BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Keadaan sehat dan sejahtera adalah hak setiap warga negara. Pemerintah selalu berusaha untuk memenuhi hak warga negaranya. Jumlah warga negara yang terganggu kesehatannya sangat meningkat tajam sejak terjadinya krisis multi dimensi pada tahun 1997, khususnya pada kelompok masyarakat miskin. Oleh karena itu pemerintah pada tahun 1998 melaksanakan Program Jaringan Pengaman Sosial, termasuk di Bidang Kesehatan (JPS-BK), yang dananya berasal dari Bank Pembangunan Asia yang ditujukan untuk pelayanan kesehatan dasar bagi masyarakat miskin (Depkes RI, 2006). Terjadinya krisis multi dimensi mengakibatkan meningkatnya beban anggaran negara, maka melalui Undang-undang No. 25 Tahun 2000 tentang Propenas 2000-2004, disepakati untuk mengurangi subsidi bahan bakar minyak (BBM) sejak tahun 2001 dan diharapkan tanpa subsidi BBM pada akhir tahun 2004 mengalihkan dana subsidi BBM yang dikurangi tersebut untuk pembiayaan keluarga miskin bagi pemenuhan hak warga negara agar tetap sehat dan sejahtera. Program yang dimulai sejak tahun 2002 tersebut dikenal dengan Program Kompensasi Pengurangan Subsidi BBM, termasuk Bidang Kesehatan (PKPS-BBM Bidkes), Program Jaringan Pengaman Sosial (JPS-BK) Tahun 1998-2001 dan Program Dampak Pengurangan Subsidi Energi (PDEPSE) Tahun 2001 (Depkes RI, 2003). 1
Pada tahun 2003, ketiga program bantuan bagi keluarga miskin dipadukan dalam satu program yang disebut PKPS-BBM Bidkes Pemerintah mengalihkan biaya subsidi BBM menjadi biaya untuk melayani keluarga miskin agar tetap terpelihara kesehatannya, bahkan ditingkatkan derajat kesehatannya dengan melalui pengaruh kebijakan Pemerintah Kabupaten terhadap program tersebut dalam meningkatkan status kesehatan masyarakat miskin. Pada tahun 2003 dilakukan uji coba penyaluran dana PKPS BBM Bidkes melalui mekanisme pra-bayar (Program Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Keluarga Miskin - Program JPK Gakin) di Propinsi dan Kabupaten/Kota yang ditetapkan. Hasil uji coba tersebut membuat Program PKPS- BBM Bidkes kurang efektif dan efisien dilaksanakan di mana pihak ke tiga menjadi pengelola (Dinas Kesehatan Kabupaten Labuhanbatu, 2007). Pada akhir Tahun 2004, Menteri Kesehatan melalui SK Nomor 1241/Menkes/SK/XI/2004, tanggal 12 November 2004, menugaskan PT.ASKES (Persero) dengan berbasis asuransi sosial dalam mengelola pemeliharaan kesehatan masyarakat miskin. PT.ASKES (Persero) sebagai pihak ketiga dalam penyelenggaraan kesehatan masyarakat miskin agar dapat bekerja sama dengan lintas sektoral yang terkait dalam pemanfaatan dan peningkatan pemeliharaan kesehatan keluarga miskin (Depkes RI, 2006). Penyelenggaraan Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Keluarga Miskin sejak Januari 2005 dikelola sepenuhnya oleh PT.ASKES (Persero) meliputi pelayanan kesehatan dasar di Puskesmas dan jaringannya, serta pelayanan kesehatan rujukan di Rumah Sakit. Masyarakat miskin yang di maksud adalah keluarga miskin yang 2
ditetapkan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota melalui Tim Koordinasi Kabupaten/Kota dengan melibatkan tim desa dalam mengidentifikasi nama dan alamat keluarga miskin secara tepat, sesuai dengan kriteria keluarga miskin. Pemerintah sangat memperhatikan kebutuhan masyarakat miskin khususnya dalam pelayanan kesehatan sesuai dengan Undang-Undang Dasar 1945 Pasal 28 Ayat (1), Bahwa setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan bathin, bertempat tinggal dan mendapat lingkungan yang baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan. Saat ini Pemerintah memperhatikan penjaminan kesehatan bagi masyarakat miskin sebagai bagian pengembangan jaminan secara menyeluruh. Berdasarkan pengalaman masa lalu dan belajar dari pengalaman berbagai negara lain yang telah lebih dahulu mengembangkan jaminan kesehatan. Maka Pemerintah pusat membuat kebijakan baru dalam melaksanakan pelayanan kesehatan terhadap masyarakat miskin dengan surat edaran Nomor JP.01.01/I/289/2008, tanggal 31 Januari 2008 tentang Pelaksanaan Penyelenggaraan Pelayanan Kesehatan Masyarakat Miskin. Sehingga mulai Januari 2008 Penyelenggaraan Jaminan Pemeliharaan Masyarakat Miskin dikelola Departemen Kesehatan Pusat, meliputi bahwa pelayanan dasar dilakukan oleh Puskesmas dan jaringannya serta pelayanan kesehatan rujukan di Rumah Sakit (Depkes RI, 2008). Adanya perubahan ASKESKIN diganti menjadi Jamkesmas (Jaminan Kesehatan Masyarakat Miskin) keputusan Menteri Kesehatan melalui SK Nomor 125/Menkes/SK/II/2008, Tanggal 6 Februari 2008 telah diterbitkan Pedoman Pelaksanaan Jaminan Kesehatan Masyarakat untuk menangani pelayanan kesehatan 3
masyarakat miskin. Kenyataan yang terjadi, derajat kesehatan masyarakat miskin masih rendah, hal ini tergambarkan dari angka kematian bayi kelompok masyarakat miskin tiga setengah sampai dengan empat kali lebih tinggi dari kelompok masyarakat tidak miskin. Masyarakat miskin biasanya rentan terhadap penyakit dan mudah terjadi penularan penyakit karena berbagai kondisi seperti kurangnya kebersihan lingkungan dan perumahan yang saling berhimpitan, perilaku hidup bersih masyarakat belum membudaya, pengetahuan tentang kesehatan dan pendidikan yang umumnya masih rendah. (Depkes RI, 2008) Menurut Hendrik L. Blum dalam Notoatmodjo (2003), salah satu faktor yang memengaruhi derajat kesehatan masyarakat adalah lingkungan. Lingkungan memberikan pengaruh yang besar terhadap status kesehatan masyarakat. Hal yang sama disampaikan Soemirat (1994), bahwa peran lingkungan sangat berpengaruh terhadap terjadinya penyakit menular dan wabah. Dengan demikian penyakit infeksi menular masih tetap merupakan masalah kesehatan masyarakat yang menonjol. Derajat kesehatan masyarakat miskin berdasarkan indikator angka kematian bayi (AKB) dan angka kematian ibu (AKI) di Indonesia masih cukup tinggi, yaitu AKB sebesar 26,9 per 1000 kelahiran hidup dan AKI sebesar 248 per 100.000 kelahiran hidup serta umur harapan hidup 70,5 tahun (BPS, 2007). Survei awal berdasarkan data Profil Program KIA DINKES Kabupaten Labuhanbatu (2007) tentang jumlah AKB dan AKI pada tahun 2006 s/d tahun 2007, dan cakupan AKB masyarakat miskin tahun 2006 sebesar 279 orang, tahun 2007 sebesar 51 dan AKI tahun 2006 sebesar 290 orang dan tahun 2007 sebanyak 37 orang di Kabupaten Labuhanbatu dan Indikator Indonesia Sehat 2010. 4
Tabel 1.1 Jumlah dan Cakupan Angka Kematian Bayi Serta Angka Kematian Ibu Tahun 2006 2007 Jumlah AKB dan AKI pada tahun 2006 s/d tahun 2007 No Tahun Angka Kematian Bayi Angka Kematian Ibu Umum MISKIN Total Umum Miskin Total 1 2006 70 279 349 72 290 362 2 2007 13 51 64 9 37 46 Cakupan AKB di Kabupaten Labuhanbatu dan Indikator IS 2010. No Tahun Program Umum Miskin Total AKB KH % % % 1 2006 349 18715 3,7 14,9 18,6 2 2007 362 18847 3,8 15,4 19,2 Indikator Indonesia Sehat 2010 40/1000 KH Cakupan AKI di Kabupaten Labuhanbatu dan Indikator IS 2010. No Tahun Program Umum Miskin Total AKI KH % % % 1 2006 64 18715 69,4 272,5 342 2 2007 46 18847 47,7 196,3 244 Indikator Indonesia Sehat 2010 150/100.000 KH Jumlah kunjungan ibu hamil tahun 2006 sebesar 22.212, pada tahun 2007 sebesar 22.422. persalinan oleh tenaga kesehatan pada tahun 2006 sebesar 18.782 dan tahun 2007 sebesar 18.927 kunjungan. Adanya perbedaan kunjungan ibu hamil dengan persalinan oleh tenaga kesehatan tahun 2006 sebesar 15,44 % tahun 2007 sebesar 15,59 %. Jumlah penduduk miskin di Kabupaten Labuhanbatu pada tahun 2006 sebesar 176.301 jiwa dari jumlah penduduk Kabupaten Labuhanbatu sebesar 987.157 jiwa. 5
Pada tahun 2007 jumlah penduduk miskin sebesar 233.895 jiwa dari total jumlah penduduk Kabupaten Labuhanbatu sebesar 1.007.185 jiwa, yang mendapat Jaminan Pemeliharaan Kesehatan Masyarakat Miskin pada tahun 2007 sebesar 131,302 jiwa (56,14%) dari total jumlah penduduk miskin di Kabupaten Labuhanbatu disamping surat keterangan tidak mampu (SKTM) yang dimiliki oleh masyarakat. Hal ini mengakibatkan permasalahan yang sering dihadapi oleh petugas pelayanan kesehatan karena belum tercapai cakupan jaminan pemeliharaan kesehatan keluarga miskin dan masyarakat rentan sesuai standar pelayanan minimal bidang kesehatan di kabupaten/kota (100%). Kerja sama lintas program dan lintas sektoral sangat diperlukan dalam memotivasi masyarakat untuk meningkatkan pembangunan kesehatan namun dewasa ini kerjasama yang diharapkan tersebut sangat menurun kualitasnya (Dinkes Kabupaten Labuhanbatu, 2007). Derajat kesehatan masyarakat miskin yang masih rendah tersebut diakibatkan karena sulitnya akses terhadap pelayanan kesehatan. Kesulitan akses pelayanan ini dipengaruhi oleh berbagai faktor seperti tidak adanya kemampuan secara ekonomi dikarenakan biaya kesehatan memang mahal. Peningkatan biaya kesehatan yang diakibatkan oleh berbagai faktor seperti perubahan pola penyakit, perkembangan teknologi kesehatan dan kedokteran, pola pembiayaan kesehatan berbasis pembayaran out of pocket, kondisi geografis yang sulit untuk menjangkau sarana kesehatan. Derajat kesehatan yang rendah berpengaruh terhadap rendahnya produktifitas kerja yang pada akhirnya menjadi beban masyarakat dan pemerintah (Jamkesmas, 2008). 6
Keberhasilan yang telah dicapai program terdahulu dalam Penyelenggaraan Jaminan Pemeliharaan Masyarakat Miskin masih terdapat beberapa permasalahan yang perlu dibenahi antara lain : kepesertaan yang belum tuntas, peran fungsi ganda sebagai pengelola, verifikator belum berjalan dengan optimal, kendala dalam kecepatan pembayaran, kurangnya pengendalian biaya, penyelenggara tidak menanggung resiko. Program Jamkesmas ini diselenggarakan secara nasional agar terjadi subsidi silang dalam rangka mewujudkan jaminan pemeliharaan kesehatan yang aman menyeluruh bagi penduduk Indonesia khususnya Kabupaten Labuhanbatu, yang saat ini dimulai dengan sasaran pada masyarakat miskin. Pada hakekatnya pelayanan kesehatan terhadap masyarakat miskin menjadi tanggung jawab bersama antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Supaya masing-masing pihak memberikan kontribusi sehingga menghasilkan pelayanan yang optimal. UU No. 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional Pasal 17, Undang-undang ini mengatur sumber pembiayaan program Jamkesmas sebagaimana dinyatakan dalam butir 4 : Iuran program jaminan sosial bagi fakir miskin dan orang yang tidak mampu dibayar oleh pemerintah. Rendahnya cakupan masyarakat yang mendapatkan pelayanan Jamkesmas itu menjadi suatu hal yang menarik untuk dikaji dan digali untuk menganalisa sampai sejauhmana Faktor-faktor yang memengaruhi pemanfaatan program Jamkesmas di Kabupaten Labuhanbatu, dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat miskin. 7
untuk mengetahui faktor-faktor yang memengaruhi pemanfaatan program Jamkesmas di Kabupaten Labuhanbatu dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat miskin tersebut ada beberapa kendala berupa kebijakan Pemerintah Kabupaten Labuhanbatu yang perlu dianalisa untuk mengetahui seberapa besar pengaruhnya program Jamkesmas dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat miskin tersebut di lihat dari pelaksanaan penerbitan dan pendistribusian serta penyebaran kartu Jamkesmas, keterbatasan SDM petugas pelayanan Jamkesmas, keterbatasan fasilitas, informasi, kondisi kesehatan, sikap, kinerja, pengetahuan serta pendapatan. Oleh sebab itu dengan melihat permasalahan di atas, maka perlu diadakan penelitian tentang Analisis Faktor-faktor yang memengaruhi pemanfaatan program Jamkesmas di Kabupaten Labuhanbatu dalam meningkatkan derajat kesehatan masyarakat miskin Tahun 2009. 1.2. Permasalahan Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas dapat dirumuskan permasalahan penelitian : Apakah Faktor-faktor yang memengaruhi pemanfaatan Program Jamkesmas (pekerjaan, pendapatan, pengetahuan, sikap, pelayanan Jamkesmas terdiri dari tenaga kesehatan Jamkesmas di dinas kesehatan, puskesmas dan rumah sakit, sarana dan prasarana, informasi, kondisi kesehatan) di Kabupaten Labuhanbatu. 8
1.3. Tujuan Penelitian Mengetahui faktor-faktor (pekerjaan, pendapatan, pengetahuan, sikap, pelayanan Jamkesmas terdiri dari tenaga kesehatan Jamkesmas di dinas kesehatan, puskesmas dan rumah sakit, sarana dan prasarana, informasi, kondisi kesehatan) berpengaruh terhadap pemanfaatan Program Jaminan Kesehatan Masyarakat Miskin di Kabupaten Labuhanbatu. 1.4. Hipotesis Hipotesis penelitian ini adalah faktor-faktor (pekerjaan, pendapatan, pengetahuan, sikap, pelayanan Jamkesmas terdiri dari tenaga kesehatan Jamkesmas di dinas kesehatan, puskesmas dan rumah sakit, sarana dan prasarana, informasi, kondisi kesehatan) berpengaruh terhadap pemanfaatan Program Jaminan Kesehatan Masyarakat Miskin di Kabupaten Labuhanbatu. 1.5. Manfaat Penelitian 1.5.1 Bagi Pemerintah Daerah Sebagai masukan kepada pemerintah daerah Kabupaten Labuhanbatu sehingga dapat membuat strategi dan kebijakan dalam penanganan pelayanan kesehatan masyarakat miskin serta mengevaluasi Program Jamkesmas. 1.5.2 Bagi Dinas Kesehatan Sebagai bahan masukan bagi Dinas Kesehatan Kabupaten Labuhanbatu agar Program Jamkesmas dapat dilaksanakan sebaik-baiknya sebagai potensi daerah. 9
1.5.3 Bagi Ilmu Pengetahuan Sebagai informasi dan pengembangan ilmu pengetahuan kesehatan masyarakat, khususnya di bidang administrasi kebijakan kesehatan. Sehingga memperoleh suatu pengembangan yang mendukung kualitas pelayanan kesehatan masyarakat miskin. 10