ANALISIS KEBIJAKAN PRAKTIS: DELAPAN LANGKAH EFEKTIF UNTUK MEMECAHKAN MASALAH, PENDEKATAN OLEH EUGENE BARDACH (Langkah ke 1 Rumusan Masalah) Analisis kebijakan merupakan aktivitas sosial dan politik. Pada dasarnya seorang analis bertanggung jawab secara moral dan intelektual atas kualitas analisis kebijakan yang dibuatnya. Hanya, analis kebijakan melampaui teknik pengambilan keputusan biasa. Pertama, karena subyeknya berkaitan dengan kepentingan sejumlah besar warga negara. Kedua, proses dan hasil analisis kebijakan selalu melibatkan selalu melibatkan banyak profesional dan para pihak yang berkepentingan: sehingga umumnya dilakukan secara tim yang melibatkan banyak instansi. Klien biasanya merupakan organisasi yang secara hirarki superior, para pengamat bisa berasal dari berbagai sub-group yang mempunyai dukungan politik tertentu serta lawan dari analis yang dibuat. Itulah kondisi kegiatan analisis kebijakan, dan membuat cukup sulit menentukan kualitas analisis. Eugene Bardach, seorang pengajar analis kebijakan sejak 1973 di Goldman School of Public Policy, University of California, Berkeley membuat sebuah pendekatan yang dia sebut sebagai Eightfold Path to More effective problem solving. Buku yang tidak terlalu tebal ini sangat berguna memberikan arahan baik untuk analis kebijakan atau siswa dalam usahanya melihat dunia melalui kacamata seorang praktisioner. Delapan Langkah Analisis kebijakan lebih merupakan seni daripada sains. Ia membutuhkan banyak intuisi disamping juga metode. Sebagian besar pemula lebih merasa nyaman menggunakan banyak metode untuk pekerjaanya. Berikut delapan langkah yang dibuat oleh Eugene Bardach: Rumuskan masalah Kumpulkan sejumlah bukti Bangun alternatif Pilih kriteria
Buat outcome-nya Konfrontasikan kelebihan dan kekurangannya Ambil keputusan Ceritakan Langkah-langkah tersebut tidak harus dibuat persis berurutan, juga tidak semuanya penting untuk semua masalah. Tetapi usaha untuk menentukan masalah selalu menjadi langkah awal dan menceritakan hasil selalu menjadi bagian akhir proses. Kedelapan langkah pendekatan tersebut lebih merupakan pengingat akan tugas-tugas penting yang harus dilakukan oleh seorang analis. Proses Pemecahan Masalah Proses pemecahan masalah- adalah proses trial and error merupakan proses yang terus berulang, sehingga biasanya harus mengulang langkah-langkah tersebut, kadang lebih dari sekali. Semakin kita terlibat dalam proses pemecahan masalah, semakin sering terjadi perubahan perumusan masalah, juga alternatif yang dibangun, kriteria evaluasi, dan bukti-bukti yang diperlukan. Dengan pengulangan analis akan lebih percaya diri bahwa dia berada di jalur yang benar. Proses ini cukup melelahkan tetapi juga berharga jika kita menyukai tantangan untuk menelusuri, menemukan dan menciptakan. Konsep analisis yang digunakan di dunia nyata. Pada kehidupan nyata, masalah kebijakan selalu muncul dalam wujud banyak data detil: berupa kepribadian, grup-grup berkepentingan, figur penganggaran, hukum dan interpretasinya, birokrasi, perilaku warga dan sebagainya. Analis kebijakan harus mampu menggunakan konsep analisis yang tepat untuk menelaah manifestasinya di dunia nyata. Kelebihan Metode Delapan langkah pendekatan ini dimaksudkan untuk memperekonomis dan meningkatkan proses. Hal ini karena menganalisis kebijakan publik adalah aktivitas kompleks. Sangat mudah kehilangan arah, menghabiskan banyak waktu, dan menyebabkan demoralisasi. Banyak metode analisis kebijakan lebih berusaha mengarahkan agar tidak tersesat. Itu hal yang penting, tetapi metode delapan langkah ini akan membantu analisis secara lebih efisien dengan seminimum mungkin kebingungan.
Akhirnya, analisis kebijakan sebagaimana asalnya dari politik, juga akan berakhir di politik. Kehidupan politik pada dasarnya mempunyai dua sisi: menyalurkan konflik dan membangun komunitas. Analisis kebijakan melayani kedua sisi tersebut. Ia menyalurkan konflik dengan membangun berbagai argumen, dengan data dukungnya, mengalahkan lawannya dan akan keluar sebagai pemenang. Tetapi ia juga membangun komunitas dengan meletakkan dasar yang kuat. Dasar yang kuat ini ditentukan oleh sejumlah aturan dan konvensi berdasar diskursus rasional. Lawan argumen dimungkinkan untuk melakukan prosedur analisis untuk menciptakan ketidaksepakatan, atau mungkin mereka hanya menemukan suatu potensi konflik atas masalah teknis seperti misalnya seberapa besar keuntungan Kebijakan A dibanding Kebijakan B untuk memitigasi masalah M. LANGKAH I : RUMUSKAN MASALAH Perumusan masalah adalah langkah yang paling penting. Ini akan memberikan kita alasan kuat untuk mengerjakan semua pekerjaan untuk menyelesaikan proyek dan memberikan arah aktivitas untuk mengumpulkan bukti-bukti. Pikirkan Kekurangan dan Kelebihan Seringkali tetapi tidak selalu sangat membantu untuk berfikir dalam kerangka kekurangan dan kelebihan. Sebagai contoh: Terdapat banyak warga tidak mempunyai tempat tinggal di Indonesia. Permintaan air irigasi tumbuh lebih cepat dari kemampuan pemerintah memenuhinya baik secara finansial dan lingkungan. Kerangka kelebihan dan kekurangan tidak akan membantu jika masalah yang dihadapi sudah terstruktur pilihan pemecahannya sebagai contoh, pencemaran air di Sungai Citarum. Juga tidak akan membantu jika tantangan kita adalah menemukan solusi apapun untuk menyelesaikan masalah yang sudah terumuskan secara nyata sebagai contoh, mendapatkan pembiayaan untuk mengantisipasi kesenjangan antara pendapatan dan pengeluaran. Buat Rumusan Dapat Dievaluasi
Masalah ada jika manusia berpikir ada sesuatu yang salah dalam kehidupan, tetapi harus dicermati bahwa salah adalah sesuatu yang bisa diperdebatkan. Tidak semua orang akan setuju dengan fakta yang anda kemukakan sebagai masalah, karena setiap orang akan menggunakan kerangka pikir yang berbeda atas fakta tersebut. Sayangnya belum ada cara yang disepakati untuk menyelesaikan berbedaan filosofis tersebut. Sebuah pertanyaan filosofis sekaligus praktis: Masalah privat apa yang membuatnya bisa dinyatakan sebagai masalah publik dan legitimasi apa sehingga memungkinkan klaim untuk pemecahannya menggunakan sumber daya publik?. Biasanya akan sangat membantu untuk melihat situasi dalam kerangka kegagalan pasar, market failure (Wemer and Vining 2004, bab 5). Secara sederhana, kegagalan pasar terjadi pada barang atau jasa yang mempunyai sifat-sifat sebagai berikut: Sangat sulit untuk menetapkan pembayaran dari semua pihak yang mendapatkan keuntungan darinya, sebagai contoh, terdapat banyak orang yang mendapatkan manfaat dari ilmu sains dasar. Sangat sulit menetapkan nilai ekonomis yang tepat dari semua pihak yang diuntungkan dalam penggunaannya. Seperti para pemilik mobil yang membuang polusinya ke udara bebas. Sangat sulit bagi konsumen atau suplaier untuk menetapkan kuantitas sebenarnya penggunaan barang atau jasa yang dilakukan. Sebagai contoh jasa perbaikan. Membuat biaya produksi lebih rendah dari rata-rata biaya dalam jumlah permintaan yang relevan. Misalnya artikel yang didistribusikan lewat internet. Pada situasi umum, walau tidak selalu, situasi saat tidak terdapat kegagalan pasar dapat diidentifikasi, masalah privat tidak dapat dikategorikan untuk mendapat intervensi pemerintah. Selain masalah kegagalan pasar, situasi umum yang menyebabkan masalah privat yang dapat digaransi menjadi masalah publik adalah: pasar. Kegagalan sistem, seperti hubungan keluarga, yang terjadi secara umum di luar kriteria
Standar hidup yang rendah yang timbul karena justru pasar berfungsi secara baik dan tidak memberi individu imbalan yang layak karena mereka tidak mempunyai skill dan keahlian yang dibutuhkan pasar. Terdapatnya diskriminasi rasa atau minoritas. Kegagalan pemerintah untuk berfungsi di sektor yang secara tradisional pemerintah diharapkan mampu bertindak secara efektif (seperti menyediakan sekolah umum). Isu Retorika Isu retorika dapat digunakan untuk merumuskan masalah. Tetapi pergunakan secara hati-hati. Umumnya isu retorika menunjukkan suatu kondisi yang oleh warga dinyatakan tidak disukai atau buruk, seperti kekerasan media atau global-warming. Isu retorika sering memuat kepentingan kelompok atau ideology tertentu. Seperti perbedaan cara pandang liberal dan konservatif dalam menyikapi mekanisme pasar. Juga isu-isu menyangkut lingkungan hidup. Analis kebijakan umumnya menjembatani semua ideologi politik dengan berdasar dengan standar normatif memaksimumkan kesejahteraan. Jadi anda tidak boleh sertamerta mengulangi isu retorika dalam rumusan masalah, tetapi gunakan sebagai materi dasar untuk perumusan masalah yang diharapkan akan berguna untuk analisis. Kuantifikasi Jika Memungkinkan Perumusan masalah sebaiknya memunculkan fitur kuantitatif. Jangan memunculkan kata-kata yang sulit diukur, seperti terlalu besar?, terlalu sedikit?.seperti dalam kasus perumahan, seberapa banyak warga yang tidak mempunyai rumah di Indonesia?. Atau dalam kasus irigasi pertanian, berapa hektar meter air yang digunakan sekarang, dan berapa banyak jika dibandingkan dengan permintaan dalam jangka waktu sekian tahun ke depan? Dengan menuliskan secara kuantitatif, lebih mudah mengukur tingkat kemampuan pemerintah membangun fasilitas fisik irigasi, dan bagaimana harapan pertumbuhannya selama sekian waktu tertentu. Dalam beberapa kasus tertentu, dimungkinkan untuk membuat perkiraan, jika angka pasti tidak mudah didapatkan. Perkiraan harus dibuat range-nya dan poin estimasinya. Sebagai contoh,
perkiraan terbaik jumlah warga yang tidak memiliki rumah mencapai 250.000 jiwa, nilai pastinya adalah antara 100.000 sampai 400.000 jiwa. Lebih baik mengatakan banyak warga dengan pendapatan di atas Rp. 5.000.000,- tinggal di apartemen bersubsidi, daripada terlalu banyak warga berpenghasilan menengah ke atas yang mendapatkan keuntungan dari perumahan bersewa rendah. Nilai 5.000.000 berfungsi sebagai batas yang akan menjadi tolok ukur pada analisis yang dibangun. Identifikasi Peluang Laten Suatu masalah pada dasarnya adalah karena adanya peluang yang diabaikan. Jika tidak rusak, jangan perbaiki, adalah pernyataan yang menjebak, dan sejumlah analis kebijakan, pengambil kebijakan, dan pelayan public secara tidak sadar menerapkkannya, dengan membatasi dari pencarian kemungkinan-kemungkinan peluang pemecahan masalah. Lebih parah lagi, sebagian besar agenda professional kebijakan diarahkan oleh sejumlah komplain, ancaman, kekhawatiran, dan masalah. Sehingga mereka kehabisan energi untuk berfikir tentang perbaikan atas hal-hal yang terabaikan. Jika adal peluang laten untuk perbaikan, jangan diabaikan. Dimana kita dapat melihat peluang untuk perbaikan kebijakan secara kreatif tanpa didahului oleh complain, dan sebagainya? Sejumlah akademisi dan teoritis memberikan beberapa rumusan generic seperti di bawah ini: Beberapa Peluang Generik untuk Menciptakan Perbaikan Sosial Strategi Operasi Dengan menyusun ulang, membuat kerangka waktu, prioritas, pemaduan, pengelompokkan, dan penataan rasional lainnya bisa dimungkinkan untuk menggunakan sumber daya yang sudah ada untuk mencapai produktivitas yang lebih tinggi dari sebelumnya. Pricing berdasar biaya (cost-based pricing) Perbedaan antara harga dan biaya menunjukkan peluang untuk menguatkan kesejahteraan sosial dengan mengatur ulang harga agar sesuai dengan kondisi riilnya. Misalnya, menghapus subsidi untuk periode beban puncak listrik.
Aspirasi Pribadi Berdasar Produk (By-product of personal aspirations) Dimungkinkan untuk membuat insentif baru atau menciptakan peluang baru untuk kelebihan yang diciptakan oleh seorang pribadi yang dapat secara tidak langsung memberikan keuntungan untuk masyarakat. Sebagai contoh, pemerintah dapat mengurangi biaya inovasi dengan memberi insentif bagi para penemu atau saintis yang berkerja di penemuan tersebut. Saling Melengkapi Dua atau lebih aktivitas berpeluang untuk digabungkan sehingga satu sama lain bisa lebih produktif. Sebagai contoh, meningkatkan pembangunan public dapat mengurangi pengangguran. Input substitusi Terdapat banyak peluang substitusi yang lebih hemat secara biaya dalam suatu proses yang memberikan hasil lebih kurang sama. Sebagai contoh, pemerintah kota dapat menyewa tenaga sipil bergaji rendah untuk tugas-tugas administrasi dibanding menggunakan pegawai negara yang bergaji lebih tinggi. Pengembangan Sejumlah aktivitas yang berurutan atau operasi dapat diatur untuk mendapatkan keuntungan berupa proses pengembangan. Sebagai contoh, dinas kesejahteraan dapat mengases klien untuk mendapatkan peluang pekerjaan daripada hanya memberikan pelatihan dan menyuruh mereka mencari pekerjaan sndiri. Pertukaran Kemungkinan pertukaran dapat meningkatkan nilai sosial. Perumus kebijakan sering kali mendesain kebijakan agar tercipta stimulus pasar. Fungsi jamak (multiple function) Suatu sistem dapat didesain agar satu fitur berpotensi menciptakan dua atau lebih fungsi. Sebagai contoh, dinas pajak dapat menciptakan situasi sedemikan rupa sehingga dapat mencegah pengemplang pajak sekaligus menyakinkan warga taat pajak bahwa mereka tidak dirugikan atas kejujurannya.
Nontradisional partisipan Pegawai garis depan pemerintah - demikian juga konsumen, klien atau pihak yang diatur regulasi sering mempunyai pengetahuan atas peluang perbaikan program yang dapat bermanfaat bagi pengambil keputusan di kantor tersebut. Kapasitas yang kurang dimanfaatkan Pemerintah seringkali secara sistematis kurang memanfaatkan sumber daya yang mereka kuasai. Misalnya, fasilitas sekolah yang hanya dimanfaatkan sebagian hari dan sebagian waktu selama satu tahun. Tetapi patut diperhatikan bahwa memanfaatkan kapasitas sekolah untuk tujuan lain tanpa mengganggu fungsi asal sekolah bukan sesuatu yang mudah. Kondisi yang menciptakan masalah bisa menjadi masalah tersendiri. Tetapi harus ditekankan bahwa, penyebab harus nyata, jangan diasumsikan. Anda harus mengevaluasi mata rantai penyebab sampai akibat buruk yang ditimbulkan oleh penyeban tersebut dan harus diyakini bahwa keterhubungan sebab akibatnya adalah nyata. Bukti-bukti atas masalah tersebut harus dievaluasi secara hati-hati sebelum kita memutuskan bahwa rumusan masalah kebijakan tersebut sduah benar. Ulangi Perumusan masalah adalah langkah terpenting. Karena sangat sulit meendapatkan secara benar, jika perlu ulangi langkah-langkahnya secara berulang. Selama itu, pemahaman konseptual dan empriris akan menguat dalam analisis. Sebagai contoh, pada awalnya anda berpikir bahwa masalah utamanya adalah terlalu banyak rumah singgah di kota kita, tetapi pada akhirnya disimpulkan bahwa masalah utamanya adalah buruknya manajemen rumah singgah.