1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Sebagaimana disebutkan dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan wujud pengelolaan keuangan negara yang ditetapkan tiap tahun dengan Undang-Undang. Pada tahun 2014, pemerintah menetapkan tiga fungsi utama APBN dalam perekonomian, yaitu fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi (Kementerian Keuangan, 2013). Fungsi alokasi mempunyai arti bahwa APBN terkait dengan alokasi anggaran Pemerintah dalam melayani kebutuhan masyarakat dan menciptakan pertumbuhan ekonomi nasional yang tinggi dan berkualitas. Selanjutnya, fungsi distribusi dalam APBN mencerminkan bahwa APBN berperan untuk mendistribusikan pendapatan dan subsidi untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Sementara itu, fungsi stabilisasi memiliki arti bahwa APBN berperan untuk menjaga stabilitas dan percepatan kinerja ekonomi agar tetap berada pada kondisi yang produktif, efisien, dan stabil (Kementerian Keuangan, 2013). Mengingat pentingnya fungsi-fungsi tersebut, maka APBN harus dikelola dengan sebaik-baiknya mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan sampai dengan pelaporan atau pertanggungjawaban anggaran. Perkembangan reformasi sektor publik yang begitu dinamis tidak terlepas dari tuntutan masyarakat yang melihat secara kritis kinerja
2 pemerintah. Oleh sebab itu, reformasi di bidang manajemen keuangan negara yang diinisiasi dengan lahirnya paket undang-undang keuangan negara, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, telah membentuk pilar-pilar utama dalam reformasi manajemen keuangan negara khususnya dalam pelaksanaan dan pertanggungjawaban APBN. Selain itu terbitnya undang-undang dibidang keuangan negara membawa implikasi perlunya sistem pengelolaan keuangan negara yang lebih akuntabel dan transparan, Hal ini baru dapat dicapai jika seluruh tingkat pemimpin menyelenggarakan kegiatan pengendalian atas keseluruhan kegiatan di instansi masing-masing. Dengan demikian penyelenggaraan kegiatan pada suatu pemerintahan dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, sampai dengan pertanggungjawaban harus dilaksanakan secara tertib, terkendali serta efesien dan efektif (panduan penerapan SPIP, PPM, 2013) untuk mewujudkannya diperlukan suatu sistem yang dapat memberi keyakinan yang memadai bahwa penyelenggaraan kegiatan pada suatu instansi dapat mencapai tujuannya. Dalam menjalankan fungsi pemerintahan untuk memenuhi tuntutan pembangunan dan pelayanan pada masyarakat di era reformasi, pemerintah dihadapkan pada tantangan yang sangat berat dan kompleks dalam tugas dan pekerjaan, kehadiran organisasi dan birokrasi pemerintah yang efektif dan aparatur yang professional dengan dedikasi dan integritas tinggi merupakan keharusan untuk menjawab tantangan tersebut.
3 Berdasarkan Laporan Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK pada Semester II tahun 2012 diperoleh kesimpulan bahwa masih terdapat kelemahan dalam pengendalian internal pada pemerintah. Kelemahan tersebut terletak pada sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan serta sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN). Hal tersebut bukan hanya sekedar fenomena nasional yang umum terjadi. Hal ini sangat lebih tepat jika dikatakan sebagai representasi dari permasalahan dalam tubuh instansi pemerintah Pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja merupakan tahap yang sangat penting dalam menjalankan program dan kegiatan pemerintah yang telah disusun dalam APBN. Dalam pelaksanaan anggaran pendapatan dan Negara instansi pemerintah juga dihadapkan pada ketidakpastiaan dalam menjalankan kegiatan yang akan berpengaruh terhadap efisiensi dan efektifitas sehingga diperlukan sistem pengendalian internal pemerintah (Pusdiklatwas-2009). Apabila pelaksanaan APBN tidak berjalan sesuai dengan regulasi yang telah ditetapkan, maka dapat timbul permasalahan yang melibatkan para pengelola keuangan negara, seperti PPK dan bendahara. Untuk itu agar dapat terwujudnya akuntabilitas dan transparansi dalam pelaksanaan APBN instansi pemerintah dituntut untuk menerapkan suatu sistem pengendalian internal pemerintah yang efektif dan efisien (pusdiklatwas BPKP-2009, hal 28). Hal tersebut dapat diwujudkan dalam : a. Efisiensi dan efektifitas pelaksanaan program-program pemerintah,
4 b. Penyiapan laporan pertangungjawaban pelaksanaan kegiatan yang lebih tepat waktu, c. Ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang diwujudkan dengan berkurangnya penyimpanganpenyimpangan yang terjadi dalam penggunaan anggaran belanja negara. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2006 tentang pelaporan keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah Pasal 33 ayat (1) disebutkan bahwa untuk meningkatkan keandalan laporan keuangan dan kinerja sebagaimana diatur dalam peraturan pemerintah ini, setiap entitas pelaporan dan akuntansi wajib menyelenggarakan sistem pengendalian internal pemerintah sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan terkait. Berdasarkan amanat aturan perundang-undangan tersebut telah dikembangkan sistem pengendalian internal yang berfungsi sebagai pedoman penyelenggaraan dan tolak ukur pengujian efektivitas penyelenggaraan sistem pengendalian internal yaitu Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Unsur Sistem Pengendalian Internal dalam Peraturan Pemerintah ini mengacu pada 5 (lima) unsur, yaitu: (Pusdiklatwas BPKP 2008 hal 29) lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi dan pemantauan. Sebagaimana disebutkan dalam Pasal 2 ayat (1) Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008, bahwa setiap instansi pemerintah wajib menyelenggarakan SPIP, maka Kementerian Energi dan Sumber Daya
5 Mineral (ESDM) mulai melaksanakan SPIP melalui Peraturan Menteri ESDM Nomor 17 Tahun 2011 Tanggal 22 Desember 2011 tentang Penyelenggaraan Sistem Pengendalian Internal Pemerintah di Lingkungan Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral. Dalam Peraturan Menteri ini, ditetapkan bahwa masing-masing unit utama di lingkungan Kementerian ESDM wajib menerapkan SPIP. Atas dasar regulasi tersebut, maka diterbitkan Keputusan Direktur Jenderal Minyak dan Gas Bumi Nomor Nomor 979.K/73/DJM.S/2013 tanggal 10 Desember 2013 tentang Satuan Tugas Pelaksana Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi yang dijadikan sebagai dasar pelaksanaan SPIP di lingkungan Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi. Melalui latar belakang tersebut, penelitian ini akan mengevaluasi pelaksanaan SPIP pada pengelolaan keuangan negara di lingkungan Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi. Selain itu, untuk mendukung analisis atas evaluasi pelaksanaan SPIP dimaksud, maka penelitian ini akan melibatkan pengelola keuangan negara pada lingkungan Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi, seperti Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Pejabat Penandatangan Surat Perintah Membayar (PPSPM) dan Bendahara. 1.2 Perumusan Masalah Pengendalian internal perlu dijalankan dalam setiap proses pengelolaan keuangan negara agar terwujud transparansi dan akuntabilitas atas pelaksanaan APBN. Selain itu, pengendalian internal yang baik dapat menghindarkan instansi pemerintah dari beberapa permasalahan terkait pelaksanaan anggaran belanja negara, seperti tidak terbayarnya tagihan
6 kepada pihak ketiga atas pekerjaan yang telah selesai, terjadinya tuntutan hukum dari pihak ketiga, lamanya proses pencairan dana, tidak tersedianya anggaran, dan rendahnya realisasi anggaran belanja negara. Selanjutnya, Keandalan atau efektifitas atas penerimaan atau pembayaran menyebabkan masalah penyerapan anggaran. Hal ini tentu terkait efektifitas pengendalian internal. Hingga saat ini belum pernah dilakukan evaluasi atas efektivitas pengendalian internal atas pelaksanaan pembayaran APBN di lingkungan Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi. 1.3 Pertanyaan Penelitian Melalui perumusan masalah tersebut di atas, maka dalam penelitian ini disusun pertanyaan berupa: Bagaimana efektifitas pengendalian internal yang dilakukan atas pelaksanaan APBN pada Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi? 1.4 Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah dan pertanyaan penelitian tersebut di atas, maka dapat dipaparkan bahwa tujuan penelitian ini adalah untuk: Mengevaluasi efektivitas pengendalian internal yang dilakukan dalam rangka pelaksanaan APBN pada Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi. 1.5 Manfaat Penelitian Melalui penelitian ini, diharapkan para pejabat maupun pengelola keuangan pada Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi dapat mengetahui tingkat efektifitas pelaksanaan pengendalian internal atas pelaksanaan APBN pada instansinya. Selain itu Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi dapat menyempurnakan pelaksanaan pengendalian internal
7 atas pelaksanaan APBN sesuai dengan konsep Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Lebih jauh diharapkan penelitian ini dapat memberikan rekomendasi bagi para pejabat maupun pengelola keuangan di lingkungan Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas atas pelaksanaan APBN. 1.6 Batasan Masalah Meskipun siklus APBN terdiri dari berbagai tahap, yaitu bermula dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan sampai dengan pelaporan atau pertanggungjawaban anggaran, namun untuk mendapatkan analisa yang fokus dan mendalam maka dalam penelitian ini akan dibahas mengenai satu tahap dalam siklus APBN, yaitu proses pelaksanaan pembayaran atas beban APBN. Selain itu analisa data yang dilakukan hanya meliputi pelaksanaan lingkungan pengendalian, penilaian risiko dan tindakan pengendalian berdasarkan PP Nomor 60 Tahun 2008 mengenai sistem pengendalian intern pemerintah. 1.7 Sistematika Penulisan Penulisan dalam penelitian ini disajikan dengan menggunakan sistematika sebagai berikut: Bab I PENDAHULUAN Pendahuluan merupakan garis besar dari keseluruhan tesis yang menguraikan latar belakang, perumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian, metode penelitian dan sistematika penulisan.
8 Bab II LANDASAN TEORI Landasan Teori akan menguraikan tentang Sistem Pengendalian Internal (SPI), SPI Versi COSO, dan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). BAB III METODOLOGI PENELITIAN Metodologi penelitian terdiri dari penjelasan mengenai metode yang digunakan dalam penelitian ini. BAB IV ANALISIS DAN PEMBAHASAN Analisis dilakukan terhadap penerapan unsur-unsur pengendalian internal atas pembayaran dalam rangka pelaksanaan APBN beserta rekomendasi sebagai upaya perbaikan apabila ditemukan kelemahan dalam penerapannya. BAB V KESIMPULAN DAN SARAN Bab terakhir dalam penelitian ini berisi kesimpulan dari penelitian yang telah dilakukan serta saran-saran perbaikan bagi Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi terkait penerapan pengendalian internal atas pembayaran dalam rangka pelaksanaan APBN.