Tinjauan Kebijakan Ekonomi Indonesia KonektiVitas, Pelabuhan dan Jasa Logistik Nanda Nurridzki Publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat ini merupakan hasil dari Aktivitas Kebijakan Ekonomi di Indonesia yang dilakukan oleh Centre for Strategic and International Studies (CSIS) dan Economic Research Institute for ASEAN and East Asia (ERIA). Kegiatan ini merupakan kontribusi pemikiran dari komunitas penelitian/riset, yang diharapkan dapat membantu meningkatkan efektivitas kebijakan pemerintah. Dalam kegiatan ini, CSIS bersama dengan ERIA mengundang 16 ahli ekonomi dari berbagai institusi penelitian terkemuka yang kompeten pada bidang keahlian yang spesifik, untuk berdiskusi mengenai tujuh permasalahan strategis ekonomi Indonesia (pembangunan infrastruktur, kebijakan daya saing, iklim investasi, kebijakan pangan, kebijakan sektor jasa, kebijakan fiskal, dan kebijakan perlindungan sosial), yang kemudian dikumpulkan dalam rangkaian ikhtisar kebijakan singkat (policy brief) untuk masing-masing topik. Diseminasi hasil temuan dan rekomendasi yang dihasilkan kegiatan ini dilakukan melalui berbagai jalur. Kegiatan ini berusaha untuk melibatkan pejabat pemerintah yang terkait melalui sejumlah Focus Group Discussion (FGD) dan Audiensi dengan pengambil kebijakan strategis, yang terkait dengan masing-masing topik di atas. Sementara itu, diseminasi kepada publik secara luas juga dilakukan melalui sejumlah Seminar Publik mengenai masing-masing topik, serta melalui publikasi Ikhtisar Kebijakan Singkat dan sejumlah multimedia pendukung yang dapat diakses secara online melalui www.paradigmaekonomi.org. 1
Pendahuluan Sebagai negara kepulauan, konektivitas nasional merupakan aspek penting dalam upaya mengurangi disparitas harga maupun kesenjangan ekonomi antar berbagai wilayah di Indonesia. Konektivitas nasional menunjukan sejauh mana keterhubungan antara berbagai wilayah di Indonesia, baik antar pulau maupun di dalam pulau (domestik), maupun antara wilayah Indonesia dengan wilayah negara lain (internasional). Tantangan yang masih ada bagi konektivitas nasional adalah tingginya biaya logistik serta lamanya waktu yang dibutuhkan untuk melakukan aktivitas di bidang logistik. Studi ITB (2013) menyimpulkan bahwa rata-rata total biaya logistik mencapai 26% terhadap GDP Indonesia, lebih tinggi dari Malaysia, Thailand dan Vietnam sebesar berturut-turut 13%, 20% dan 25%. Temuan dari Studi Bank Dunia (2014) menyatakan bahwa rata-rata biaya logistik Indonesia adalah 18% terhadap total penjualan, lebih besar dari Thailand dan Malaysia, masing-masing sebesar 15% dan 13%. Sementara itu dari sisi waktu, faktor kepadatan di jalan serta kondisi infrastruktur berdampak pada lebih lamanya waktu perjalanan yang diperlukan sebuah truk dari pelabuhan ke lokasi gudang, sebagaimana yang terjadi di Jakarta, Makassar, Manado, dan Surabaya. Dwell time di pelabuhan yang kini tengah menjadi perhatian utama pemerintah, sempat mencapai rata-rata 6.5 hari di tahun 2013 di pelabuhan Tanjung Priok, lebih tinggi dibandingkan Thailand dan Malaysia, masing-masing 5 hari dan 4 hari. Kinerja logistik Indonesia yang ditunjukkan oleh Logistics Performance Index (LPI) yang dirilis oleh Bank Dunia tahun 2014 menunjukkan perbaikan skor serta ranking. Namun demikian, posisi Indonesia masih lebih rendah dibandingkan dengan Malaysia, Thailand dan Vietnam di tahun 2014. Ranking Indonesia dalam hal infrastruktur, instansi di perbatasan, serta kompetensi logistik meningkat. Namun, indikator pengiriman internasional, ketepatan waktu, pelacakan/penelusuran mengalami penurunan yang cukup besar. Hal ini menunjukkan masih adanya hal-hal yang perlu diperbaiki dalam hal jasa logistik di Indonesia. Sementara itu, jasa logistik diyakini sangat penting sebagai bagian rantai pasok dimana dapat memfasilitasi berbagai tahapan dalam proses transportasi maupun fasilitasi perdagangan di perbatasan dalam memastikan pengantaran barang secara tepat waktu dari produsen hingga konsumen. Dengan berbagai latar belakang di atas pemerintah perlu mengambil langkahlangkah untuk memperbaiki konektivitas serta kinerja logistik Indonesia, baik terkait dengan infrastruktur fisik (hard infrastructure) maupun infrastruktur lunak (soft infrastructure), yaitu yang terkait dengan kebijakan maupun produktivitas dari berbagai jasa logistik di Indonesia. 1. Perbaikan fasilitas pelabuhan dan produktivitas di pelabuhan Sebagai sarana untuk memfasilitas pelayaran baik antar pulau maupun internasional, pelabuhan dipersiapkan baik untuk kapal peti kemas maupun kapal kargo. Beberapa pelabuhan, khususnya pelabuhan utama telah melakukan upaya perbaikan baik dalam hal penambahan jumlah perlengkapan berupa crane, perbaikan alur pelayaran, peningkatan kedalaman kolam, maupun penambahan dermaga. Namun demikian, masih cukup banyak pelabuhan di 2
Indonesia yang fasilitas, perlengkapan maupun kualitasnya terbatas, khususnya pelabuhan-pelabuhan di daerah timur Indonesia. Policy brief ini mencatat setidaknya terdapat beberapa permasalahan yang masih ada saat ini, yaitu: a. Pengelolaan terminal operator maupun tempat penimbunan sementara (TPS) oleh banyak entitas yang berbeda-beda di pelabuhan Tanjung Priok. Dampak negatif dari banyaknya entitas ini adalah potensi tambahan biaya yang muncul saat peti kemas harus dipindahkan dari satu terminal ke TPS yang lain dalam mengurangi kepadatan ataupun jika melakukan stripping peti kemas LCL. Rekomendasi: Pemerintah perlu mereformasi pengelolaan usaha bisnis di dalam pelabuhan dalam hal menggabungkan (merger) TPS-TPS yang ada. b. Terbatasnya jumlah maupun kualitas dermaga, jumlah crane, maupun peningkatan kedalaman kolam, alur pelayaran, dan penahan gelombang. Terbatasnya investasi di bidang kepelabuhanan menjadi hal yang menghambat modernisasi serta peningkatan produktivitas pelabuhan. Hal ini terjadi baik di sebagian pelabuhan di wilayah Barat maupun Timur Indonesia. Sebagai contoh, pelabuhan Sorong, Jayapura dan Kupang hanya memiliki 3 dermaga, dimana penggunaannya bergabung dengan kapal penumpang; Tidak semua crane berfungsi dengan baik, termasuk di beberapa terminal operator di pelabuhan Tanjung Priok, disebabkan karena usia yang tua. c. Rekomendasi: Pemerintah perlu mendorong pendanaan dari pihak swasta berdasarkan skema kerjasama pemerintah dan swasta untuk pengembangan pelabuhan. 2. Perbaikan akses transportasi darat dan penyeberangan, termasuk dari pelabuhan ke hinterland Tidak dapat dipungkiri bahwa transportasi darat menggunakan truk dalam transportasi barang di Indonesia memiliki peran penting, baik jarak pendek maupun jarak jauh. Pelayanan door-to-door merupakan kekuatan dari alat angkut truk, disamping belum dapat diandalkannya transportasi laut dalam hal kecepatan dan ketepatan waktu pengiriman barang. Sebagai contoh, truk digunakan dalam mengangkut jeruk maupun sayur mayur dengan rute Berastagi, Sumatera Utama pasar Kramat Jati, Jakarta serta dari rute antar kota di wilayah Jawa-Bali. Truk dari Sumatera ini juga akan menggunakan fasilitas pelabuhan saat menyeberang ke wilayah pulau Jawa dengan menggunakan moda transportasi roro. Selain itu, truk juga merupakan bagian dari multi moda transportasi yang mengangkut barang dari/ke kapal kargo ke/dari gudang di berbagai wilayah di Indonesia. Yang cukup menarik adalah, walau truk rute pelabuhan-gudang berjarak pendek umumnya mengalami masalah masalah backhaul (muatan kosong), hal ini umumnya jarang terjadi pada truk dengan rute jarak jauh (misal Sumut Jakarta Sumut). Demi memenuhi muatan, truk dapat transit ke beberapa tempat dengan konsekuensi kembali ke lokasi asal dengan waktu yang lebih lama. 3
Masalah terkait dengan transportasi darat dan penyeberangan: d. a. Kondisi infrastruktur jalan yang buruk, kepadatan, lebar jalan yang kurang memadai. e. Berdasarkan studi Kemendag (2013), biaya truk relatif lebih mahal di Jakarta, Surabaya, Medan karena faktor kepadatan jalan. Sementara itu rute daerah di Sulawesi Selatan, seperti Sidrap, Maros dll menuju ke pelabuhan memiliki lebar jalan yang kurang memadai; serta wilayah Sorong karena adanya aturan pembatasan berat muatan dan truk peti kemas dalam menggunakan akses jalan. f. Rekomendasi: Pemerintah perlu mendorong pengembangan transportasi darat baik jalan maupun kereta api, khususnya yang menghubungkan pelabuhan dengan pusat-pusat industri maupun daerah penghasil sumber daya. g. h. b. Kepadatan pada pelabuhan penyeberangan karena terbatasnya dermaga i. Untuk rute padat seperti penyeberangan Merak-Bakauheni, truk yang menyeberang antar pulau umumnya harus mengalami kemacetan yang cukup panjang saat mengantri di pelabuhan, terutama di saat-saat padat seperti periode hari raya (Nurridzki, dkk, forthcoming). Keterbatasan dermaga menjadi salah satu penyebab terjadinya kepadatan ini, ditambah kondisi dermaga yang ada posisinya cukup berdekatan satu sama lain. Kondisi ini dipersulit dengan kondisi sebagian kapal yang cukup tua dan kurang terawat, dimana akan memperlambat pergerakan kapal yang mengantri di belakangnya. Persoalan lain adalah kurang optimalnya pengaturan dermaga baik berjadwal maupun yang tidak berjadwal. j. Rekomendasi: Pemerintah perlu meningkatkan upaya mendorong investasi dalam infrastruktur pelabuhan penyeberangan, khususnya dalam pengembangan dermaga; serta melakukan reformasi pengelolaan pelabuhan dengan tata kelola yang lebih baik, khususnya dalam pengaturan pemakaian dermaga. 3. Penurunan Dwell Time impor di pelabuhan Dwell time telah menjadi perhatian utama pemerintahan Jokowi dengan dimasukkannya target penurunan Dwell Time secara bertahap pada RPJMN 2015-2020, dari 5-6 hari di tahun 2015 hingga 3-4 hari di tahun 2019. 1 Selain itu, presiden Jokowi telah menugaskan Kementerian Koordinator Bidang Kemaritiman untuk mengkoordinir beberapa kementerian dan lembaga dalam hal langkah-langkah penurunan Dwell Time. Salah satu faktor yang telah diidentifikasi berkontribusi pada tingginya Dwell Time adalah banyaknya persyaratan impor yang mendorong lamanya serta ketidakpastian waktu penyelesaian dokumen impor tersebut (Nurridzki, 2013). Hal ini telah direspon oleh berbagai kementerian lembaga yang tergabung dalam INSW dalam bentuk penyederhanaan dokumen perizinan impor dan ekspor maupun dalam bentuk penggunaan sistem elektronik, sebagaimana yang diumumkan melalui Paket Deregulasi Kebijakan yang dikeluarkan pemerintahan Jokowi mulai bulan September 2015. Kementerian Perhubungan turut melakukan inisiatif dengan mengeluarkan 1 Dwelling time adalah waktu yang dibutuhkan oleh barang, dihitung sejak dibongkar dari kapal hingga keluar dari kawasan pelabuhan. 4
Permenhub No PM 117/2015 tentang Pemindahan Barang yang Melewati Batas Waktu Penumpukan (Long Stay) di Pelabuhan Tanjung Priok, dimana pada batas waktu penumpukan barang barang di lapangan penumpukan paling lama 3 hari sejak barang ditumpuk di lapangan penumpukan di dalam pelabuhan. Setelah 3 hari maka peti kemas wajib dipindahkan ke TPS di luar pelabuhan. Hal ini berubah dari aturan sebelumnya, yaitu No PM 807/2014 dimana peti kemas dapat dipindahkan jika YOR mencapai 65% atau jika mencapai 7 hari. Beberapa masalah yang masih mungkin muncul terkait dengan isu Dwell Time adalah sbb: a. k. Kurangnya koordinasi diantara K/L dalam penyusunan kebijakan eksporimpor. l. Walau masing-masing K/L telah memulai melakukan simplifikasi perijinan di bidang ekspor-impor, belum terdapat upaya terintegrasi untuk melakukan review mengenai kebijakan di bidang ekspor-impor. Dampak dari kondisi ini adalah adanya dokumen perijinan atau persyaratan perijinan (rekomendasi) yang proses penyelesaiannya panjang, tidak diketahui dengan jelas lama proses penyelesaiannya, serta potensi tumpang tindih dari sisi tujuan perijinan itu sendiri. m. Rekomendasi: Pemerintah perlu memperkuat koordinasi antar K/L dalam pembuatan dan evaluasi kebijakan ekspor-impor serta upaya harmonisasi proses perijinan, termasuk harmonisasi Standard Operational Procedures (SOP) dan Service Level Arrangement (SLA) di antara K/L penerbit dokumen izin dan rekomendasi. n. b. o. Masih kurangnya penggunaan sistem online dalam proses penerbitan izin serta pemanfaatan portal INSW untuk memfasilitasi proses penerbitan dokumen pendukung ekspor-impor, termasuk penerbitan delivery order (DO) oleh perusahaan pelayaran. p. Saat ini masih banyak proses penerbitan izin dan rekomendasi yang dilakukan secara manual dengan SLA yang berbeda-beda. Ketidakpastian akan mengurangi reliabilitas serta berpotensi menimbulkan tambahan biaya. Salah satu reformasi yang berhasil adalah yang dilakukan BPOM dengan menerapkan secara penuh sistem pengajuan izin, pembayaran (e-payment) hingga penerbitan izin secara elektronik, melalui e-bpom. Izin yang telah dikeluarkan BPOM juga secara otomatis dikirim ke portal INSW untuk digunakan selanjutnya pada proses kepabeanan (customs clearance). q. Rekomendasi: Pemerintah perlu meningkatkan penggunaan sistem online untuk mencapai efisiensi dalam penerbitan izin/dokumen, tanpa mengurangi fungsi kontrol dari izin tersebut r. c. s. Kebijakan pemindahan peti kemas ke luar pelabuhan untuk mencapai target penurunan Dwell Time memiliki potensi peningkatan biaya t. Aturan yang mengharuskan pemindahan peti kemas ke TPS di luar pelabuhan setelah 3 hari (Permenhub No 117/2015) memiliki potensi peningkatan biaya mengingat belum beroperasi secara penuh 24/7 pelayanan pelabuhan beserta seluruh pemangku kepentingannya. Sekitar 40% peti kemas impor tiba di pelabuhan Tanjung Priok pada hari Sabtu dan Minggu (State Logistics Yearbook 2013). Namun demikian, sebagian instansi K/L yang berurusan dengan proses clearance tidak beroperasi di hari Sabtu dan Minggu, termasuk pihak bank, perusahaan pelayaran, freight forwarder yang beroperasi ½ hari di hari Sabtu. Akibatnya, besar 5
kemungkinan proses import clearance akan memakan waktu lebih dari 3 hari. Proses pemindahan peti kemas tentunya membutuhkan biaya yang akan ditanggung oleh pemilik barang, sebagaimana yang diatur dalam Permenhub tersebut. Hal ini yang menyebabkan potensi peningkatan biaya akibat adanya kebijakan pemindahan peti kemas lebih dari 3 hari. u. Selain itu, terdapat wacana untuk meningkatkan denda biaya penumpukan setelah 1 hari. Hal ini juga memiliki potensi dampak yang sama dengan aturan yang berlaku saat ini. v. Rekomendasi: Pemerintah perlu mengevaluasi implementasi Permenhub No. PM 117/2015 untuk melihat potensi peningkatan biaya yang muncul dalam mencapai target dwell time 3-4 hari dengan cara pemindahan peti kemas ke TPS di luar pelabuhan. Permenhub dapat dilaksanakan dengan baik selama pelayanan 24/7 telah berjalan secara penuh, baik dari sisi pemerintah, pelaku usaha, serta para penyedia jasa logistik. w. d. x. Kebijakan penetapan dwell time secara menyeluruh di seluruh pelabuhan di Indonesia belum tentu efektif menurunkan biaya logistik y. Walaupun dwell time dapat menjadi indikator tingginya biaya logistik serta kepadatan di pelabuhan, penerapan target dwell time belum tentu efektif dalam upaya penurunan biaya, khususnya pada pelabuhan-pelabuhan yang tidak mengalami kepadatan (congested). Pelabuhan umumnya menerapkan kebijakan yang berbeda satu sama lain mengenai biaya penumpukan peti kemas, khususnya penetapan hari bebas biaya, tarif progresif atau biaya tetap (flat). Sebagai contoh, jika saat ini pelabuhan Tanjung Priok membebaskan biaya penumpukan pada 3 hari pertama dan adanya tarif progresif, pelabuhan Makassar yang menerapkan biaya penumpukan yang tetap selama 7 hari pertama. Berbeda halnya dengan z. Sorong yang tidak menerapkan adanya tarif penumpukan maupun tarif progresif untuk peti kemas. aa. Rekomendasi: Kebijakan penetapan dwell time perlu disesuaikan dengan situasi dan kondisi, khususnya untuk pelabuhan-pelabuhan lain di luar Pelabuhan Tanjung Priok. 4. Upaya penguatan perekonomian berbasis maritim melalui perluasan penggunaan transportasi laut Salah satu strategi untuk mewujudkannya konektivitas nasional adalah dengan pengembangan Tol Laut yang mendukung perekonomian yang berbasis maritim. Yang menjadi tantangan adalah mendorong perpindahan konsumen dari moda transportasi darat ke moda transportasi laut. Salah satu pertimbangan konsumen memilih transportasi darat dengan truk dibandingkan dengan transportasi laut adalah ketepatan dan kecepatan waktu distribusi, disamping tentunya biaya. Dengan demikian, transportasi laut harus dapat memberikan manfaat yang lebih besar dibandingkan dengan penggunaan transportasi darat. Dalam implementasi kebijakan tol laut, pemerintah menerapkan subsidi bagi Pelni yang melakukan penyediaan jasa sesuai dengan rute yang ditetapkan pemerintah. Namun demikian, di sisi lain pemberian subsidi ini memiliki potensi pelemahan industri pelayaran yang juga memberikan jasa pada rute yang sama. Ditengah adanya permasalahan backhaul pada transportasi laut, pemberian subsidi ini dapat meningkatkan kesenjangan biaya transportasi laut antara jasa yang disediakan oleh swasta dengan pihak Pelni. 6
Rekomendasi: Pemerintah mengevaluasi kembali kebijakan subsidi dengan mempertimbangkan perluasan pemberian subsidi kepada pihak swasta yang menyediakan jasa pada rute yang ditetapkan. Kebijakan tol laut sebaiknya mampu memperkuat industri pelayaran swasta nasional melalui kerjasama antara beberapa perusahaan pelayaran maupun Pelni dalam menyediakan jasa untuk rute-rute yang telah ditetapkan. Daftar Pustaka BP2KP, Kementerian Perdagangan, 2013. Analisis Kinerja Logistik Antara Pulau, Studi Kasus Beras dan Semen. BP2KP, Kementerian Perdagangan, 2014. Analisis Kinerja Logistik Antara Pulau, Studi Kasus Baja. Nurridzki, Nanda, 2014. Analysis on Preclearance, World Bank Indonesia. 2013. Biaya Logistik Nasional. Kondisi Logistik Indonesia (State of Logistics Yearbook 2013). 2013. Kajian Awal Pelaksanaan Program 24/7 di Pelabuhan Tanjung Priok. Kondisi Logistik Indonesia (State of Logistics Yearbook 2013). Nurridzki, Nanda, Eugenia Mardhanugraha, Desi Setia Destriati, 2015. Study on Logistics and Supply Chain in Indonesia (case study of fresh oranges from Berastagi, North Sumatera and Kintamani, Bali). ADB book (forthcoming). 7