PENDAHULUAN Latar Belakang Seiring dengan diberlakukannya otonomi daerah berdasarkan Undangundang Nomor 22 tahun 1999 (yang kemudian diperbarui dengan Undang-undang Nomor 32 tahun 2004) maka pemerintah daerah berwenang untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat. Melalui otonomi luas, daerah diharapkan mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Secara tidak langsung sebagai akibat diberlakukannya undang-undang ini maka proses perencanaan pembangunan mengalami perubahan yang mendasar. Otonomi daerah membuat setiap rencana disusun oleh pemerintah daerah berdasarkan kebutuhan dan kemampuan daerah masing-masing (karakteristik spasial) dan diserasikan dengan rencana dari daerah lain (interaksi spasial). Sektor pertanian merupakan sektor yang sampai saat ini masih menjadi kegiatan utama masyarakat dalam pengembangan wilayah. Berdasarkan data dari Badan Pusat Statistik Kabupaten Lampung Timur tahun 2005 sebanyak 64.95% penduduk usia kerja memiliki mata pencaharian utama di sektor pertanian. Ini berarti keberhasilan pembangunan daerah antara lain akan sangat ditentukan oleh sektor pertanian. Dalam kaitannya dengan pengembangan potensi wilayah untuk sektor pertanian, keragaman sifat lahan akan sangat menentukan jenis komoditas yang dapat diusahakan serta tingkat produktivitasnya. Hal ini karena setiap jenis komoditas pertanian memerlukan persyaratan sifat lahan yang spesifik untuk dapat tumbuh dan berproduksi dengan optimal. Perencanaan wilayah dalam rangka memanfaatkan sumberdaya lahan harus berdasarkan data dan informasi
2 mengenai karakteristik biofisik lahan yang meliputi iklim, tanah, dan topografi, disamping aspek lain yang mencakup sosial, budaya, dan kondisi ekonomi. Keragaan sifat lahan merupakan modal dasar yang dapat digunakan sebagai pertimbangan dalam menentukan pewilayahan komoditas pertanian. Perencanaan pembangunan pertanian yang berdasarkan pewilayahan akan dapat mengatasi terjadinya persaingan jenis dan produksi komoditas antar wilayah sehingga tetap menjamin peluang pasar. Pendekatan pewilayahan komoditas pertanian akan dapat mengatasi penggunaan lahan yang kurang atau tidak produktif menuju kepada penggunaan lahan dengan komoditas unggulan yang lebih produktif. Untuk menghindari terjadinya benturan kepentingan dalam hal penggunaan lahan maka konversi tata guna lahan harus dilakukan dengan mengacu kepada rencana tata ruang baik di tingkat propinsi maupun kabupaten. Areal yang dipilih harus tercakup pada wilayah yang diperuntukkan sebagai kawasan budidaya pertanian sesuai dengan kriteria sektoral dengan mempertimbangkan kesesuaian dan daya dukung lahan. Pewilayahan komoditas unggulan ditetapkan dengan memadukan aspek biofisik, sosial ekonomi, maupun kelembagaan. Hal ini akan menimbulkan permasalahan dalam menentukan alokasi wilayah yang menjadi prioritas untuk dikembangkan. Untuk memudahkan pengambilan keputusan suatu masalah maka dapat digunakan sistem pendukung keputusan (Decision Support System) yang membantu pembuat keputusan untuk menghadapi masalah komplek dengan interaksi langsung terhadap data dan analisis model. Salah satu pemodelan dengan sistem pendukung keputusan adalah MCE (Multi-Criteria Evaluation) yang dapat digunakan pada evaluasi terhadap banyak kriteria. Suatu keputusan merupakan pilihan terhadap beragam alternatif (seperti alternatif tindakan, alokasi lahan, dan sebagainya). Dasar dari keputusan yang akan diambil adalah kriteria. Dalam evaluasi multi kriteria, suatu usaha dibuat untuk mengkombinasikan satu set kriteria utuk mencapai dasar komposisi tunggal untuk suatu keputusan berdasarkan tujuan tertentu. Kabupaten Lampung Timur pada awalnya merupakan bagian dari wilayah kerja Kabupaten Lampung Tengah. Untuk meningkatkan daya guna dan hasil
3 guna penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan kepada masyarakat serta untuk lebih meningkatkan peran aktif masyarakat, dan sebagai pengejawantahan Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, maka Pemerintah Daerah Propinsi Lampung melakukan pemekaran Kabupaten Lampung Tengah. Hal ini termuat dalam Undang-Undang Nomor 12 tahun 1999 tentang Pembentukan Kabupaten Daerah Tingkat II Lampung Timur dan Kotamadya Metro. Sejak awal berdirinya, Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) Kabupaten Lampung Timur didominasi oleh sektor pertanian dan ini terlihat pada kontribusi sektor tersebut terhadap PDRB Kabupaten Lampung Timur. Sedangkan sub sektor pertanian tanaman bahan makanan menjadi penyumbang terbesar PDRB dari sektor pertanian. Berdasarkan nilai distribusi PDRB Kabupaten Lampung Timur tahun 2002-2006, sektor pertanian menyumbang > 50% dari total PDRB Kabupaten Lampung Timur dan sub sektor tanaman bahan makanan memberikan kontribusi rata-rata 30.44% (Tabel 1). Hal ini menunjukkan besarnya peran sektor pertanian khususnya tanaman bahan makanan dalam memicu perkembangan ekonomi di Kabupaten Lampung Timur. Berdasarkan potensi yang dimiliki Kabupaten Lampung Timur tersebut, maka pengembangan sektor pertanian dapat dilakukan melalui tiga pendekatan, yaitu: (1) optimalisasi sumber daya lokal; (2) penetapan komoditas unggulan berdasarkan keunggulan komparatif dan kompetitif yang dimiliki oleh setiap komoditas di setiap kecamatan; dan (3) perwujudan sentra pengembangan komoditas unggulan. Penentuan komoditas unggulan pertanian selama ini di Kabupaten Lampung Timur hanya berdasarkan potensi produksi dari komoditas tersebut dan belum secara spesifik dilakukan pemetaan wilayah-wilayah sentra produksi komoditas pertanian, khususnya tanaman pangan. Pewilayahan komoditas unggulan dapat dijadikan sebagai salah satu bentuk arahan penataan ruang wilayah berbasis komoditas dengan tetap mengacu pada Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kabupaten Lampung Timur.
Tabel 1 Distribusi PDRB Kabupaten Lampung Timur tanpa minyak bumi atas dasar harga konstan 2000 tahun 2002-2006 (persen) No Sektor/Sub Sektor Tahun 2002 2003 2004 2005 2006 1 Pertanian 56.37 57.31 56.72 56.53 55.31 a.tanaman Bahan Makanan 28.52 29.82 31.92 31.52 30.40 b. Perkebunan 10.22 10.01 9.63 9.68 9.48 c. Peternakan 7.26 7.19 5.12 4.97 4.98 d. Kehutanan 0.31 0.49 0.52 0.57 0.56 e. Perikanan 10.06 9.79 9.52 9.79 9.89 2 Pertambangan 1.20 1.19 1.20 1.19 1.19 3 Industri Pengolahan 6.93 6.86 6.99 7.03 7.69 4 Listrik dan Air Bersih 0.23 0.22 0.21 0.20 0.20 5 Konstruksi 5.37 5.24 5.24 5.24 5.26 6 Perdagangan, Hotel dan Restoran 17.94 17.65 18.05 18.68 18.97 7 Transportasi dan Komunikasi 3.01 3.06 3.12 2.77 2.82 8 Keuangan, Persewaan, dan Jasa Perusahaan 3.63 3.58 3.72 3.62 3.81 9 Jasa-jasa 5.33 4.89 4.76 4.73 4.74 PDRB 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Sumber: BPS Kabupaten Lampung Timur, 2007 4 Pewilayahan diarahkan pada kawasan budidaya yaitu kawasan yang ditetapkan dengan fungsi utama untuk dibudidayakan atas dasar kondisi dan potensi sumber daya alam, sumber daya manusia, dan sumber daya buatan; dan kawasan perdesaan yaitu kawasan yang mempunyai kegiatan utama pertanian. Pengembangan wilayah yang berjalan selama ini cenderung didominasi program-program sektoral sehingga yang dihasilkan dari program tersebut sering kurang mencerminkan keinginan dari masyarakat setempat. Akhirnya dijumpai hasil pembangunan yang tidak termanfaatkan secara optimal. Berbagai upaya yang dilaksanakan dalam pengembangan wilayah harus dilaksanakan secara menyeluruh dan terpadu agar tujuan pengembangan wilayah baik dari sisi sosial ekonomis (peningkatan kesejahteraan kualitas hidup masyarakat) antara lain melalui penentuan sentra-sentra produksi, penyediaan fasilitas sosial dan umum untuk kemudahan prasarana logistik, maupun ekologis (keseimbangan dan kelestarian lingkungan) dapat tercapai.
5 Perumusan Masalah Pada tahun 2002 Pusat Penelitian dan Pengembangan Tanah dan Agroklimat menyusun arahan pewilayahan komoditas pertanian unggulan nasional dalam bentuk atlas skala 1:1 000 000. Berdasarkan atlas tersebut, Kabupaten Lampung Timur memiliki komoditas pertanian unggulan yaitu padi sawah, padi gogo, palawija/hortikultura dataran rendah iklim basah, rambutan, kelapa/kakao, karet, dan sawit. Namun penetapan komoditas unggulan tersebut belum dilaksanakan dalam skala detil dan belum mempertimbangkan sisi kompetitif dan komparatif dari komoditas pertanian di setiap kecamatannya. Komoditas pertanian yang dijadikan sebagai bahan dalam penelitian ini adalah tanaman pangan. Hal ini berkaitan dengan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2007 melalui Program Peningkatan Ketahanan Pangan yang bertujuan untuk memfasilitasi terjaminnya masyarakat untuk memperoleh pangan yang cukup setiap saat, sehat dan halal. Untuk aspek ketersediaan pangan, operasional program pembangunan tanaman pangan pada dasarnya merupakan rangkaian upaya untuk memfasilitasi tumbuh dan berkembangnya usaha-usaha bidang tanaman pangan yang mampu menghasilkan produk, memiliki daya saing dan nilai tambah yang tinggi sehingga mampu meningkatkan pendapatan dan kesejahteraan petani dan masyarakat. Pembangunan tanaman pangan diprioritaskan pada komoditas unggulan. Ketahanan pangan merupakan salah satu komponen penting yang menjadi dasar ketahanan nasional. Ketika kebutuhan pokok terhadap pangan tidak tercukupi, maka dapat menjadi pemicu kerawanan/konflik sosial. Tetapi jika pangan dapat dikelola dengan baik, dapat menyebabkan perkembangan sektor pertanian yang lebih tangguh dan berdaya saing tinggi. Hal ini memunculkan beberapa pertanyaan sebagai berikut: (1) seberapa besar kontribusi sub sektor tanaman pangan terhadap PDRB dari sektor pertanian di Kabupaten Lampung Timur? (2) bagaimana identifikasi komoditas unggulan di masing-masing kecamatan?
6 (3) apakah memang benar komoditas unggulan yang telah ditetapkan memiliki tingkat kesesuaian lahan yang tepat untuk budidaya pertanian di setiap kecamatan? (4) apakah komoditas unggulan yang ditetapkan memiliki pangsa pasar (demand) yang luas? (5) bagaimana hirarki pusat-pusat pelayanan sosial ekonomi di Kabupaten Lampung Timur? (6) apakah pengembangan wilayah berbasis komoditas unggulan telah dilaksanakan secara komprehensif baik dari sisi potensi biofisik lahan maupun sisi sosial, ekonomi dan budaya masyarakat? Maka berdasarkan pertanyaan diatas, perlu kiranya dilakukan pendekatan kewilayahan dalam pembangunan daerah yang utuh dan terpadu, sehingga mampu mewujudkan efisiensi dan efektivitas fungsi perencanaan pembangunan daerah. Pemanfaatan potensi wilayah, sumber daya, dan aspirasi masyarakat seoptimal mungkin, merupakan modal utama dalam melaksanakan pembangunan daerah. Sehingga bila pemilihan lahan dan komoditas unggulan dilakukan dengan benar dan sesuai dengan tujuan, maka pusat pertumbuhan yang akan menjadi andalan daerah dapat diwujudkan. Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah yang telah diuraikan, maka secara umum tujuan yang ingin dicapai adalah menentukan arahan prioritas yang sesuai untuk pengembangan sektor pertanian berbasis komoditas unggulan di Kabupaten Lampung Timur dengan menggunakan pemodelan MCE. Sedangkan secara khusus, penelitian ini bertujuan untuk: (1) mengevaluasi peran sub sektor pertanian tanaman pangan di Kabupaten Lampung Timur; (2) mengidentifikasi komoditas-komoditas unggulan pertanian tanaman pangan di setiap kecamatan di Kabupaten Lampung Timur; (3) menganalisis hirarki pusat-pusat pelayanan sosial dan ekonomi di Kabupaten Lampung Timur; dan
7 (4) mengevaluasi kesesuaian lahan untuk komoditas pertanian tanaman pangan unggulan di Kabupaten Lampung Timur. Manfaat Penelitian Hasil kajian dalam penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat dalam bentuk: (1) masukan dalam pengambilan kebijakan bagi pemerintah daerah dalam menentukan pusat-pusat produksi komoditas pertanian tanaman pangan dan pusat-pusat pelayanan sosial ekonomi di Kabupaten Lampung Timur; dan (2) acuan dalam pengembangan wilayah berbasis komoditas unggulan di Kabupaten Lampung Timur yang dapat menciptakan program-program pembangunan yang sesuai dengan kondisi dan potensi daerah. Ruang Lingkup Penelitian Penelitian ini secara umum memberikan arahan mengenai wilayah-wilayah yang akan dijadikan sentra produksi komoditas unggulan tanaman pangan di Kabupaten Lampung Timur dalam kurun waktu lima tahun ke depan. Kemudian secara spesifik, dilakukan penghitungan mengenai kebutuhan luasan untuk setiap komoditas unggulan yang ditetapkan dan tingkat produktivitas yang diharapkan. Adapun analisis yang dilakukan mengenai penentuan sektor basis, komoditas unggulan, hirarki wilayah, kelas kesesuaian lahan, prioritas komoditas unggulan, dan luasan arahan pengembangan. Sedangkan untuk aspek kebijakan dan kelembagaan dilakukan tinjauan untuk memberikan pengkayaan dalam kajian penelitian. Hipotesis Penelitian Sektor pertanian memegang peranan penting dalam perekonomian Kabupaten Lampung Timur. Namun dalam kenyataannya potensi lahan yang ada belum dimanfaatkan secara optimal. Dalam upaya mengoptimalkan pengelolaan sektor pertanian, diperlukan sistem perencanaan alokasi pemanfaatan dan pengolahan lahan yang terintegrasi antar semua stake holders terkait.
8 Evaluasi multi-kriteria (Multi-Criteria Evaluation/MCE) merupakan salah satu pemodelan dengan sistem pendukung keputusan yang dapat digunakan pada evaluasi terhadap banyak kriteria. Suatu keputusan merupakan pilihan terhadap beragam alternatif (seperti alternatif tindakan, alokasi lahan, dan sebagainya). Adapun hipotesis yang diajukan dalam penelitian ini: 1) sektor pertanian merupakan penggerak ekonomi utama di Kabupaten Lampung Timur; 2) komoditas unggulan merupakan komoditas yang memiliki pertimbangan teknis maupun sosial ekonomi dan kelembagaan; 3) hirarki wilayah dapat disusun berdasarkan potensi sumber daya buatan yang dimiliki; dan 4) adanya korelasi antara potensi biofisik lahan dengan aspek sosial ekonomi sebagai arahan pengembangan wilayah berbasis komoditas unggulan.