BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Pemerintah pusat dan pemerintah daerah didorong untuk menerapkan akuntabilitas publik karena semakin meningkatnya tuntutan masyarakat atas penyelenggaraan pemerintah yang baik (good goverment governance). Akuntabilitas publik dapat diartikan sebagai kewajiban pihak pemegang amanah (agent) untuk mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi tanggungjawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban tersebut (Mardiasmo, 2009:20). Penerapan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah di Indonesia tercermin dalam penyelenggaraan pemerintah dan pelayanan publik yang berdasarkan atas azaz desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Salah satu perwujudan pelaksanaan otonomi daerah adalah pelaksanaan desentralisasi yaitu penyerahan urusan, tugas dan wewenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat dengan tetap berpedoman pada peraturan perundang-undangan yang berlaku (Puspitasari, 2012). Sebagai salah satu bentuk pertanggungjawaban dalam penyelenggaraan pemerintah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang 1
2 Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah adalah dengan menyampaikan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan. Pemerintah daerah berkewajiban mempublikasikan informasi berdasarkan laporan keuangan sebagai dasar pengambilan keputusan. Dengan demikian, informasi yang dipublikasikan tersebut dapat dimanfaatkan oleh para pemakai. Informasi akan bermanfaat apabila informasi tersebut dapat dipahami, dipercaya dan digunakan oleh pemakai informasi tersebut (Andriani, 2010). Menyusun laporan keuangan yang berkualitas merupakan suatu keharusan bagi pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Kualitas laporan keuangan pemerintah daerah mencerminkan tertib pengelolaan keuangan pemerintah daerah, yang mencakup tertib administrasi dan taat asas. Indikator bahwa laporan keuangan pemerintah sudah berkualitas yaitu opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) yang diberikan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) terhadap Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (Adhi dan Yohanes, 2013). Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 menyatakan bahwa kriteria dan unsur-unsur pembentuk kualitas informasi yang menjadikan informasi dalam laporan keuangan pemerintah mempunyai nilai atau manfaat yang disebutkan dalam Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan terdiri dari : (a) relevan; (b) andal; (c) dapat dibandungkan dan (d) dapat dipahami.
3 Berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003, pasal 32 tentang Keuangan Negara menegaskan bahwa pemerintah daerah di haruskan menyampaikan laporan keuangan sebagai bentuk pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), laporan keuangan dimaksud setidak-tidaknya meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan Atas Laporan Keuangan. Apabila informasi yang terdapat di dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah memenuhi kriteria karakteristik kualitatif laporan keuangan pemerintah seperti yang disyaratkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010, berarti pemerintah daerah mampu mewujudkan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan daerah. Kota Cirebon yang merupakan salah satu kota di Jawa Barat yang memiliki potensi ekonomi cukup besar yang pengelolaan keuangannya masih kurang sesuai dengan yang diharapkan. Adapun fenomena yang diungkapkan dalam artikel berita online Radar Cirebon (2016) Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) Perwakilan Provinsi Jawa Barat kembali memberikan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Kota Cirebon Tahun Anggaran 2015. Pada LKPD Tahun Anggaran 2013 dan 2014, Kota Cirebon juga mendapatkan opini WDP dari BPK RI Perwakilan Provinsi Jawa Barat. Hal tersebut disampaikan oleh Kepala Perwakilan (Kalan) BPK RI Perwakilan Provinsi Jawa Barat, Arman Syifa SST, M.Acc., Ak. pada saat menyerahkan Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) atas LKPD Kota Cirebon Tahun Anggaran 2015, di Ruang Pertemuan Kantor BPK.
4 Pemeriksaan atas LKPD dilakukan untuk memberi keyakinan, apakah pemerintah daerah telah menyajikan secara wajar semua akun di dalam LKPD tahun 2015 sesuai prinsip akuntansi yang telah ditetapkan dalam standar akuntansi pemerintahan, kecukupan pengungkapan, kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan efektivitas sistem pengendalian intern pemerintah. Berdasar hasil pemeriksaan atas LKPD Kota Cirebon Tahun Anggaran 2015, BPK masih menemukan sejumlah permasalahan yang memerlukan perhatian dan komitmen penyelesaian dari seluruh elemen DPRD dan Pemerintahan Kota Cirebon. Terdapat beberapa permasalahan yang menjadi pengecualian dalam LHP LKPD Kota Cirebon Tahun Anggaran 2015 salah satunya adalah aset tetap. Menurut Ketua DPRD Kota Cirebon Edi Suripno, M.Si., salah satu masalah LHP Kota Cirebon mendapat opini WDP adalah karena aset yang belum terinventarisir dengan baik (Radar Cirebon, 2016). Berdasarkan hasil pemeriksaan, pencatatan dan penilaian aset tetap pada Pemerintahan Kota Cirebon belum sepenuhnya sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). BPK mempermasalahkan pencatatan ganda antara Perusahaan Umum Daerah (Perumda) Pembangunan dan Bagian Aset Pemerintah Kota Cirebon. Kemudian, yang menjadi catatan lain adalah kepemilikan tanah di Jalan Cipto Mangunkusumo karena posisinya di luar wilayah kota. Aset tanah Jalan Cipto Mangunkusumo ini dinilai belum terakreditasi dengan baik (Radar Cirebon, 2016).
5 Tabel 1.1 Daftar Opini Audit BPK atas LKPD Kota Cirebon Tahun 2013-2015 Tahun Opini BPK 2013 Wajar Dengan Pengecualian (WDP) 2014 Wajar Dengan Pengecualian (WDP) 2015 Wajar Dengan Pengecualian (WDP) Sumber : www.bpk.go.id Tabel 1.1 menunjukan bahwa Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) Perwakilan Provinsi Jawa Barat 3 tahun berturut-turut memberikan opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Kota Cirebon. Pemeriksaan atas LKPD dilakukan untuk memberikan keyakinan, apakah pemerintah daerah telah menyajikan secara wajar semua akun di dalam LKPD tahun 2015 sesuai prinsip akuntansi yang ditetapkan dalam standar akuntansi pemerintahan, kecukupan pengungkapan, kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan efektevitas sistem pengendalian internal pemerintah (Radar Cirebon, 2016). Dari data tersebut dapat disimpulkan bahwa Pemerintah Kota Cirebon masih memiliki kekurangan untuk menghasilkan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang baik karena belum mencapai opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). Menurut BPK, masih adanya opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP)
6 yang diberikan oleh BPK menunjukan efektivitas Sistem Pengendalian Internal Pemerintah Daerah yang bersangkutan belum optimal. Kelemahan pengendalian intern dalam pengelolaan keuangan daerah sebagian besar karena belum memadainya unsur-unsur pengendalian internal. Hal ini merupakan bukti dari kurang baiknya sistem pengendalian internal pemerintah sehingga dapat memberikan pengaruh negatif terhadap kuaitas laporan keuangan pemerintah daerah (Radar Cirebon, 2016). Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang sistem pengendalian intern pemerintah, pengendalian intern meliputi lima unsur pengendalian, yaitu lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, serta pemantauan. Pengendalian dinyatakan efektif apabila mampu memberikan keyakinan memadai atas tercapainya efektivitas dan efisiensi pencapaian tujuan entitas, keandalan pelaporan keuangan, keamanan aset negara, dan kepatuhan terhadap ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lingkungan pengendalian yang diciptakan seharusnya menimbulkan perilaku positif dan konduktif untuk menerapkan pengendalian intern telah memadai dan mampu mendeteksi adanya keandalan. Kelemahan pengendalian inten yang paling banyak ditemukan dalam pemeriksaan atas laporan keuangan adalah kelemahan pengendalian akuntansi dan pelaporan, antara lain pencatatan tidak atau belum dilakukan atau belum akurat dan proses penyusunan laporan tidak sesuai ketentuan. Kelemahan lain yang
7 sering ditemukan adalah kelemahan dalam pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja yaitu perencanaan kegiatan tidak memdai. Menurut Warongan et. al. (2014) yang sudah dialih bahasakan, pengelolaan keuangan publik yang buruk akan memberikan kesempatan untuk melakukan penyimpangan dan kesalahan dalam mengelola keuangan tersebut. Dapat pula menimbulkan kecurangan yang menyebabkan terjadinya korupsi. Jika terus dilanjutkan, masyarakat akan menghadapi konsekuensi, biaya transaksi tinggi dan buruknya pelayanan publik. Hal ini dapat menjadi penyebab hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah. Mahmudi (2010:27) menyatakan bahwa untuk menghasilkan laporan keuangan pemerintah daerah diperlukan proses dan tahap-tahap yang harus dilalui yang diatur dalam sistem akuntansi di dalamnya mengatur tentang sistem pengendalian intern (SPI), kualitas laporan keuangan sangat dipengaruhi oleh bagus tidaknya sistem pengendalian intern yang dimiliki pemerintah daerah. Penelitian mengenai topik sistem pengendalian intern juga telah dilakukan oleh Neco Fransiska dkk, (2016) dengan judul Sistem Pengendalian Intern dan Kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah di Indonesia. Hasil penelitian ini menunjukan bahwa kelemahan sistem pengendalian intern mempengaruhi kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. Yang berarti ketika kelemahan struktur pengendalian intern berkurang maka kualitas laporan keuangan pemerintah daerah akan meningkat.
8 Penelitian mengenai kualitas laporan keuangan juga telah dilakukan oleh Cecilia Lelly dkk, (2016) dengan judul Does Quality of Financial Statement Affected by Internal Control System and Internal Audit. Hasil penelitian ini menunjukan bahwa implementasi dari sistem pengendalian internal dan audit internal secara bersamaan mempengaruhi kualitas laporan keuangan. Hal ini menunjukan bahwa apabila sistem pengendalian internal dan audit internal baik, maka secara langsung dapat mempengaruhi kualitas laporan keuangan menjadi baik pula. Penulis menggunakan penelitian terdahulu yang dimaksudkan untuk dijadikan sebagai bahan pertimbangan dengan adanya beberapa perbedaan dan persamaan di dalam penelitian ini dengan peneliti terdahulu. Berdasarkan uraian latar belakang penelitian dan fenomena yang didukung dengan beberapa fakta yang ada, maka penulis bermaksud untuk melakukan penelitian dengan judul: Pengaruh Sistem Pengendalian Internal Pemerintah Terhadap Kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (Survei Pada Badan Keuangan Daerah Pemerintah Kota Cirebon).
9 1.2 Identifikasi Masalah Berdasarkan latar belakang yang telah dikemukakan penulis, identifikasi masalah pada penelitian ini adalah: 1. Bagaimana sistem pengendalian internal pemerintah. 2. Bagaimana kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. 3. Apakah sistem pengendalian internal pemerintah berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. 1.3 Tujuan Penelitian Berdasarkan identifikasi masalah, penulis melakukan penelitian ini bertujuan untuk: 1. Untuk mengetahui sistem pengendalian internal pemerintah. 2. Untuk mengetahui kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. 3. Untuk mengetahui apakah sistem pengendalian internal pemerintah berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. 1.4 Kegunaan Penelitian Berdasarkan tujuan penelitian, penulis berharap bahwa melakukan penelitian ini dapat memberikan manfaat kepada:
10 1. Bagi Penulis Penulis mengharapkan penelitian ini dapat menambah pengetahuan dan wawasan mengenai sistem pengendalian internal dalam kualitas laporan keuangan daerah. 2. Bagi Pemerintah Pusat dan Daerah Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan dan informasi bagi pemerintah daerah Kota Cirebon dalam mengambil kebijakan untuk meningkatkan kualitas khususnya kualitas laporan keuangan pemerintah daerah Kota Cirebon di masa yang akan datang. 3. Bagi Peneliti Lain Diharapkan hasil penelitian ini dapat digunakan sebagai referensi serta menjadi sumber informasi atau masukan bagi peneliti lain yang ingin mengkaji di bidang yang sama. 1.5 Lokasi dan Waktu Penelitian Untuk memperoleh data yang diperlukan sehubungan dengan masalaah yang akan dibahas dalam penyusunan skripsi ini, maka penulis melakukan penelitian pada Badan Keuangan Daerah Pemerintah Kota Cirebon Jalan Pengampon No.8 Kota Cirebon. Dengan waktu penelitian dilaksanakan pada bulan Oktoberber 2017 sampai dengan selesai.