HUKUM PEMERINTAHAN DAERAH : Prinsip Pemerintahan Daerah Riana Susmayanti, SH.MH. Faculty of Law, Universitas Brawijaya Email : rerezain@yahoo.co.id, r.susmayanti@ub.ac.id 1. PENDAHULUAN [Pertemuan 8] a. Pengantar b. Tujuan 2. PRINSIP PEMERINTAHAN DAERAH 2.1. Prinsip Pemerintahan Daerah menurut Pasal 18 UUD NRI 1945 [Pertemuan 8] 2.2. Perbedaan Prinsip Pemerintahan Daerah berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004 [Pertemuan 9] 1. PENDAHULUAN 1.1 Pengantar Prinsip-prinsip pemerintahan daerah di Indonesia mengalami perubahan seiring dinamika perubahan politik hukum pemerintahan daerah. Diawali dengan Pasal 18 UUD NRI 1945, sampai pada perbedaan yang signifikan berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004 1.2 Tujuan Dengan penguasaan materi dalam modul ini, mahasiswa akan dapat : Menjelaskan prinsip-prinsip pemerintahan daerah menurut Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945 Memahami dan membedakan pengaturan pemerintahan daerah berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004. 2. PRINSIP-PRINSIP PEMERINTAHAN DAERAH 2.1. Prinsip-prinsip Pemerintahan Daerah menurut Pasal 18 UUDNRI 1945 Prinsip Kedaerahan (sebelum Amandemen UUD 1945) : Pertemuan 8-9 MODUL 4 SELF-PROPAGATING ENTREPRENEURIAL EDUCATION DEVELOPMENT Indonesia dibagi menjadi daerah besar dan kecil Berbeda dengan wilayah yang merupakan lingkungan pemerintahan administrasi, daerah menunjukkan ikatan kesatuan masyarakat hukum
Prinsip Permusyawaratan Penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan permusyawaratan Permusyawaratan merupakan proses pengambilan kebijakan Dalam rangka permusyawaratan dilakukan pembentukan lembaga perwakilan di daerah Prinsip Penghargaan terhadap asal usul daerah Pembentukan daerah dengan menghormati hak asal usul bersifat istimewa Penghargaan terhadap hak masyarakat daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah (kelembagaan, hukum, sumber daya alam) Penghargaan terhadap pluralistik Pemerintahan administrasi di daerah Pemerintahan administrasi (dekonsentrasi) hanya tercantum dalam Penjelasan Pasal 18 UUD 1945 dimana daerah-daerah tersebut bersifat otonom atau administrasi belaka Dalam implementasi pemerintahan justru pemerintah administrasi yang lebih dominan 11 PEMERINTAHAN DAERAH PASCA AMANDEMEN UUD 45 NKRI dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang [Pasal 18 (1)] Gubernur, Bupati, Walikota dipilih secara demokratis [Pasal 18 (4)] PEMERINTAHAN DAERAH KEPALA PEMERINTAH DAERAH DPRD mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan [Pasal 18 (2)] menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh UU ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat [Pasal 18 (5)] Anggota DPRD dipilih melalui pemilu [Pasal 18 (3)] berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturanperaturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan [Pasal 18 (6)] 2.1. Perbedaan Prinsip-prinsip Pemerintahan Daerah Berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004 2.1.1. Pengaturan dalam UU No. 22 Tahun 1999 Karakter ingin mempertahankan NKRI dengan semangat federalistik Tata cara pembagian kewenangan : Daerah menjalankan urusan pemerintahan luas kecuali urusan yang oleh undangundang ditentukan sebagai urusan pusat (Teori Residu) Page 20 of 52
Ditentukan kewenangan pangkal Kewenangan propinsi sempit Prinsip Pertanggung jawaban Tidak ada mekanisme pertanggung jawaban daerah kepada pusat (hilangnya pertanggungjawaban vertikal sebagai ciri negara kesatuan) Kepala daerah bertanggung jawab kepada DPRD (dominasi DPRD menghilangkan check and balances system) Prinsip Pengawasan Melemahnya pengawasan pusat kepada daerah (pengawasan merupakan pengikat negara kesatuan) Pengawasan tunggal berbentuk represif (terhadap Peraturan Daerah) disertai hak pengajuan keberatan kepada MA Pengawasan era UU No. 5 Tahun 1974 : prefentif, represif, umum (supervisi bukan kontrol) Prinsip Pembagian Wilayah Penyerahan pengelolaan wilayah lautan kepada daerah (12 mil kepada propinsi, 4 mil kepada kabupaten / kota) Laut termasuk wilayah kedaulatan negara Tidak lazim otonomi teritorial Laut merupakan hak lintas damai Implementasi Keterpaksaan model dan keinginan secepat mungkin melaksanakan politik hukum otonomi luas itulah yang sekarang justru menyebabkan rumitnya pelaksanaan otonomi daerah Inkonsistensi kebijakan-kebijakan pemerintah dalam pelaksanaan otonomi daerah Sistem pemerintahan Kecenderungan ke arah model parlementar (kedudukan eksekutif tergantung aprlemen), namun tidak memenuhi asas parlementer Inkosistensi sistem pemerintahan setiap level pemerintahan 2.1.2. Pengaturan dalam UU No. 32 Tahun 2004 Latar belakang dibentuknya UU No. 32 Tahun 2004 : Berbagai Perubahan Dalam Pengaturan Ketatanegaraan : Amandemen UUD 1945 UU No. 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik UU No. 12 Tahun 2003 tentang Pemilu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan Anggota MPR, DPR, DPD dan DPRD UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung jawab Keuangan Negara Page 21 of 52
Penyelesaian Permasalahan Otonomi Daerah Selama Berlakunya UU No. 22 Tahun 1999 : Kerancuan dan tarik menarik kewenangan antar tingkat pemerintahan yang menghambat kinerja pemerintah secara keseluruhan Kurang harmonisnya hubungan antara propinsi dan kabupaten / kota akibat tidak jelas dan tidak tegasnya kewenangan gubernur sebagai wakil pemerintah di daerah Sistem kepegawaian yang menimbulkan ego kedaerahan yang sempit dan sulitnya mutasi pegawai negeri sipil daerah Penyelenggaraan pemilihan kepala daerah yang diwarnai politik uang dan menjadi sumber konflik horisontal di daerah Konflik antara Kepala Desa dan Badan Perwakilan Desa karena praktek pemerintahan kota / kabupaten yang diadopsi di desa sehingga kehidupan musyawarah di desa berubah menjadi arena kompetisi yang tidak sehat Prinsip-prinsip penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih dalam satu pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langusng, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil. Pasangan calon kepala daerah dan wakil kepala daerah diajukan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang memperoleh sekurang-kurangnya 15 persen dari jumlah kursi DPRD atau 15 persen dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilu anggota DPRD di daerah yang bersangkutan Gubernur menyampaikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Bupati dan Walikota menyampaikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur. Gubernur, Walikota, Bupati memberikan laporan keterangan pertanggungjawabannya kepada DPRD masing-masing dan menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat Sekretaris daerah propinsi diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Gubernur melalui Menteri Dalam Negeri. Sekretaris Daerah Kabupaten atau Kota diangkat dan diberhentikan oleh Gubernur atas usul Bupati atau Walikota. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi dibagi atas kabupaten dan kota yang masing-masing memiliki pemerintahan daerah. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Pemerintah Daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya menurut asas otonomi dan tugas pembantuan serta menjalankan otonomi seluasluasnya (kecuali urusan pemerintah pusat) yang diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, peran serta masyarakat dan peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan serta kekhususan. Urusan Pemerintah Pusat meliputi politik luar negari, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta agama. Sedangkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan Wajib yang menjadi kewenangan pemerintah daerah, meliputi : Page 22 of 52
perencanaan dan pengendalian pembangunan perencanaan pemanfaatan dan pengawasan tata ruang penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat, penyediaan sarana dan prasarana umum kesehatan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial penanggulangan masalah sosial ketenagakerjaan koperasi dan usaha kecil menengah lingkungan hidup pertanahan kependudukan dan catatan sipi pelayanan administrasi umum pemerintahan pelayanan administrasi penanaman modal penyelenggaraan pelayanan dasar dan urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan Urusan Pilihan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah, meliputi : urusan pemerintahan yang nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkkan kesejahteraan masyarakat sesuai kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah bersangkutan, seperti : Pertambangan Perikanan Perkebunan Kehutanan Pariwisata Adapun urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah penyelenggara otonomi daerah berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dan harus menjamin keserasian hubungan antar daerah maupun hubungan dengan pemerintah pusat untuk menjaga keutuhan wilayah dan tegaknya Negara Kesatuan Republik Indonesia. Daerah mempunyai kewenangan dalam bidang sumber daya alam dan daerah yang memiliki laut diberi kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut, seperti eksplorasi, ekspoiltasi, konservasi, pengelolaan kekayaan laut, pengaturan administratif, pengaturan tata ruang, pemeliharaan keamanan dan pertahanan kedaulatan negara Terdapat bagian urusan pemerintah yang bersifat concurrent, yaitu urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah. Dengan demikian ada bagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pusat, ada bagian urusan pemerintahan yang diserahkan pada propinsi dan ada bagian urusan pemerintahan yang diserahkan pada kabupaten atau kota. Dalam menyelenggarakan otonomi daerah, pemerintah daerah mempunya hak dan kewajiban. Kewajiban pemerintah daerah : Melindungi masyarakat Menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional serta keutuhan NKRI Meningkatkan kualitas kehidupan masyarkaat Mengembangkan kehidupan demokrasi Mewujudkan keadilan dan pemerataan Meningkatkan pelayanan dasar pendidikan Menyediakan fasilitas kesehatan Page 23 of 52
Menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak Mengembangkan sistem jaminan sosial Menyusun perencanaan dan tata ruang daerah Mengembangkan sumber daya produktif Melestarikan lingkungan hidup Mengelola administrasi kependudukan melestarikan nilai sosial budaya Membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan di daerah Sedangkan Hak pemerintah daerah : mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya memilih pimpinan daerah (Kepala Daerah dan DPRD) mengelola aparatur daerah mengelola kekayaan daerah memungut pajak dan retribusi daerah mendapatkan bagian dari hasil pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya lainnya di daerah mendapatkan sumber-sumber lain yang sah mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan penyelenggaraan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah didanai dari dan atas beban APBD, sedangkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat di daerah didanai dari dan atas beban APBN. Sumber Pendapatan Daerah Sumber pendapatan daerah terdiri atas : Pendapatan Asli Daerah (PAD), meliputi : hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah dan lainnya. Dana perimbangan, meliputi : dana bagi hasil, yang bersumber dari pajak dan sumber daya alam dana alokasi umum (DAU) yang dialokasikan berdasarkan presentase tertentu dari pendapatan dalam negeri netto dengan memperhatikan aspek pemerataan dan keadilan yang selaras dengan penyelenggaraan urusan pemerintahan. dana alokasi khusus (DAK), dialokasikan dari APBN kepada daerah tertentu dalam rangka pendanaan pelaksanaan desentralisasi untuk kegiatan khusus atas dasar prioritas nasional. Keseluruhan belanja daerah diprioritaskan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalam upaya memenuhi kewajiban daerah. Lain-lain PAD yang sah. Page 24 of 52
HUBUNGAN PUSAT DAN DAERAH SEBAGAI DAERAH OTONOM PEMERINTAH PUSAT TERGANTUNG & SUBORDINASI DAERAH OTONOM PROVINSI DAERAH OTONOM KAB / KOTA GUBERNUR (WAKIL PEMERINTAH) PERAN GUBERNUR SEBAGAI WAKIL PEMERINTAH Pembinaan, Pengawasan, Supervisi, Monev Fasilitasi Kab/Kota melaksanakan Otda PELAYANAN OPTIMAL Elemen Dasar Pemerintahan Daerah Elemen dasar pemerintahan daerah terdiri atas : kewenangan kelembagaan personil keuangan daerah perwakilan Page 25 of 52
pelayanan public pengawasan Penataan Kewenangan Filosofi Otonomi Daerah : Eksistensi pemerintah daerah adalah untuk menciptakan kesejahteraan secara demokratis Setiap kewenangan yang diserahkan ke daerah harus mampu menciptakan kesejahteraan dan demokrasi Kesejahteraan dicapai melalui pelayanan public Pelayanan public ada yang bersifat pelayanan dasar (basic services) dan ada yang bersifat pengembangan sector unggulan (core competence) Core competence merupakan sintesis dari PDRB, employment dan pemanfaatan lahan Pelayanan public menghasilkan outputs : public goods (jalan, jembatan, sekolah, rumah sakit, pasar, terminal, irigasi, dll) dan public regulations (akte kelahiran, KTP, KK, IMB, HO, dll) Pembagian kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah : Kewenangan Absolut (distinctive) hanya dimiliki Pemerintah Pusat, yaitu pertahanan keamanan (hankam), politik luar negeri, agama, moneter / fiscal nasional, dan peradilan Kewenangan Bersama (concurrent) dikerjakan bersama antara pusat, propinsi dan kabupaten/kota Kewenangan bersama ada yang bersifat wajib (obligatory) dan ada yang bersifat optional (core competence) Kewenangan wajib diikuti oleh SPM Kriteria pembagian kewenangan : Eksternalitas : yang berwenang mengurus adalah pihak yang terkena dampak Akuntabilitas : yang berwenang mengurus adalah unit pemerintahan yang paling dekat dengan dampak Efisiensi : otonomi harus menciptakan efisiensi dengan memperhatikan economies of scale. Untuk itu perlu mempertimbangkan catchment area pelayanan. Adanya interrelasi dan inter-dependensi antar tingkatan pemerintahan dalam melaksanakan kewenangan masing-masing. Page 26 of 52
ANATOMI URUSAN PEMERINTAHAN URUSAN PEMERINTAHAN ABSOLUT (Mutlak urusan Pusat) CONCURRENT (Urusan bersama Pusat, Provinsi, dan Kab/Kota) - Hankam - Moneter - Yustisi - Politik Luar Negeri - Agama PILIHAN/OPTIONAL (Sektor Unggulan) Contoh: pertanian, industri, perdagangan, pariwisata, kelautan dsb WAJIB/OBLIGATORY (Pelayanan Dasar) Contoh: kesehatan, pendidikan, lingkungan hidup, pekerjaan umum, dan perhubungan SPM (Standar Pelayanan Minimal) Penataan Kelembagaan Penataan Kelembagaan adalah untuk mengakomodasikan kewenangan yang dilaksanakan oleh daerah. Kelembagaan untuk menyediakan pelayanan dasar dan pengembangan sector unggulan. Right sizing dengan mempertimbangkan reinventing government dengan privatisasi (BOO, BOT, BTO, BOL, dll). Penyusunan strategi kelembagaan masa transisi akibat tekanan birokrasi yang terlalu banyak. Kejelasan tupoksi camat, kepala desa, dan hubungan kerjanya. Keseimbangan antara strategic apex, middle line, operating core, support staff dan techno structure Penataan Personil Penataan Personil dilakukan dengan : Penentuan standar kompetensi untuk setiap jabatan Rekrutmen, promosi, mutasi berbasis standar kompetensi Pengembangan pegawai dan training berbasis need assessment untuk memenuhi standar kompetensi yang ditetapkan Penentuan minimal performance yang harus dicapai pegawai Kejelasan antara posisi pejabat karir dengan pejabat politik Manajemen kepegawaian perpaduan antara separated dan integrated system PNS masih dianggap sebagai alat perekat bangsa Penataan Keuangan Daerah Penataan Keuangan Daerah dilakukan dengan : Penerapan prinsip money follows function Penataan cost centres Penataan cost centres dengan menentukan pelayanan dasar dan pengembangan Page 27 of 52
sector unggulan Penerapan SPM untuk menentukan SSA dari setiap pelayanan dasar yang dilaksanakan Deteksi biaya setiap pelayanan Penghitungan biaya seluruh pelayanan yang merupakan fiscal need daerah Penataan revenues centres Desentralisasi fiscal, pajak daerah dan retribusi daerah Gejala horizontal inequality karena perbedaan tax base antara kota dengan kabupaten dan perbedaan sumber daya alam Intensifikasi dan ekstensifikasi dengan memperhatikan taxations Pengembangan ekonomi daerah, penciptaan kondisi yang menarik investor, kemitraan, penggalian potensi daerah, penyehatan BUMD, pengembangan usaha kecil Deteksi fiscal capacity Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Perimbangan keuangan pusat dan daerah dihitung dari perbandingan antara fiscal capacity dengan fiscal need akan terdeteksi fiscal gap (deficit fiscal). Fiscal gap sebagai dasar untuk melakukan perimbangan keuangan melalui subsidi. Subsidi (grant) berperan sebagai equalizer untuk menciptakan equalization effects. Defisit khusus memerlukan subsidi khusus (specific grant) atau DAK, sedangkan defisit umum memerlukan subsidi umum (block grant) atau DAU Penataan Perwakilan Hubungan eksekutif dengan legistlatif Posisi perangkat daerah yang netral Pemilihan Kepala Daerah secara langsung Hubungan check and balances antara Kepala Daerah dengan DPRD Kemungkinan impeachment DPRD dan Kepala Daerah Mekanisme recall oleh partai politik dan Badan Kehormatan DPRD Penggantian LPJ dengan keterangan pertanggung jawaban Posisi keuangan DPRD Pelayanan Pelayanan Publik Pelayanan Dasar mengacu pada SPM Dengan SPM dapat ditentukan : Biaya pelayanan Kebutuhan SOTK Kebutuhan personil Anggaran kinerja Transparansi dan akuntabilitas Pemerintah Daerah kepada rakyat Obyektivitas LPJ Kepala Daerah ke DPRD Fasilitas pusat terhadap daerah Pengawasan dan supervise terhadap daerah Perimbangan keuangan pusat dan daerah Page 28 of 52
REFERENSI Undang-Undang Dasar Tahun 1945 (Amandemen 1 4) Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Undang-Undang Republik Indonesia No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 Aan Eko Widiarto, Diktat Mata Kuliah Sistem Pemerintahan Lokal, FHUB, Malang, 2009 Dadang Solihin, Kamus Istilah Otonomi Daerah, ISMEE, Jakarta, 2002 Dadang Juliantara, Pembaharuan Desa, Lappera, Yogyakarta, 2003 HAW Widjaja, Pemerintahan Desa/Marga, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2001 Indra J Piliang, Otonomi Daerah: Evaluasi dan Proyeksi, Yayasan Harkat Bangsa, Jakarta, 2003 Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Fisipol UGM, Raja Grafindo, Jakarta, 2002 Mahfud MD, Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, Rineka Cipta, Yogyakarta, 1993 R. Herlambang Perdana, Penindasan atas nama Otonomi, Pustaka Pelajar-LBH Surabaya, Yogyakarta, 2001 Sadu Wasistiono, Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Fokus Media, 2003 Taliziduhu Ndraha, Dimensi-dimensi Pemerintahan Desa, Bumi Aksara, Jakarta, 1981 PROPAGASI A. Latihan dan Diskusi (Analisa Kasus dalam Paper dan Presentasi) 1. Konflik Kewenangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah 2. Kerusakan Jalan Antar Propinsi : Tanggung Jawab Siapa? B. Pertanyaan (Evaluasi mandiri) 1. Mengapa prinsip pemerintahan daerah dalam Pasal 18 dan Pasal 1 UUD NRI Tahun 1945 harus dipahami secara komprehensif? 2. Jelaskan perbedaan prinsip pemerintahan daerah dalam UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004! Page 29 of 52
C. QUIZ -(evaluasi) essay (written test) dan/atau lisan D. PROYEK (Eksplorasi entrepreneurship, penerapan topic bahasan pada dunia nyata) Page 30 of 52