualan beras kepada keluarga penerima manfaat pada tingkat harga bersubsidi dengan jumlah yang telah ditentukan. Sasarannya adalah terbantu dan terbukanya akses beras keluarga miskin yang telah terdata dengan kuantum tertentu sesuai dengan hasil musyawarah desa/kelurahan dengan harga bersubsidi di tempat, sehingga dapat membantu meningkatkan ketahanan pangan keluarga miskin. 3 2 http://semarang.go.id/simpeda05/simperek/raskin/raskin.htm 3 Ibid
4 Program Raskin tersebut untuk membantu masyarakat kurang mampu, sehingga mereka mendapat subsidi untuk membeli beras dengan harga murah. Namun dalam realitasnya program ini belum efektif atau banyak terjadi penyelewengan oleh oknum-oknum yang tidak bertanggung jawab. Oleh karena itu masyarakat diharapkan ikut memantau pendistribusian Raskin, sehingga benarbenar diberikan kepada masyarakat kurang mampu. Karena selama ini Program Raskin dinilai oleh banyak kalangan, khususnya dalam implementasi program masih menghadapi banyak permasalahan. Beberapa permasalahan yang paling mendasar diantaranya adalah ketepatan program dalam mencapai kelompok sasaran, efisiensi dan efektifitas program yang belum maksimal, kurangnya transparansi dalam menentukan besarnya biaya dan subsidi, serta kurangnya terintegrasi program raskin dengan kebijakan HPP dan kebijakan pengaturan importasi beras. Dari uraian di atas, maka peneliti tertarik untuk mengadakan penelitian mengenai Implementasi Program Raskin dalam Meringankan Beban Masyarakat Miskin (Studi di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk), yang diharapkan mampu memberikan konstribusi pemikiran tentang kebijakan program yang akan datang. B. Rumusan Masalah Dari uraian latar belakang di atas, maka permasalahan penelitian dapat dirumuskan sebagai berikut : 1. Bagaimana implementasi program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk?
5 2. Apa saja yang menjadi kendala implementasi kebijakan program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk? 3. Bagaimana evaluasi program raskin tersebut? C. Tujuan Penelitian Dari rumusan masalah dan latar belakang di atas, memiliki beberapa tujuan penelitian, yaitu sebagai berikut: 1. Untuk mengetahui implementasi program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk. 2. Untuk mengetahui kendala implementasi kebijakan program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk. 3. Untuk mengetahui proses evaluasi program raskin tersebut. D. Manfaat Penelitian 1. Secara Akademis Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat menambah referensi dalam bentuk informasi tentang implementasi program pemerintah dalam program Raskin sebagai upaya peningkatan ilmu dibidang pengetahuan politik dan pemerintahan. 2. Secara Praktis Diharapkan dengan penelitian ini dapat memberikan sumbangan pemikiran dan kontribusi dan masukan bagi pemerintah, jajaran elite lokal dan pengurus program Raskin dan dapat dijadikan referensi bagi masyarakat luas, mengenai penyaluran Raskin sekaligus pembelajaran kebijakan dalam implementasi program Raskin.
6 E. Definisi Konseptual Definisi konseptual menguraikan tentang beberapa istilah terkait dengan penelitian ini. Untuk itu akan dijelaskan dengan rinciansebagai berikut: 1. Kebijakan publik Kebijakan publik dalam realisasinya perlu dianalisa secara cermat agar diketahui sampai berapa jauh memberikan manfaat bagi publik. Pengertian Analisa Publik menurut Willian Dunn adalah Disiplin ilmu sosial terapan yang menggunakan berbagai pengkajian multiple dalam konteks argumentasi untuk menciptakan, secara kritis menilai dan mengkomunikasikan pengetahuan sesuai dengan kebijakan. 4 2. Implementasi Kebijakan Implementasi Kebijakan merupakan pelaksana keputusan dasar yang biasanya dalam bentuk undang-undang, namun dapat pula berbentuk perintah atau keputusan yang penting. Van Meter dan Horn (1975) merumuskan bahwa proses implementasi kebijakan adalah sebagai suatu tindakan yang dilakukan baik oleh individu atau kelompok, baik swasta maupun pemerintah yang diarahkan pada tercapainya tujuan yang telah digariskan dalam kebijakan. 5 3. Program Raskin Program Raskin merupakan subsidi pangan sebagai upaya dari Pemerintah untuk meningkatkan ketahanan pangan dan memberikan 4 Dunn, N. William, 2000, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, dalam Muhadjir Darwin (Penyunting), Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. 5 Sholichin Abdul, Wahab S. 2005. Analisis Kebijaksanaan Dari Formulasi Ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Edisi 2, cetakan 5. Bumi Aksara. Jakarta. Hlm: 2
7 perlindungan pada keluarga miskin melalui pendistribusian beras yang diharapkan mampu menjangkau keluarga miskin. 4. Kebijakan Pemerintah Kebijaksanaan pemerintah adalah serangkaian program yang dipilih oleh pemerintah atau negara untuk segerah dilaksanakan atau tidak dilaksanakannya dalam rangka untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. 6 5. Kemiskinan Kemiskinan dapat didefinisikan sebagai suatu standart tingkat hidup yang rendah, yaitu adanya suatu tingkat kekurangan materi pada sejumlah atau segolongan orang dibandingkan dengan standar kehidupan secara umum yang berlaku dalam masyarakat bersangkutan. Standar kehidupan yang rendah ini secara langsung nampak pengaruhnya terhadap tingkat kesehatan, kehidupan moral, rasa harga diri dan pengangguran dari masyarakat miskin. 7 F. Definisi Operasional Definisi Operasional merupakan suatu unsur yang memberitahukan bagaimana cara mengukur suatu variabel. Untuk menilai variabel dapat dilihat melalui indikasi dengan indikator yang ada. Dalam penelitian ini yang dimaksud dengan program Raskin merupakan subsidi pangan sebagai upaya dari Pemerintah 6 Ibid: 71 7 Suparlan, Parsudi, 1984. Masalah Lapangan kerja Bagi Penduduk Berpenghasilan Rendah. PLPIIS, FIS UI Jakarta. Hlm; 12
8 untuk meningkatkan ketahanan pangan dan memberikan perlindungan pada keluarga miskin melalui pendistribusian beras. Mengacu pada UU RI No 7 tahun 1996, bahwa pemerintah mengadakan pengaturan, pembinaan, pengendalian dan pengawasan terhadap ketersediaan pangan yang cukup dan terjangkau oleh daya beli masyarakat serta penyaluran yang bersifat pokok. Terkait dalam hal ini maka indikator Implementasi Program Raskin dalam Meringankan Beban Masyarakat Miskin, terkait dengan apa yang harus dilakukan oleh pihak-pihak penyalur Raskin melalui beberapa tahapan: 1. Implementasi program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk, mencakup: a. Pemetaan tentang sasaran dan program. b. Verivikasi kelompok sasaran c. Proses pendataan kelompok sasaran 2. Kendala implementasi kebijakan program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk, mencakup: a. Penyaluran Raskin b. SDM Aparat pemerintah Desa c. Struktur dalam program penyaluran Raskin 3. Evaluasi program raskin di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk, mencakup: a. Sarana penyaluran Raskin b. Monitoring Penyaluran Raskin. c. Pihak yang terlibat dalam dalam penyaluran Raskin
9 G. Metode Penelitian 1. Jenis Penelitian Dalam penelitian ini menggunakan metode penelitian diskriptif dengan Metode deskriptif sebagai prosedur pemecahan masalah yang diteliti berdasarkan fakta-fakta yang ada, sehingga tujuan dari metode deskripstif adalah untuk menggambarkan tentang gejala sosial. 8 Kemudian responden bersama peneliti memberikan penafsiran, sehingga dapat memunculkan temuan dan memberikan informasi tentang implementasi program Raskin dalam meringankan beban kemiskinan di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk. 2. Subyek Penelitian Adapun proses penetapan subyek penelitian menggunakan metode purposive sampling, yaitu pemerintah desa dan masyarakat yang memahami permasalahan program Raskin. Tabel 1.1 Daftar Responden No Nama Pekerjaan 1 Teguh Triono Kepala desa 2 Kamsi Warga desa dadapan 3 Supeno Warga desa dadapan 4 Supri Ketua RT desa dadapan 5 Dodik Kepala Dusun 6 Arif Warga Desa Dadapan 7 Bapak Sholeh Tokoh masyarakat 8 Andi Warga Desa Dadapan 9 Bapak umar Warga Desa Dadapan 10 Bapak Nasir Ketua BPD desa dadapan 11 Sugeng Tokoh Masyarakat 12 Iwan Warga Desa Dadapan 8 Soehartono, Irawan. 2002. Metode Penelitian Sosial. Bandung: hlm:35
10 3. Teknik Pengumpulan Data Pada prinsipnya pengumpulan data empirik diawali dengan memahami setting. Dalam hal ini peneliti masuk sebagai bagian dari subyek penelitian. Sehubungan dengan ini, maka digunakan teknik pengumpulan data berupa pengamatan, wawancara, dan dokumentasi. Menurut Gulo, Pengumpulan data dilakukan untuk memperoleh informasi yang dibutuhkan dalam rangka mencapai tujuan penelitian 9. Dalam penelitian ini metode yang digunakan adalah: a. Observasi Guba dan Lincoln dalam Moleong mengemukakan beberapa alasan penggunaan teknik observasi: Pertama, teknik ini didasarkan atas pengalaman secara langsung, kedua, teknik pengamatan juga memungkinkan melihat dan mengamati sendiri, mencatat perilaku dan kejadian sebagaimana terjadi, ketiga, pengamatan memungkinkan mencatat peristiwa dalam situasi berkaitan dengan pengetahuan proporsional maupun pengetahuan yang langsung diperoleh dari data, keempat, pengamatan merupakan alternatif menghindari bias data, kelima, memungkinkan memahami situasi-situasi yang rumit. 10 Dalam penelitian ini proses obervasi adalah mengamati segala sesuatu yang terkait dengan program penyaluran Raskin di Kabupaten Nganjuk. 9 Gulo, W. 2002. Metode Penelitian, Jakarta: Gramedia Widiasarana Indonesia. Hlm: 115 10 Lexey, Moleong. 2001 Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung.: Remaja Rosdakaria. Hlm: 126
11 b. Wawancara Teknik pengumpulan data berikutnya yang digunakan adalah teknik wawancara. Dalam penelitian ini sengaja menggunakan teknik wawancara mendalam dan terstruktur dengan menggunakan pedoman wawancara yang merupakan suatu cara pengumpulan data secara langsung dengan informan, dengan maksud mendapatkan gambaran lengkap tentang masalah yang diteliti yaitu kebijakan program Raskin di Kabupaten Nganjuk. Menurut Moloeng (2002) taknik wawancara adalah percakapan dengan maksud tertentu yang dilakukan oleh dua pihak yaitu pewawancara yang mengajukan pertanyaan kepada informan. Pencatatan data wawancara merupakan suatu aspek utama yang amat penting dalam proses wawancara, karena jika tidak dilakukan dengan semestinya, maka sebagian dari data akan hilang, dan usaha wawancara akan sia-sia. 11 c. Dokumentasi Teknik dokumentasi merupakan penelusuran dokumen resmi dalam menjajaki sumber tertulis. Sehingga memperkaya data disamping itu metode dokumentasi akan membantu dalam penganalisaan. Peneliti mencari data sekunder dengan jalan mengadakan studi kepustakaan dan rekaman. Lincoln dan Guba seperti yang diikuti oleh Sonhaji mengartikan rekaman sebagai setiap tulisan atau pernyataan yang dipersiapkan oleh 11 Moleong. 2002 Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung.: Remaja Rosdakaria. Hlm: 15
12 individual atau organisasi dengan tujuan membuktikan adanya suatu peristiwa dan permasalahan atau memenuhi accountin. Sedangkan dokumen digunakan untuk mengacu setiap tulisan atau rekaman, yaitu dipersiapkan secara khusus untuk tujuan tertentu. 12 4. Lokasi Penelitian Dalam penelitian ini, dilakukan serangkaian kegiatan lapangan mulai dari penjajakan lokasi penelitian, orientasi dan studi terfokus. Cara yang dilakukan dengan mendiskripsikan penyaluran Raskin. Maka lokasi penelitian adalah di Desa Dadapan Kecamatan Ngronggot Kabupaten Nganjuk. 5. Teknik Analisa Data Analisa data adalah proses penyederhanaan data kedalam bentuk yang lebih mudah dibaca dan diinterpretasikan. Analisa data yang dipergunakan dalam penelitian kali ini adalah deskriptif kualitatif. Dari penelitian ini maka data akan dianalisa dengan pelukisan keadaan obyek berdasarkan data obyektif, sehingga data-data yang ada dapat disimpulkan setelah analisa. Dalam rangka mencapai hasil penelitian, data yang akan dikumpulkan perlu dianalisis. Analisis data merupakan tahap yang sangat menentukan dalam keseluruhan proses penelitian. Analisis data menyangkut kekuatan analisis dan kemampuan mendeskripsikan situasi 12 Sonhadji, Ahmad, 1994. Teknik Pengumpulan dan Analisa Data Dalam Peneltian Kualitatif (Dalam buku Penelitian Kualitatif dalam Bidang Ilmu-Ilmu Sosial Keagamaan). Penerbit Kalimasahada Press Malang. Hlm: 74
13 dan konsepsi yang merupakan bagian dari penelitian. Dengan melakukan analisa data dapat memberikan arti dari makna yang berguna dalam memecahkan permasalahan. 13 Teknik analisis data adalah proses mengatur urutan data, pengorganisasian ke dalam suatu pola, kategori dan satuan uraian dasar, sehingga dapat ditemukan tema yang dirumuskan. Data yang terkumpul terdiri dari catatan lapangan, interview, gambar, foto dan dokumen berupa laporan, biografi, artikel, kemudian direduksi dan diolah untuk memperoleh kesimpulan informasi tersebut. Proses analisis data dimulai dengan menelaah seluruh data yang tersedia dari berbagai sumber yang kemudian dilakukan reduksi data (menformulasikan teori ke dalam seperangkat konsep) yang dilakukan dengan membuat rangkuman inti dalam penelitian tersebut. Dalam penelitian ini data dianalisis secara normatif melalui studi literatur dan hasil analisis bersifat kualitatif dalam bentuk deskripsi atau uraian. 14 Oleh karenanya dengan menerapkan metode analisa yang lazim digunakan dalam penelitian lapangan. Peneliti berpedoman pada tahapan penelitian, bahwa: 1. Analisa data dalam penelitian lapangan dilakukan secara jalin-menjalin dengan proses pengamatan. 13 Lexey, Moleong. 2002 Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung.: Remaja Rosdakaria. Hlm: 15 14 Ibid
14 2. Berusaha menemukan kesamaan dan perbedaan berkenaan dengan gejala sosial yang diamati, dan menemukan penyimpanganpenyimpangan pola-pola tindakan atau norma sosial tersebut. 3. Membentuk taksonomi tindakan berkenaan dengan gejala sosial yang diamati. 4. Menyusun secara tentatif proposisi-proposisi teoritis, berkenaan dengan hubungan antar kategori yang dikembangkan atau dihasilkan dari penyusunan taksonomi tersebut diatas. 5. Melakukan pengamatan lebih lanjut terhadap tindakan sosial yang berkaitan dengan proposisi-proposisi sementara. 6. Mengevaluasi proposisi teoritis untuk menghasilkan kesimpulan. 7. Untuk mencegah penarikan kesimpulan secara subyektif, dilakukan upaya: (a) mengembangkan intersubyektif melalui diskusi dengan orang lain, (b) menjaga kepekaan sosial dan kesadaran peneliti. 15 Di samping itu, untuk menambah bobot validitas dan otentisitas sumber data, peneliti akan menggunakan strategi internal, yakni; (a) melakukan kritik ekstern untuk menentukan otentisitas sumber data, (2) melakukan kritik intern untuk menentukan kredibilitas informasi. Dengan demikian, peneliti harus aktif selama pengumpulan data, selanjutnya aktif di antara kegiatan reduksi, penyajian, dan penarikan kesimpulan atau verifikasi sebagaimana digambarkan Milles dan Huberman. 16 15 Moleong. 2001 Metodologi Penelitian Kualitatif. Bandung.: Remaja Rosdakaria. 16 Miles, Matthew B dan Huberman, A. Michael. 1992. Analisis Data Kualitatif. Terjemahan Tjetjep Rohendi Rohidi. Jakarta: UI-Press. Hlm: 23.
15 Pengumpulan Data Penyajian Data Reduksi Kesimpulan-kesimpulan: Penarikan dan Verifikasi Gambar 1. Komponen-komponen Analisis Data: Model Interaktif 17 Sebelum analisis data dilakukan, maka data yang sedang dan telah dikumpulkan terlebih dahulu disajikan dalam bentuk seperti yang disarankan Lincoln dan Guba. yaitu data dalam penelitian kualitatif disajikan dalam bahasa yang tidak formal, dalam susunan kalimat sehari-hari dan pilihan kata atau konsep asli responden, cukup rinci serta tanpa ada interpretasi dan evaluasi dari peneliti. 17 Ibid. Hlm: 20.