BAB 1 PENDAHULUAN A. Latar Belakang Otonomi daerah di Indonesia yang didasarkan pada undang-undang nomor 22 tahun 1999 dan sekarang berubah menjadi undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan undang-undang nomor 25 tahun 1999 dan sekarang berubah menjadi undang-undang nomor 33 tentang perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dengan sistem pemerintahan desentralisasi sudah mulai efektif dilaksanakan sejak 1 Januari 2001. Undang-undang tersebut merupakan kebijakan yang dipandang sangat demokratis dan memenuhi aspek desentralisasi pemerintah yang sesungguhnya. Sebenarnya pertimbangan mendasar terselenggaranya otonomi daerah adalah perkembangan kondisi di dalam negeri yang mengindikasikan bahwa semangkin maraknya globalisasi yang menuntut daya saing tiap Negara, termaksud daya saing pemerintah daerahnya. Daya saing pemerintah ini diharapkan akan tercapai melalui peningkatan kemandirian pemerintah daerah. Selanjutnya peningkatan kemandirian pemerintah daerah tersebut diharapkan dapat diraih melalui otonomi daerah (Halim 2001:2). Tujuan program otonomi daerah adalah mempercepat pertumbuhan ekonomi dan pembangunan daerah, mengurangi kesenjangan antara responsif terhadap kebutuhan potensi maupun karakteristik di daerah masing-masing. Hal ini ditempuh melalui peningkatan hak dan tanggung jawab pemerintah daerah 1
untuk mengelola rumah tangganya sendiri, (Bastian 2006). Adapun misi utama undang-undang nomor 32 tahun 2004 dan undang-undang nomor 33 tahun 2004 tersebut bukan hanya keinginan untuk melimpahkan kewewenangan pembangunan dari pemerintah pusat dan pemerintah daerah, tetapi yang lebih penting adalah efisiensi dan efektifitas sumber daya keuangan. Untuk itu diperlukan suatu laporan keuangan yang handal dan dapat dipercaya agar dapat menggambarkan sumber daya keuangan daerah berikut dengan analisis prestasi pengelolaan sumber daya keuangan daerah itu sendiri (Bastian 2006:6). Hal tersebut sesuai dengan ciri penting dari suatu daerah otonomi yang mampu menyelenggarakan otonomi daerahnya yaitu terletak pada strategi sumber daya manusia (SDM) dan kemampuan di bidang keuangan daerah (Soedjono 2000). Analisa prestasi dalam hal ini adalah kinerja dari pemerintah daerah itu sendiri dapat didasarkan pada kemandirian dan kemampuannya untuk memperoleh, memiliki, memelihara dan memanfaatkan keterbatasan sumbersumber ekonomis daerah untuk memenuhi seluas-luasnya kebutuhan masyarakat di daerah. Seperti yang diungkapkan Suedjono (2000) dalam penelitiannya dengan objek penelitian pemerintah kota Surabaya bahwa sebagai daerah otonomi, daerah mempunyai kewewenangan dan tanggung jawab menyelenggarakan kepentingan masyarakat menurut prakarsa sendiri berdasarkan prinsip-prinsip keterbukaan, partisipasi masyarakat, dan pertanggungjawaban kepada masyarakat dalam rangka menciptakan pemerintah yang baik (good governance). 2
Proses penyusunan anggaran sektor publik umumnya disesuaikan dengan peraturan lembaga yang lebih tinggi. Sejalan dengan pemberlakuan undangundang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah dan undang-undang nomor 33 tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah, lahirlah tiga paket perundang-undangan, yaitu undang-undang nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan Negara, undang-undang nomor 15 tahun 2004 tentang pemeriksaan pengelolaan dan tanggungjawab keuangan Negara, yang telah membuat perubahan yang mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pengaturan keuangan, khususnya perencanaan dan anggaran pemerintah daerah dan pemerintah pusat. Kemudian saat ini keluar peraturan tentang Pengelolaan keuangan daerah yaitu Peraturan Pemerintah RI No 58 tahun 2004 dan Permendagri No.13 tahun 2006 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah yang mengantikan Kepmendagri No. 29 tahun 2002. Dalam reformasi anggaran tersebut, proses penyusunan APBD diharapkan menjadi lebih partisipasi. Hal tersebut sesuai dengan permendagri No.13 tahun 2006 yaitu dalam menyusun arah dan kebijakan umum APBD diawali dengan penjaringan aspirasi masyarakat, berpedoman pada rencana strategi daerah dan dokumen perencanaan lainnya yang ditetapkan daerah. Serta pokok-pokok kebijakan nasional di bidang keuangan daerah. Selain itu sejalan dengan yang diamanatkan dalam undang-undang No. 17 tahun 2003 tentang perimbangan keuangan Negara akan pula diterapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik agar penggunaan anggaran tersebut bisa dinilai kemanfaatan dan kegunaannya oleh masyarkat (Abimayu 3
2005). Undang-undang No.17 tahun 2003 menetapkan bahwa APBD disusun berdasarkan pendekatan prestasi kerja yang akan dicapai. Untuk mendukung kebijakan ini perlu dibangun suatu system yang dapat menyediakan data dan imformasi untuk menyusun APBD dengan pendekatan kinerja Anggaran kinerja pada dasarnya merupakan sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorentasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Adapun kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, yang berarti harus berorentasi pada kepentingan publik (Mariana 2005). Melalui permendagri No. 13 tahun 2006 implementasi pradigma baru yang berorentasi pada prestasi kinerja dapat diterapkan dalam penyusunan APBD, baik dalam system akuntansi dan pengelolaan keuangan daerah. Pemerintah Kabupaten (PEMKAB) Labuhanbatu merupakan salah satu Pemerintahan Daerah di Sumatera Utara yang diharuskan untuk menyusun laporan pertanggungjawaban keuangan daerah yang terdiri dari : 1. Neraca 2. Laporan Realisasi Anggaran (LRA) 3. Laporan Arus Kas (LAK) 4. Catatan atas Laporan Keuangan Daerah (CaLK) Dari keempat laporan pertanggung jawaban ini Pemerintah Daerah Kabupaten Labuhanbatu sendiri teleh mulai menyajikannya pada laporan keuangan daerah ini pada tahun 2005. Penyusunan laporan keuangan tersebut berpedoman pada ketentuan pokok yang menyangkut pengelolaan keuangan dan otonomi daerah 4
serta peraturan pelaksanaannya yang telah dikeluarkan oleh pemerintah pusat. Sedangkan dalam penerapannya diperkuat oleh peraturan daerah. Skripsi ini akan membahas mengenai Analisa Kinerja Keuangan Daerah pada pelaksanaan Anggaran Berbasis Kinerja. Berdasarkan data yang diperoleh, terlihat bahwa penerimaan dan pengeluaran Pemerintah Daerah Kabupaten Labuhanbatu setelah dilaksanakannya Anggaran Berbasis Kinerja (tahun anggaran 2005) mengalami peningkatan. Namun peningkatan penerimaan yang disertai peningkatan pengeluaran, dianggap kurang baik sebab tidak dapat menjamin adanya kelangsungan hidup dimasa mendatang. Kabupaten Labuhanbatu kekurangan sumber daya yang memadai untuk membiayai seluruh pengeluarannya, hal ini terlihat rendahnya kontribusi PAD dalam penerimaan daerah (Tabel 1.1). Sedangkan dalam struktur PAD Kabupaten Labuhanbatu, masih didominasi oleh pajak daerah dan retribusi daerah, hal ini menunjukkan belum dioptimalkannya peran BUMD dalam penerimaan Kabupaten Labuhanbatu. Tabel 1.2 menunjukkan bahwa realisasi pengeluaran Kabupaten Labuhanbatu masih didominasi oleh pengeluaran (belanja) rutin. 5
Tabel 1.1 Realisasi Penerimaan Pemerintah Kabupaten Labuhanbatu Menurut Jenis Penerimaan (dalam%) Jenis Penerimaan 2005/2006 2006/2007 2007 Sisa Lebih Perhitungan Tahun Lalu 2.45% 4.46% 5.45% PAD 11.03% 6.86% 8.84% a. Pajak Daerah 7.08% 3.33% 4.80% b. Retribusi Daerah 3.76% 2.04% 4.04% c. Laba BUMD 0.57% 0.24% -- d. Penerimaan dari Dinas- dinas 0.23% -- -- e. Penerimaan Lain-lain 0.39% 3.13% 0.26% Bagi Hasil Pajak & Bukan Pajak 14.33% 15.65% 17.83% a. Bagi Hasil Pajak 13.38% 15.58% 17.80% b. Bagi Hasil Bukan Pajak 0.95% 0.07% 0.03% Sumbangan dan Bantuan 62.18% 78.41% 77.11% a. Sumbangan 20.21% 60.24% 62.19% b. Bantuan 41.97% 18.17% 14.92% c. Penerimaan lainnya -- -- -- Penerimaan Pembangunan -- -- -- a. Pinjaman Pemda -- -- -- b. Pinjaman untuk BUMD -- -- -- Jumlah 100% 100% 100% Realisasi Penerimaan (000Rp) 422.703.990 650.940.858 773.908.171 Sumber: Diolah dari LKPJ Kabupaten Labuhanbatu, 2008 Tabel 1.2 Realisasi Belanja Pemerintah Kabupaten Labuhanbatu Menurut Jenis Pengeluaran (dalam%) Jenis Pengeluaran 2005/2006 2006/2007 2007 Belanja Rutin 40.58% 75.15% 79.29% Belanja Pembangunan 59.42% 24.85% 20.71% Total Pengeluaran 100% 100% 100% Total Pengeluaran (000Rp) 71.841.360 148.914.403 193.719.997 Sumber: Diolah dari LKPJ Kabupaten Labuhanbatu, 2008 6
Berdasarkan latar belakang masalah diatas, penulis berkeinginan untuk melakukan penelitian berkaitan dengan Analisis Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah Pada Pemberlakuan Anggaran Berbasis Kinerja (Studi kasus: Pemerintah Kabupaten Labuhanbatu). B. Perumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah diatas, dalam penelitian ini penulis mencoba merumuskan permasalaan, yaitu: Apakah terdapat peningkatan kemampuan Pemerintah Daerah Kabupaten Labuhanbatu dalam pengelolaan keuangan daerah dari periode 2005, 2006 sampai 2007 pada pelaksanaan anggaran berbasis kinerja dalam bentuk: 1. Tingkat Kemandirian tahun anggaran 2005, 2006 dan 2007 pada pelaksanaan anggaran berbasis kinerja? 2. Tingkat Disentralisasi Fiskal tahun anggaran 2005, 2006 dan 2007 pada pelaksanaan anggran berbasis kinerja? 3. Tingkat Kemampuan pembiayaan tahun 2005, 2006 dan 2007 pada pelaksanaan anggaran berbasis kinerja? 4. Tingkat Keserasian penggunaan anggaran tahun 2005, 2006 dan 2007 pada pelaksanaan anggaran berbasis kinerja? 5. Tingkat Efektifitas dan Efisiensi penggunaan anggaran tahun 2005, 2006 dan 2007 pada pelaksanaan anggaran berbasis kenerja? 6. Tingkat Pertumbuhan tahun anggaran 2005, 2006 dan 2007 pada pelaksanaan anggaran berbasis kinerja? 7
Dalam proses kegiatan penelitian ini penulis membatasi pada kinerja keuangan pemerintah daerah yang dinilai dari aspek finansial dan nonfinansial. Dalam hal ini penelitian hanya dianalisa berdasarkan aspek finansial saja dengan mengacu pada rasio keuangan pada anggaran pendapatan belanja daerah periode anggaran 2005, 2006 dan 2007 setelah adanya pelaksanaan anggaran berbasis kinerja. C. Tujuan Penelitian Adapun tujuan dari penelitian ini adalah untuk mengetahui peningkatan kemampuan pemerintah daerah Kabupaten Labuhanbatu dalam pengelolaan keuangan daerah dari periode 2005, 2006 dan 2007 setelah adanya pelaksanaan anggaran berbasis kinerja. D. Manfaat Penelitian Adapun manfaat dari penelitian ini bagi penulis yaitu : 1. Bagi penulis, penelitian ini bermanfaat untuk menemukan bukti empiris tentang kinerja keuangan pemerintah daerah Kabupaten Labuhanbatu setelah adanya pemberlakuan anggaran berbasis kinerja. 2. Bagi pemerintah Kabupaten Labuhanbatu, penelitian ini bermanfaat sebagai tambahan bahan referensi dalam menganalisis kinerja keuangan pemerintah Kabupaten Labuhanbatu setelah diberlakuanya anggaran berbasis kinerja. 3. Bagi Fakultas Ekonomi Universitas Sumatra Utara, penelitian ini dapat bermanfaat sebagai bahan referensi bagi pengembangan penelitian selanjutnya. 8
E. kerangka konseptual Kerangka konseptual merupakan sintesis atau ektrapolasi dari kejadian teori yang mencerminkan keterkaitan antara variable yang diteliti dan merupakan tuntutan untuk mencerminkan masalah peneliti serta merumuskan hipotesis yang merupakan tempat peneliti memberikan penjelasan tentang hal-hal yang berhubungan dengan variable ataupun masalah yang ada dalam penelitian. Adapun krangka konseptual dalam penelitian ini dapat digambarkan melalui bagan alur berikut yang disertai penjelasan kualitatif. Pemerintah Kabupaten Labuhanbatu Laporan keterangan pertanggung Jawaban APBD Laporan Realisasi Anggaran Kinerja Keuangan Daerah Sumber data diolah penulis 2008 9
Keterangan kerangka konseptual: Pada Pemerintah Kabupaten Labuhanbatu. Variabel data yang dipakai atau digunakan adalah Laporan Pertanggungjawaban Anggara Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kepala Daerah. Dalam hal ini variabel yang digunakan di khususkan pada Laporan Realisasi Anggaran atau pada saat ini lebih dikenal dengan nama Laporan Pertanggungjawaban (LKPJ) Kepala Daerah (Dalam hal ini Bupati). Kemudian dari LKPJ ini diambil data. Data yang diperlukan atau data yang dipakai dalam penelitian ini, yang kemudian akan dianalisis dengan memakai rasio kenerja keuangan daerah yaitu: Rasio Kemandirian, Rasio Desantralisasi Fiskal, Rasio Tingkat Kemampuan Pembiayaan, Rasio Efektifitas dan Efisiensi, Rasio Keserasian, Rasio Pertumbuhan. Setelah itu rasio-rasio tersebut akan dibandingkan dengan asumsi tahun anggaran 2005 merupakan tahun dimana Kabupaten Labuhanbatu melaksanakan anggaran berbasis kinerja. 10