PERKEMBANGAN AKUNTANSI PEMERINTAHAN DI INDONESIA PERIODE SEBELUM REFORMASI SAMPAI DENGAN PASCA-REFORMASI Oleh : Nuwun Priyono Dosen Fakultas Ekonomi Program Diploma III Akuntansi UTM ABSTRACT Governmental accounting developments in Indonesia since the reform era began in 1998. This development was marked by reforms in the field of financial management of the state. In the field of governmental accounting occurs changes from sigle entry system to double entry system, and the change from cash towards accrual basis to accrual basis. Then the development of governmental accounting can also be seen from several phases, from the orde baru era to the post-reform era. The phases are described clearly the development of legislation and changes governmental accounting system. Keywords : governmental accounting, single entry system, cash towards accrual basis, accrual basis 1
Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia Periode (Nuwun Priyono) A. PENDAHULUAN Reformasi pada berbagai bidang yang digulirkan sejak tahun 1998 membawa perubahan yang besar pada bidang akuntansi pemerintahan di Indonesia. Perubahan besar tersebut ditandai dengan terbitnya banyak peraturan perundangan yang berkaitan dengan perbaikan dalam pengelolaan keuangan negara. Peraturan perundangan yang menjadi landasan hukum bagi pelaksanaan akuntansi pemerintahan sebelum era reformasi antara lain: Undang-Undang No. 5 Tahun 1974, Peraturan Pemerintah No. 5 dan 6 Tahun 1976 dan Manual Adminsitrasi Keuangan Daerah (MAKUDA) Tahun 1981. Kemudian setelah era reformasi, ditetapkan Undang- Undang No. 22 dan 25 Tahun 1999 yang mengatur tentang pemerintahan daerah dan perimbangan keuangan Pusat dan Daerah. Selanjutnya ditetapkan Undang- Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Dari sinilah tonggak reformasi pengelolaan keuangan negara mulai dijalankan. Selain itu juga ditetapkan Undang- Undang No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tangung Jawab Keuangan Negara. Seiring dengan reformasi di bidang keuangan negara, maka perlu dilakukan perubahan-perubahan di berbagai bidang untuk mendukung agar reformasi di bidang keuangan negara dapat berjalan dengan baik. Salah satu perubahan yang signifikan adalah perubahan di bidang akuntansi pemerintahan. Perubahan di bidang akuntansi pemerintahan ini sangat penting karena melalui proses akuntansi dihasilkan informasi keuangan yang tersedia bagi berbagai pihak untuk digunakan sesuai dengan tujuan masing-masing. Karena begitu eratnya keterkaitan antara keuangan pemerintahan dan akuntansi pemerintahan 2
Vol. 37 No. 1, 15 September 2012 : 81-93 maka sistem dan proses yang lama dalam akuntansi pemerintahan banyak menimbulkan berbagai kendala sehingga tidak mendukung terwujudnya good governance dalam penyelenggaraan pemerintahan (Simanjuntak, 2012). Sebelum era reformasi pengelolaan keuangan negara sistem pencatatan pada akuntansi di sektor pemerintahan masih menggunakan single entry. Pada sistem pencatatan ini, menurut Abdul Halim (2004) dalam Abdul Hafiz Tanjung (2008), pencatatan transaksi ekonomi dilakukan dengan mencatat satu kali, transaksi yang berakibat bertambahnya kas akan dicatat pada sisi penerimaan dan transaksi ekonomi yang berakibat berkurangnya kas akan dicatat pada sisi pengeluaran. Akibat dari sistem pencatatan ini, pemerintah tidak memiliki catatan mengenai aktiva tetap, piutang, utang dan ekuitas dari suatu entitasnya. Sehingga pemerintah tidak pernah menampilkan neraca sebagai bentuk laporan keuangan yang umumnya dikenal yang dapat menggambarkan posisi keuangan pemerintah. Hal ini disebabkan juga karena basis akuntansi yang digunakan selama ini adalah basis kas. Menurut Indra Bastian (2006) basis kas hanya mengakui arus kas masuk dan arus kas keluar. Rekening keuangan akhir akan dirangkum dalam buku kas, sehingga laporan keuangan tidak bisa dihasilkan karena ketiadaan data tentang aktiva dan kewajiban. Namun dalam perkembangannya sistem pencatatan akuntansi dari basis kas berubah menjadi akuntansi berbasis kas menuju akrual. Dalam melihat perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia penulis akan melihat dari beberapa fase yaitu dari mulai era orde baru hingga orde reformasi. Tulisan ini akan membahas bagaimana perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia 3
Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia Periode (Nuwun Priyono) dilihat dari beberapa fase tersebut dan beberapa perubahan yang mengiringi dalam perkembangan akuntansi pemerintahan tersebut. B. PEMBAHASAN B.1 Arah Reformasi Keuangan Negara Sebelum mengupas lebih jauh mengenai perkembangan akuntansi pemerintahan yang dilihat beberapa fase tersebut diatas, kita terlebih dahulu harus mengetahui arah dari reformasi keuangan negara baik ditingkat pusat maupun daerah. 1. Perubahan sistem akuntansi: dari single entry menjadi double entry Pada mulanya pencatatan akuntansi disektor pemerintahan dengan menggunakan sistem pencatatan single entry. Tetapi sistem single entry dirasakan memiliki banyak kekurangan, sehingga sistem pencatatan beralih ke sistem double entry. Dalam sistem double entry, setiap transaksi keuangan akan dicatat sebanyak dua kali, yaitu dicatat dalam sisi debet dan sisi kredit. Sistem ini juga dikenal dengan sistem pembukuan berpasangan. 2. Perubahan basis pencatatan akuntansi dari basis kas menjadi basis akrual. Basis pencatatan dalam akuntansi pemerintahan pada awalnya menggunakan basis kas. Kemudian basis kas ini dirubah menjadi basis akrual. Dalam mengantisipasi perubahan basis kas menjadi basis akrual ini, digunakanlah basis kas menuju akrual (cash basis toward accrual). Secara sederhana, akuntansi berbasis kas mengakui dan mencatat transaksi pada saat terjadinya penerimaan dan pengeluaran kas, dan tidak mencatat aset dan kewajiban. Sebaliknya akuntansi berbasis 4
Vol. 37 No. 1, 15 September 2012 : 81-93 akrual mengakui dan mencatat transaksi pada saat terjadinya transaksi (baik kas maupun non-kas) dan mencatat aset dan kewajiban. Sedangkan akuntansi berbasis kas menuju akrual (cash basis toward accrual) adalah menggunakan basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja dan pembiayaan dalam Laporan Realisasi Anggaran (LRA) dan basis akrual untuk pengakuan asset, kewajiban dan ekuitas dalam neraca (Simanjuntak, 2012). Basis kas menuju akrual ini sebuah jalan tengah dalam mengantisipasi perubahan sistem pencatatan akuntansi. Dengan menggunakan basis tersebut diharapkan dapat mempermudah pencatatan akuntansi pada saat periode transisi menuju basis akrual penuh. Dan secara teknis pencatatan basis ini akan dipermudah dengan menggunakan jurnal korolari. B.2 Fase- Fase Penting Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Perkembangan Akuntansi Pemerintahan di Indonesia terjadi sudah beberapa dekade, dimulai dari era orde baru hingga orde reformasi. Menurut Mahmudi (2011), ada beberapa fase penting perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia yaitu: 1. Tahun 1975 Pada tahun ini belum ada sistem akuntansi, yang ada baru sebatas sistem administrasi atau dikenal dengan istilah tata usaha keuangan daerah. Pelaksanaan pengelolaan keuangan pemerintahan khususnya pemerintah daerah mendasarkan pada: - Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah 5
Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia Periode (Nuwun Priyono) - Peraturan Pemerintah No. 5 Tahun 1975 tentang Pengurusan, Pertanggungjawaban, dan Pengawasan Keuangan Daerah. - Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 1975 tentang Penyusunan APBD, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan Perhitungan APBD. 2. Tahun 1979-1980 - Sistem administrasi pemerintahan masih dilakukan secara manual, belum dikenal sistem komputerisasi yang terintegrasi. - Belum dimiliki Standar Akuntansi Pemerintah. - Satu-satunya laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah kepada DPR berupa Perhitungan Anggaran Negara (PAN) yang disajikan berdasarkan sumbangan perhitungan anggaran dari Departemen/Lembaga yang disusun secara manual dan single entry. - Penyampaian laporan PAN oleh pemerintah kepada DPR dilaksanakan dalam waktu 2-3 tahun. - Departemen keuangan mulai membuat rencana studi modernisasi sistem akuntansi pemerintah. - Departemen Dalam Negeri mengeluarkan Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 900-099 Tahun 1980 tentang Manual Administrasi Keuangan Daerah (MAKUDA), yang menjadi pedoman pencatatan keuangan daerah yang pada dasarnya sebatas tata buku bukan merupakan suatu sistem akuntansi. 3. Tahun 1986 - Dibuat desain pengembangan Sistem Akuntansi Pusat dan Sistem Akuntansi Instansi dengan mengusulkan disusunnya bagan akun standar dan standar akuntansi pemerintahan 6
Vol. 37 No. 1, 15 September 2012 : 81-93 serta pembentukan unit eselon I di lingkungan Departemen Keuangan yang memegang fungsi akuntansi dan pelaporan. - Sistem yang disetujui Departemen Keuangan pada saat itu adalah menyusun alokasi anggaran, proses penerimaan dan pengeluaran melalui Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN), pembuktian bukti jurnal dan daftar transaksi sebagai dasar pembukuan dalam buku besar secara manual. 4. Tahun 1987-1988 - Mulai dilakukan simulasi sistem manual pada Departemen Pekerjaan Umum, Sosial, Perdagangan pada wilayah Jakarta, Medan, dan Surabaya. - Pada saat bersamaan, timbul pemikiran penggunaan komputer untuk proses akuntansi dan pada tahun 1989 usulan pengembangan sistem akuntansi pemerintah berbasis komputer disetujui Departemen Keuangan dan Bank Dunia dalam bentuk Proyek Pengembangan Sistem Akuntansi Pemerintah tahap I, tetapi sistem fungsional masih berdasar pada desain manual sebelumnya, belum sampai proses yang menyeluruh yang dapat menghasilkan laporan keuangan. 1. Tahun 1992 Dibentuk Badan Akuntansi Keuangan Negara (BAKUN) yang mempunyai fungsi sebagai Central Accounting Office, yang bukan sekadar membukukan namun memerlukan adanya standar akuntansi pemerintahan dan selanjutnya melaksanakan implementasi sistem yang telah dirancang. 2. Tahun 2001-2002 - 1 Januari 2001 otonomi daerah dan desentralisasi fiskal serentak dilaksanakan di Indonesia - Terdapat perubahan format anggaran dan pelaporannya. 7
Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia Periode (Nuwun Priyono) - Dikeluarkan Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 yang mulai mengenalkan penggunaan akuntansi basis kas modifikasian (modified cash basis) serta pembukuan berpasangan (double entry bookkeeping) untuk pencatatan keuangan pemerintah daerah. 3. Tahun 2003-2004 Reformasi akuntansi sektor publik dimulai dengan diterbitkannya 3 Undang-undang Keuangan Negara, yaitu : a. Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara b. Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara c. Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara 4. Tahun 2005 - Komite Standar Akuntansi Pemerintahan - KSAP (Standard Setter Body) dibentuk dengan Keppres No. 84 tahun 2004, diubah dengan Keppres No. 2 Tahun 2005, Keppres No. 3 Tahun 2009. - Standar Akuntansi Pemerintahan untuk pertama kali dimiliki dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005. PP No. 24 Tahun 2005 menggunakan pendekatan cash towards accrual (CTA) dalam sistem pencatatan akuntansinya. - Mulai tahun 2005, Laporan Keuangan Pemerintah Pusat dan daerah disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan. 8
Vol. 37 No. 1, 15 September 2012 : 81-93 5. Tahun 2010 Dikeluarkan Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan menggantikan PP No. 24 Tahun 2005. Berdasarkan PP No. 71 Tahun 2010 pemerintah pusat dan daerah harus menerapkan akuntansi akrual penuh (full accrual accounting) tidak lagi cash towards accrual selambat-lambatnya tahun 2015. B.3 Komite Standar Akuntansi Pemerintahan Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) dibentuk berdasarkan pada Keputusan Presiden No.84 Tahun 2004, sebagai tindak lanjut dari amanat Undang- Undang No. 1 Tahun 2004 pasal 57 tentang Perbendaharaan Negara. Dalam pasal tersebut dinyatakan bahwa diperlukan suatu Komite Penyusunan Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) yang bertugas menyusun Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Dalam Undang- Undang. No 17 Tahun 2003 pasal 32 tentang Keuangan Negara mengatur perlunya SAP sebagai pedoman dalam penyusunan dan penyajian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah pusat dan daerah. Keputusan Presiden No. 84 Tahun 2004 mengenai KSAP telah diubah dengan Keputusan Presiden No. 2 Tahun 2005, dan terakhir diubah dengan Keputusan Presiden No.3 Tahun 2009 tentang Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP). KSAP bertugas mempersiapkan penyusunan konsep Rancangan Peraturan Pemerintah tentang SAP sebagai prinsipprinsip akuntansi yang wajib diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah pusat dan/atau pemerintah daerah. Dalam pelaksanaan tugas sehari-hari, KSAP melaporkan kegiatannya secara berkala kepada Menteri Keuangan. 9
Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia Periode (Nuwun Priyono) KSAP bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Keuangan. KSAP dalam tugasnya telah menyusun Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis cash towards accrual, dengan dikeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005. Dan terakhir dikeluarkan Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 yang mengatur SAP berbasis akrual penuh (full accrual). B.4 Perbandingan pelaporan keuangan yang dihasilkan Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 berisi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis kas menuju akrual (cash towards accrual). Dalam SAP ini, pengakuan terhadap pendapatan, belanja dan pembiayaan berbasis kas, sedangkan pengakuan terhadap asset, utang dan ekuitas dana berbasis akrual. Laporan keuangan yang dihasilkan dalam SAP ini adalah Laporan Realisasi Anggaran (LRA), neraca, laporan arus kas dan Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK). Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 berisi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) berbasis akrual. SAP ini mengakui pendapatan, beban, asset, utang dan ekutas dalam pelaporan keuangan berbasis akrual. Sedangkan pengakuan pendapatan, belanja dan pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis yang ditetapkan adalam APBN/APBD. Laporan keuangan yang dihasilkan dalam SAP ini adalah Laporan Realisasi Anggaran (LRA), neraca, laporan arus kas, Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK), laporan operasional, laporan perubahan SAL (Saldo Anggaran Lebih) dan laporan perubahan ekuitas. Dilihat dari jenis laporan keuangan yang dihasilkan, terdapat perbedaan antara SAP berbasis kas menuju akrual dan SAP berbasis akrual. Dalam SAP berbasis akrual, entitas pelaporan 10
Vol. 37 No. 1, 15 September 2012 : 81-93 diwajibkan untuk menerbitkan laporan tambahan yaitu laporan operasioal, laporan perubahan SAL dan Laporan perubahan ekuitas. Tabel 1. Perbandingan laporan keuangan yang dihasilkan No. Laporan Keuangan Basis Laporan Keuangan Basis Kas Menuju Akrual Akrual 1 Laporan Realisasi Laporan Realisasi Anggaran Anggaran 2 Neraca Neraca 3 Laporan Arus Kas Laporan Arus Kas 4 Catatan Atas Laporan Catatan Atas Laporan Keuangan Keuangan 5 - Laporan Operasional 6 - Laporan Perubahan SAL 7 - Laporan Perubahan Ekuitas Sumber: PP No. 24 Tahun 2005 dan PP No. 71 Tahun 2010 (Olahan) C. SIMPULAN Era reformasi yang digulirkan tahun 1998 membawa banyak perubahan. Dibidang akuntansi pemerintahan terjadi perkembangan yang signifikan. Perkembangan akuntansi pemerintahan dapat dilihat dari era orde baru hingga era pasca-reformasi. Kemudian perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia tidak bisa dilepaskan dengan reformasi dibidang keuangan negara. Reformasi dibidang keuangan negara ditandai dengan beberapa perubahan yaitu: perubahan sistem akuntansi: dari single entry menjadi double 11
Perkembangan Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia Periode (Nuwun Priyono) entry dan perubahan basis pencatatan akuntansi dari basis kas menjadi basis akrual. Fase-fase penting dalam perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia dapat dilihat mulai dari Tahun 1975,Tahun 1979-1980, Tahun 1986, Tahun 1987-1988, Tahun 1992, Tahun 2001-2002, Tahun 2003-2004, Tahun 2005 dan terakhir Tahun 2010. Fase-fase tersebut memberikan gambaran dengan jelas perkembangan akuntansi pemerintahan dimulai dengan penerbitan berbagai peraturan perundangan dan perubahan dalam sistem akuntansi pemerintahan. 12
Vol. 37 No. 1, 15 September 2012 : 81-93 DAFTAR PUSTAKA Bastian, Indra. 2006. Akuntansi Sektor Publik: Suatu Pengantar. Jakarta. Erlangga. Halim, Abdul. 2004. Akuntansi Keuangan Daerah, Edisi Revisi. Salemba Empat Jakarta. Mahmudi. 2011. Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta.UII Press. Peraturan Pemerintah Nomor. 24 Tahun 2005 Tentang Standar Akuntansi Pemerintahan Peraturan Pemerintah Nomor. 71 Tahun 2010 Tentang Standar Akuntansi Pemerintahan Simanjuntak, Binsar H. 2012. Menyongsong Era Baru Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia. www.ksap.org Tanjung, Abdul Hafiz. 2008. Akuntansi Pemerintahan Daerah : Konsep dan Aplikasi. Bandung. Alfabeta. 13