BAB IV. Pengawasan merupakan suatu kegiatan yang ditujukan untuk. menjamin agar penyelenggaraan kegiatan sesuai dengan rencana.

67 BAB IV TINJAUAN SISTEM PENGAWASAN DI INDONESIA DAN FIQH SIYASAH TERHADAP KEDUDUKAN DAN KEWENANGAN OMBUDSMAN REPUBLIK INDONESIA DALAM MENGAWASI PENYELENGGARAAN PELAYANAN PUBLIK A. Analisis Sistem Pengawasan Di Indonesia Terhadap Kedudukan dan Kewenangan Ombudsman dalam Mengawasi Penyelenggaraan Pelayanan Publik Menurut UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia 1. Kedudukan Ombudsman Republik Indonesia Pengawasan merupakan suatu kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar penyelenggaraan kegiatan sesuai dengan rencana. Dikaitkan dengan hukum pemerintahan, pengawasan dapat diartikan sebagai suatu kegiatan yang ditujukan untuk menjamin sikap tindak pemerintahan/aparat administrasi berjalan sesuai dengan hukum yang berlaku. Jika dikaitkan dengan hukum tata negara, pengawasan berarti suatu kegiatan yang ditujukan untuk menjamin terlaksananya penyelenggaraan negara oleh lembagalembaga kenegaraan sesuai dengan hukum yang berlaku. 1 Pada dasarnya kewajiban pemerintah/penyelenggara negara kepada masyarakat kaitannya dengan pelayanan publik adalah untuk meningkatkan kualitas dan menjamin penyediaan pelayanan publik sesuai dengaan sas-asas 1 Galang Asmara, Ombudsman Nasional dalam Sistem Pemerintahan Negara Republik Indonesia, h. 125 67

68 umum pemerintahan dan korporasi yang baik serta untuk memberi perlindungan setiap warga negara dan penduduk dari penyalahgunaan wewenang di dalam penyelenggaraan pelayanan publik. 2 Untuk itu berbagai upaya yang telah dilakukan pemerintah adalah membentuk UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia yang disahkan pada tanggal 7 Oktober 2008 dan UU RI No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik yang disahkan pada tanggal 18 Juli 2009. Pengawasan terhadap pelaksanaan penyelenggaraan negara di Indonesia sebelum terbentuknya Ombudsman, telah dilakukan oleh lembaga pengawas baik yang bersifat struktural maupun fungsional. Selain itu juga terdapat organisasi non pemerintah ataupun Lembaga Swadaya Masyarakat yang ikut serta turut beraktifitas melakukan pengawasan atas pelaksanaan penyelenggaraan negara. Berbagai lembaga negara, aparatur pengawas struktural, pengawas fungsional serta organisasi non Pemerintah tersebut memiliki beberapa catatan seperti yang telah penulis jelaskan pada bab III. Apabila memperhatikan fungsi Ombudsman sebagaiman tertuang di dalam UU RI No. 37 Tahun 2008 pasal 6 Tentang Ombudsman Republik Indonesia, maka Ombudsman sesungguhnya merupakan salah satu unsur pengawasan dalam sistem pengawasan di Indonesia. Yakni bentuk pengawasan lembaga negara yang bersifat mandiri dan tidak memiliki hubungan organik dengan lembaga negara dan instansi pemerintahan lainnya, 2 Konsideran UU RI No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik

69 serta dalam menjalankan tugas dan wewenangnya bebas dari campur tangan kekuasaan lainnya. 3 Menurut penulis keberadaan Ombudsman sebagai lembaga pengawas di Indonesia dibandingkan dengan lembaga pengawas yang lain adalah dalam hal independensinya terhadap instansi yang diawasi dan obyek pengawasannya. Pertama, Lembaga pengawasan struktural yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal yang ada di semua level lembaga/departemen jelas tidak mandiri karena secara organisatoris merupakan bagian dari lembaga/departemen terkait. Dalam menghadapi dan ataupun menindaklanjuti laporan sangat ditentukan oleh atasan. Pengawasannya bersifat intern artinya kewenangan yang dimiliki dalam melakukan pengawasan hanya mancakup urusan institusi itu sendiri. Ombudsman tidak demikian, Ombudsman bersifat independen karena Ombudsman bukan bagian dari instansi/lembaga kenegaraan atau pemerintahan manapun yang diawasinya. Sementara fungsi pengawasan yang efektif selalu mempersyaratkan independensi. Tanpa independensi antara pihak yang diawasi dengan yang diawasi kemungkinan besar yang terjadi justru kolusi. Dalam hal ini dapat kita lihat dalam pasal 2 UU RI No. 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia yang menyatakan: 3 Pasal 2 UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia

70 Ombudsman merupakan lembaga negara yang bersifat mandiri dan tidak memiliki hubungan organik dengan lembaga negara dan instansi pemerintahan lainnya serta dalam menjalankan tugas dan wewenangnya bebas dari campur tangan kekuasaan lainnya. Kedua, badan pengawas fungsional seperti BPK (Badan Pemeriksa Keuangan) dan BPKP (Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan), memang serupa dengan Ombudsman sebagai lembaga independen terhadap instansi yang diawasi. Demikian juga lembaga politik seperti DPR/DPRD, juga independen. Akan tetapi, objek pengawasannya yang membedakan. Objek pengawasan BPK/BPKP adalah aspek keuangan menyangkut seberapa jauh pembelanjaannya sesuai dengan rencana pembelanjaan dan penganggarannya; dan objek pengawasan DPR/D adalah kebijakan publik yang bersifat umum dan lebih bernuansa politis. Sementara sasaran pengawasan Ombudsman adalah pada mutu layanan aparat yang bersifat langsung kepada warga masyarakat. Itulah sebabnya, sasaran utama kerja Ombudsman adalah keluhan masyarakat terhadap mutu layanan publik dari aparat. Selain itu, apabila dilihat dari sifat pengawasannya, Ombudsman merupakan lembaga pengawasan yang bersifat preventif. Yakni pengawasan yang ditujukan untuk mencegah terjadinya terjadinya perbuatan atau sikap tindak pemerintah yang melanggar hukum. Dalam hal ini, Antonius Sujata (Ketua Ombudsman) berpendapat bahwa peran Ombudsman dalam upaya

71 pemberantasan KKN berada pada gerbang awal masuk terjadi KKN yaitu mengawasi tindakan maladministrasi oleh aparat/pejabat negara. Secara lebih spesifik lagi mengenai lembaga yang berhak mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik dapat kita lihat dalam UU RI No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik yang disahkan pada tanggal 18 Juli 2009, menyatakan bahwa Ombudsman merupakan salah satu lembaga pengawas ekternal selain pengawasan masyarakat dan pengawasan DPR/DPRD yang berhak untuk melakukan pengawasan pelayanan publik. Hal ini termuat dalam pasal 35 ayat 3 UU RI No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik: pengawasan eksternal penyelenggaraan pelayanan publik dilakukan melalui : a. pengawasan oleh masyarakat berupa laporan atau pengaduan masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik; b. pengawasan oleh ombudsman sesuai dengan peraturan perundangundangan; c. pengawasan oleh dewan perwakilan rakyat, dewan perwakilan rakyat daerah propinsi, dewan perwakilan rakyat daerah kabupaten/kota. Adapun pengawasan internal menurut UU RI No. 25 tahun 2009 dijelaskan dalam pasal 35 ayat 2: pengawasan internal penyelenggaraan pelayanan publik dilakukan melalui : a. pengawasan oleh atasan langsung sesuai dengan peraturan perundangundangan;dan

72 b. pengawasan oleh pengawas fungsional sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Mengenai pengawasan internal sudah penulis jelaskan diatas, yaitu pengawasan oleh atasan langsung dan yang dilakukan oleh Inspektorat Jenderal dalam departemen/instansi terkait dan pengawasan oleh pengawas fungsional dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Menurut penulis, terdapat kesesuaian hukum yang saling menguatkan antara UU RI No. 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman Republik Indonesia dengan UU RI No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. Yaitu; Ombudsman berdasarkan UU RI No. 37 Tahun 2008 pasal 6 memiliki fungsi mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik, kemudian dalam pasal 35 ayat 3 UU RI No. 245 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, Ombudsman dinyatakan sebagai salah satu lembaga yang berhak melakukan pengawasan penyelenggaraan pelayanan publik. 4 Ini artinya, dengan keberadaan UU Pelayanan Publik, Ombudsman akan lebih optimal dalam melaksanakan tugas dan wewenang yang diberikan oleh Undang-undang. Kaitannya dengan konteks upaya pemberantasan korupsi di Indonesia, Antonius Sujata (ketua Ombudsman) menyatakan bahwa posisi Ombudsman lebih berperan di garda paling depan guna mencegah terjadinya perilaku koruptif setiap aparatur penyelenggara negara/pemerintahan. Pendapat ini 4 Pasal 35 ayat 3 UU RI No. 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik

73 dibangun dengan asumsi bahwa sistem pelayanan umum (termasuk proses penegakan hukum) menjadi tidak berjalan dengan baik karena di dalamnya sarat dengan praktek-praktek penyelenggara yang koruptif. 5 Dengan demikian, posisi Ombudsman adalah sebagai lembaga pengawas yang lebih bersifat preventif. 2. Kewenangan Ombudsman Republik Indonesia Menurut pasal 1 ayat 1 UU RI No. 37 Tahun 2008 Ombudsman adalah lembaga negara yang mempunyai wewenang mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik yang diselenggarakan oleh Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah, dan Badan Hukum Milik Negara serta Badan Swasta atau Perseorangan yang diberi tugas menyelenggarakan pelanan publik tertentu yang sebagian atau seluruh dananya bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara dan/atau anggaran pendapatan dan belanja daerah. 6 Dilihat dari tugasnya, Ombudsman berwenang menerima laporan atas dugaan maladministrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Dari laporan tersebut, Ombudsman berhak melakukan investigasi terhadap perbuatan aparat yang dilaporkan atau dikeluhkan. Atas dasar hasil investigasi, Ombudsman lalu mengeluarkan rekomendasi. 5 Antonius sujata, Ombudsman dan Gerakan Anti Korupsi, www.ombudsman.go.id. 10 Juni 2008 6 UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia

74 Menurut UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia pasal 8 ayat 1 menyatakan ombudsman berwenang membuat rekomendasi mengenai penyeleseian laporan, termasuk rekomendasi untuk membayar ganti rugi dan/atau rehabilitasi kepada pihak yang dirugikan. Rekomendasi adalah Kesimpulan, pendapat, dan saran yang disusun berdasarkan hasil investigasi ombudsman, kepada atasan terlapor untuk dilaksanakan dan/atau ditindaklanjuti dalam peningkatan mutu penyelenggaraan administrasi pemerintah yang baik. Selain itu, menurut UU RI No. 37 Tahun 2008 pasal 8 ayat 2 menerangkan bahwa Ombudsman juga berwenang: a. menyampaikan saran kepada presiden, kepala daerah, atau pimpinan penyelenggara negara lainnya guna perbaikan dan penyempurnaan organisasi dan/atau prosedur pelayanan publik; b. menyampaikan saran kepada dewan perwakilan rakyat dan/atau presiden, dewan perwakilan rakyat daerah dan/atau kepala daerah agar terhadap undang-undang dan peraturan perundang-undangan lainnya diadakan perubahan dalam rangka mencegah maladministrasi. Menurut penulis kewenangan untuk mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik seperti yang dimaksud dalam UU RI No. 37 Tahun 2008 pasal 1 ayat 1 dan pasal 8 ayat 1 dan 2 diatas, yang dapat membedakan lembaga pengawas lain di Indonesia baik internal maupun eksternal seperti halnya yang sudah penulis paparkan dalam bab III.

4 75 B. Analisis Fiqh Siyasah Terhadap Kedudukan dan Kewenangan Ombudsman dalam Mengawasi Penyelenggaraan Pelayanan Publik Menurut kajian fiqh siyasah keberadaan lembaga pengawas sangat penting, hal ini merujuk kepada perintah al-qur an yang secara implisit mengamanatkan adanya lembaga pengawasan, yaitu firman Allah SWT dalam surat Ali-Imran ayat 104 yang berbunyi: 7 Ì s3ψßϑø9$# Ç tã tβöθyγ Ζtƒuρ Å ρã èprùq$î/ tβρã ãβù'tƒuρ Î ö sƒø:$# n<î) tβθãô tƒ π Βé& öνä3ψïiβ ä3tfø9uρ šχθßsî=ø ßϑø9$# ãνèδ y7í s9'ρé&uρ Artinya: Dan hendaklah ada di antara kamu segolongan umat yang menyeru kepada kebajikan, menyuruh kepada yang ma'ruf dan mencegah dari yang munkar, merekalah orang-orang yang beruntung. Disini menunjukkan arti pentingnya sebuah lembaga pengawasan, dalam bahasa al-qur an segolongan umat yang menjalankan fungsi pengawasan yaitu al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar, meskipun al-qur an tidak menjelaskan lebih lanjut tentang bagaimana bentuk dari lembaga pengawasan tersebut. Nabi Muhammad SAW juga memerintahkan umatnya untuk menegakkan al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar, beliau bersabda dalam Hadis yang diriwayatkan oleh Muslim yang artinya barang siapa dari kalian yang melihat kemunkaran maka cegahlah dengan tangan (kekuasaan), jika tidak mampu maka 7 Depag RI, Al Qur an dan Terjemahannya, h. 79

76 cegahlah dengan lisan, jika tidak mampu maka cegahlah dengan hati, dan itu merupakan lemahnya iman. Menurut Ibnu Taimiyah dalam kitab Siyasah Syar iyahnya menyatakan bahwa Pengangkatan penguasa adalah untuk al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar. Karena kemaslahatan hamba tidak mungkin dicapai kecuali dengan al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar. Juga karena kemaslahatan kehidupan dan hamba itu harus dengan taat kepada Allah dan Rasul-Nya. Dan itu hanya dapat dicapai dengan menegakkan al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an almunkar. Oleh karena itu, dalam Islam seoarang pemimpin wajib untuk membentuk suatu lembaga yang menangani al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar. Begitupula menurut pendapat al-mawardi bahwa imam (khalifah) itu diproyeksikan untuk mengambil alih peran kenabian dalam menjaga agama dan mengatur dunia (al-imamah mawdhuatun li khilafatin nubuwwah fi hirasat al-din wa siyasat al-dunya). Dengan memperhatikan dalil-dalil dan pendapat-pendapat di atas, serta ketentuan dalam UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia. Pada dasarnya Ombudsman yang dibentuk di Indonesia tidak bertentangan dengan fiqh siyasah karena secara umum memilki tujuan yang sama, yaitu untuk al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar dan untuk kemaslahatan rakyat.

77 Dalam kajian fiqh siyasah lembaga yang melaksanakan tugas al-amr bi alma ruf wa al-nahy an al-munkar dikenal dengan wilayat al-maz}alim dan wilayat al-h}isbah yang menjalankan fungsi pengawasan apabila terjadi penyelewengan pejabat maupun pelanggaran-pelanggaran yang dilakukan oleh rakyat secara umum. Wilayat al-m}azalim dan wilayat al-h}isbah merupakan bagian dari lembaga peradilan Islam. Secara umum tugas wilayat al-maz}alim adalah mengajak para pelaku pidana kepada keadilan dengan menakut-nakuti mereka, dan melarang pihakpihak yang berperkara dari saling memusuhi dengan mengancam mereka. Lembaga ini memeriksa perkara-perkara penganiayaan yang dilakukan oleh penguasa-penguasa dan hakim-hakim ataupun anak-anak dari orang-orang yang berkuasa. Menurut al-mawardi h}isbah adalah memerintah berbuat kebaikan jika kebaikan itu ternyata tidak dikerjakan, dan melarang kemungkaran jika ada tanda-tanda bahwa kemungkaran itu dikerjakan. Karena itu menurut teori al- Mawardi, h}isbah merupakan salah satu bentuk pengawasan bila terjadi pelanggaran terhadap suatu peraturan. Tugas dari wilayat al-h}isbah adalah memberi bantuan kepada orang-orang yang tidak dapat mengembalikan haknya tanpa bantuan dari petugas-petugas hisbah. Sedangkan muh}tasib bertugas mengawasi berlakunya tidaknya undang-undang umum dan adab-adab kesusilaan yang tidak boleh dilanggar oleh seorangpun.

78 Ombudsman merupakan lembaga negara yang mempunyai fungsi mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik yang diselenggarakan oleh penyelenggara negara dan pemerintahan baik di pusat maupun di daerah termasuk yang diselenggarakan oleh Badan Usaha Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah, dan Badan Hukum Milik Negara serta badan swasta atau perseorangan yang diberi tugas menyelenggarakan pelayanan publik tertentu. 8 Ombudsman berwenang menerima laporan atas dugaan maladministrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Dari laporan tersebut, Ombudsman berhak melakukan investigasi terhadap perbuatan aparat yang dilaporkan atau dikeluhkan. Atas dasar hasil investigasi, Ombudsman lalu mengeluarkan Rekomendasi. Ombudsman juga berwenang melakukan investigasi atas prakarsa sendiri terhadap dugaan maladminstrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Jadi tanpa didahului oleh adanya suatu laporan/pengaduan atau keluhan masyarakat (pasal 7 huruf d UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia). Dengan demikian, menurut penulis apabila melihat posisi dan kewenangan yang dijalankan oleh Ombudsman sarat dengan pengawasan yang dijalankan oleh wilayat al-maz}alim dan wilayat al-h}isbah dalam ketatanegaraan Islam. Dengan kata lain Ombudsman mengambil prinsip-prinsip lembaga pengawasan dalam Islam. 8 Pasal 6 UU RI No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Republik Indonesia

79 Secara posisi kelembagaan, Ombudsman sebagai lembaga pengawasan negara yang independen, memiliki kesamaan dengan wilayat al-h}isbah dan wilayat al-maz}alim yaitu sebagai lembaga peradilan Islam yang juga independen dari kekuasaan Khalifah. Hanya bedanya Ombudsman sebagai lembaga negara yang mandiri di Indonesia sedangkan wilayat al-h}isbah dan wilayat al-maz}alim berada dalam lembaga peradilan Islam. Secara kewenangan dan mekanisme kerjanya, Ombudsman juga memiliki kesamaan dengan wilayat al-h}isbah. Yaitu Ombudsman berwenang menerima laporan atas dugaan maladministrasi dalam penyelenggaraan pelayanan publik, kemudian melakukan investigasi terhadap perbuatan aparat yang dilaporkan atau dikeluhkan, dan selanjutnya mengeluarkan rekomendasi. wilayat al-h}isbah juga demikian, dimana muh}tasib menerima pengaduan dari masyarakat atas pelanggaran terhadap suatu peraturan kemudian memberikan sanksi ta zir (sanksi disiplin). Keduanya juga mempunyai tugas dan wewenang yang sama untuk berinisiatif sendiri melakukan pengawasan atas suatu perbuatan maladministrasi atau pelanggaran terhadap peraturan yang berada dalam kompetensinya. Singkatnya, menurut penulis bahwa dibentuknya Ombudsman di Indonesia sesuai dan tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip pengawasan dalam fiqh siyasah. Yaitu prinsip al-amr bi al-ma ruf wa al-nahy an al-munkar untuk mewujudkan ketentraman dan ketertiban umun dan untuk memperkecil terjadinya hak asasi manusia seperti yang fungsi yang dimiliki oleh wilayat al- Maz}alim dan wilayat al-h}isbah dalam ketatanegaraan Islam.