PERUBAHAN MENDASAR PENYUSUNAN ANGGARAN NEGARA SESUAI UNDANG-UNDANG NO 17 TAHUN 2003 DAN IMPLEMENTASINYA PADA MASA TRANSISI Oleh: Drs. L. Riyatno, MM *) INTISARI Saat ini semua instansi pemerintah dalam penyusunan anggaran telah menggunakan Program Komputer RKA-KL sehingga proses penyusunan dapat dilakukan secara cepat dan tepat serta mengutamakan efisiensi dan efektivitas.. Penerapan Penganggaran dengan Perspektif Jangka Menengah, Penganggaran Terpadu dan Penganggaran Berbasis Kinerja yang diamanatkan dalam Undang-Undang No 17 tahun 2003 sudah dilakukan walaupun masih perlu penyempurnaan. Penyempurnaan dalam penyusunan anggaran perlu dilakukan dengan pemahaman baru dan merobah pola pikir lama mengarah ke pola pikir baru. Kata Kunci: Efisien, Efektif, Terpadu, Kinerja 1. PENDAHULUAN Kita sadari bahwa sebagai pedoman dalam penyusunan dan pelaksanaan anggaran selama ini adalah produk peninggalan Belanda yaitu ICW yang dianggap tidak relevan lagi dengan era reformasi dan dinamika permasalahan yang terus berkembang. Selain itu kelemahan perundang-undangan tentang Keuangan Negara menjadi salah satu sebab terjadinya beberapa bentuk penyimpanangan dalam pengelolaan Keuangan Negara. Dalam upaya menyelaraskan dengan dinamika permasalahan yang terus berkembang, meningkatkan efektifitas dan efisiensi, meminimalkan penyimpangan dan mewujudkan sistem pengelolaan keuangan negara yang sustainable sesuai dengan aturan pokok yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar, diperlukan suatu Undang-Undang tentang Keuangan Negara yang lebih nasionalis. Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara merupakan Undang- Undang tentang Keuangan Negara terbaru dan baru dimulai pada tahun 2005. Perubahan atau pergantian sistem kapanpun dan dimanapun akan menimbulkan persoalan, karena masih terpaku pada sistem dan pola lama sementara sistem dan pola yang baru belum familier, sehingga diperlukan masa transisi. 2. ANGGARAN PERUSAHAAN Anggaran mempunyai definisi yang beraneka ragam, namun apabila diamati dan diteliti masing-masing definisi mempunyai arti hampir sama. Salah satu definisi Anggaran adalah suatu rencana kerja yang disusun secara sistimatis, yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan yang dinyatakan dalam kesatuan uang (moneter) untuk jangka waktu atau periode tertentu. Fungsi Anggaran. Fungsi Anggaran dalam Perusahaan adalah. a. Sebagai alat perencanaan terpadu. Dengan menggunakan anggaran, perusahaan akan dapat menyusun perencanaan seluruh kegiatan secara terpadu. Seluruh kegiatan yang dilaksanakan perusahaan akan memerlukan biaya. b. Sebagai pedoman pelaksanaan kegiatan perusahaan. Dengan adanya anggaran maka pelaksanaan kegiatan yang ada dalam perusahaan dapat dilaksanakan dengan lebih pasti dan memberikan arah serta target-target yang harus dicapai. c. Sebagai alat koordinasi. Dengan adanya anggaran maka semua bagian dalam perusahaan dapat Lembaran Publikasi Ilmiah Pusdiklat Migas 20
terkoordinasi sehingga dapat bekerja sama, saling menunjang untuk menuju sasaran. d. Sebagai alat pengawasan. Anggaran berfungsi pula sebagai tolok ukur dan pengawasan yaitu dengan membandingkan antara anggaran dengan realisasi kerja perusahaan, sehingga dapat dinilai apakah perusahaan telah sukses bekerja atau belum. Dari perbandingan tersebut dapat dicari sebab-sebab penyimpangan antara anggaran dengan realisasi. 3. ANGGARAN NEGARA Anggaran Negara kita dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yaitu rencana keuangan tahunan pemerintah yang disetujui oleh DPR. Dalam rangka penyusunan rancangan APBN sesuai Undang-Undang No 17 tahun 2003 Menteri/Pimpinan Lembaga selaku pengguna anggaran setiap yahun menyusun Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA-KL). RKA-KL disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai disertai prakiraan belanja untuk tahun berikutnya dan disampaikan kepada DPR untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan rancanangan APBN. Penyusunan RKA-KL diseluruh instansi pemerintah menggunakan Program Komputer yang disebut Program RKA-KL yang disiapkan oleh Departemen Keuangan untuk menunjang kecepatan, keakuratan dan keseragaman dan diberlakukan sejak tahun anggaran 2005. Dalam penyusunan anggaran ada beberapa asas umum yang harus diikuti yaitu meliputi asas tahunan, asas universal, asas kesatuan, asas spesialis, asas akuntabilitas, asas profesionalitas, asas proporsionalitas, asas keterbukaan dan asas pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang mandiri. Dasar penyusunan RKA-KL adalah Rencana Kerja Kementerian Negara/Lembaga (RK-KL) yang sudah diselaraskan dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP). Berdasarkan Undang-Undang No 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Menteri Keuangan c/q Dirjen Perbendahaaraan berwenang mengesahkan Dokumen Pelaksanaan Anggaran yang disebut Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (A) 4. PERUBAHAN MENDASAR PENYUSUNAN ANGGARAN Latar belakang yang mendorong perubahan anggaran antara lain: - Masih terpisahnya Anggaran Rutin (DIK) dengan Penanggung Jawab Kepala Kantor dan Anggaran Pembangunan () dengan Penanggung jawab Pemimpin Proyek sehingga bukan tidak mungkin hal ini sering menimbulkan anggaran yang tumpang tindih. - Penganggaran yang masih mendasarkan pada masukan (input) - Penganggaran yang masih berjangka pendek, jangka waktu satu tahun - Kurang terkaitnya antara kebijakan, perencanaan, penganggaran dan pelaksanaannya. Dengan dikeluarkannya Undang- Undang No 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara telah terjadi perubahan dalam pengelolaan keuangan negara, salah satunya adalah perubahan mendasar dalam Penyusunan Anggaran yaitu: 1. Pendekatan Penganggaran dengan Perspektif Jangka Menengah (Medium Term Expenditure Framework) yaitu memberikan kerangka yang menyeluruh, meningkatkan keterkaitan antara proses perencanaan dan penganggaran, mengembangkan disiplin fiskal dan mengarahkan alokasi sumber daya secara optimal dan efisien. Pengajuan anggaran selain untuk membiayai program dan kegiatan tahun anggaran yang direncanakan juga memuat prakiraan maju yang merupakan anggaran tahun berikutnya. 2. Pendekatan Penganggaran Terpadu (Unified Budget), memuat semua kegiatan instansi pemerintah dalam APBN yang disusun secara terpadu, termasuk pengintegrasian Lembaran Publikasi Ilmiah Pusdiklat Migas 21
antara belanja rutin (DIK) dan belanja pembangunan () 3. Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Budget), memperjelas tujuan dan indikator kinerja sebagai bagian dari pengembangan sistem penganggaran berdasarkan kinerja. Penyusunan anggaran dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Sebelum terbit UU No 17 th 2003 SATKER Setelah Terbit UU No 17 th 2003 SATKER DIK A Sebelum terbit UU No 17 tahun 2003 dokumen penyusunan anggaran adalah DUK untuk Anggaran Rutin dan DUP untuk Anggaran Pembangunan, setelah terbit UU No 17 tahun 2003 dokumen penyusunan anggaran adalah RKA-KL. Sebelum terbit UU No 17 th 2003 DUK DUP Setelah Terbit UU No 17 th 2003 RKA - KL DIK A Sebelum terbit UU No 17 tahun 2003 Unit Kerja / Satker bisa memiliki satu anggaran Rutin dan beberapa nggaran pembangunan, setelah terbit UU No 17 tahun 2003 setiap Unit Kerja / Satker hanya mempunyai satu anggaran. 5. STRUKTUR PENGANGGARAN Anggaran Negara yang diajukan ke DPR dirinci dalam unit Organisasi, Fungsi, Program, Kegiatan, Jenis Belanja. Organisasi, klasifikasi organisasi dalam anggaran negara adalah masing-masing kementerian negara/lembaga yang dibagi lagi dalam tingkat eselon I, unit eselon II dan eselon III. Fungsi, adalah perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional Sub Fungsi merupakan penjabaran lebih lajut dari fungsi Program, adalah penjabaran kebijakan kementerian negara/lembaga yang berisi satu atau beberapa kegiatan Kegiatan, adalah bagian dari program sebagai bagian dari pencapaian sasaran terukur pada suatu program dan terdiri dari pengerahan sumber daya sebagai masukan (input) untuk menghasilkan keluaran (output) dalam bentuk barang/jasa. Sub Kegiatan adalah bagian dari kegiatan yang menunjang usaha pencapaian sasaran dan tujuan kegiatan. Lembaran Publikasi Ilmiah Pusdiklat Migas 22
Jenis belanja, klasifikasi anggaran menurut jenis belanja antara lain: - Belanja Pegawai: gaji, honorarium, lembur - Belanja Barang dan Jasa: termasuk di jenis ini adalah pemeliharaan dan perjalanan - Belanja Modal: seperti tanah, mesin, peralatan, gedung dan bangunan Salah satu perubahan mendasar dalam penyusunan RKA-KL adalah penerapan penganggaran berbasis kinerja dengan memperjelas indikator kinerja, yang akan mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat pengambilan keputusan tentang kebijakan dalam kerangka jangka menengah. Penggunaan anggaran tidak sekedar menghabiskan anggaran dan mempertanggungjawabkan, namun dituntut kejelasan apa yang dihasilkan dan apa yang dicapai sesuai dengan sasaran dan tujuan. Penentuan Indikator, terdiri dari: - Indikator hasil (outcome)adalah segala sesuatu yang akan dicapai dari suatu program sesuai dengan tujuan dan sasaran program - Indikator keluaran (output) adalah sesuatu yang akan dicapai atau dihasilkan secara langsung dari pelaksanaan suatu kegiatan berupa barang atau jasa. Contoh : buah, m 2, unit, paket, set, meter dan sebagainya. 6. IMPLEMENTASI Implementasi penyusunan anggaran pada masa transisi ini sudah dilaksanakan dengan baik, semua instansi pemerintah menggunakan Program Komputer RKA-KL, namun belum sepenuhnya dilakukan pendekatan sebagaimana diharapkan dalam Peraturan Pemerintah No 21 tahun 2004 sebagai penjabaran dari Undang-Undang No 17 tahun 2003 antara lain: - Penganggaran dengan Perspektif Jangka Menengah belum memperhitungkan dengan tepat kebutuhan dana yang diperkirakan dibutuhkan pada tahun berikutnya. Pencantuman angka hanya suatu komitmen bahwa kegiatan dimaksud masih ada dan perlu dibiayai. - Penganggaran Terpadu belum sepenuhnya dilakukan pengintegrasian dan penganggaran sebagai suatu kesatuan yang utuh, yang dilakukan sekedar menggabungkan Anggaran Rutin dengan Anggaran Pembangunan kedalam dokumen RKA-KL. Sifat-sifat Anggaran Rutin dengan Anggaran Pembangunan masih ada. - Penganggaran Berbasis Kinerja masih berupa semangat untuk memulai pendekatan berbasis kinerja, perhitungan alokasi anggaran masih didasarkan pada input belum didasarkan atas jumlah keluaran atau hasil yang direncanakan. 7. PENUTUP Sesuatu yang baru apapun bentuknya pelaksanaannya tentu tidak mudah dan belum tentu akan berjalan mulus sesuai seharusnya karena perlu serangkaian sosialisasi dan uji coba. Dalam mengimplementasikan Penganggaran dengan Perspektif Jangka Menengah, Penganggaran Terpadu dan Penganggaran Berbasis Kinerja perlu dilakukan secara bertahap namun pasti dengan pemahaman baru, merobah sistem dan pola pikir lama menjadi sistem dan pola pikir baru. Salah satu fungsi anggaran adalah sebagai alat pengawasan, oleh karena itu para Pejabat Penanggung Jawab keuangan dituntut memiliki tanggung jawab untuk melaksanakan anggarannya dengan sebaik-baiknya, tidak dapat memanfaatkan dana negara untuk kepentingan pribadi karena Undang-Undang memerikan kerangka hukum yang jelas bagi pengelolaan Keuangan Negara. Lembaran Publikasi Ilmiah Pusdiklat Migas 23
DAFTAR PUSTAKA - Matz Adolph, Ph.D, Milton F Usry, Ph.D, CPA, 1983, Akuntansi Biaya Perencanaan dan Pengawasan, Penerbit Erlangga, Surabaya - M. Munandar, Drs, 1985. Budgeting, Edisi I, BPFE, Yogyakarta - Agus Ahyari, Drs, 1988. Anggaran Perusahaan. Pendekatan Kwantitatif Buku I BPFE Yogyakarta - Gunawan Adi Saputra, Drs, MBA dan Marwan Asri, SW, DRS, 1989. Business Budgeting (Penganggaran Perusahaan). BPFE Jogyakarta - Mulyadi, Drs, 1989, Akuntansi Biaya, BPFE, Yogyakarta - Tim Penyusun, 1996, Tata Cara Pengelolaan Keuangan, Ditjen Migas, Jakarta - Mas ud Mashfoedz, 1999, Akuntansi Manajemen, BPFE Yogyakarta - Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara - Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja Dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga *) Drs. L. Riyatno, MM adalah pejabat fungsional dosen STEM Pusdiklat Migas. Lembaran Publikasi Ilmiah Pusdiklat Migas 24