MODUL AJAR PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA

Transkripsi

1 MODUL AJAR PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA Oleh: NOVIYANTI, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc. NIP PRODI DIII ADMINISTRASI NEGARA JURUSAN PMP-KN FAKULTAS ILMU SOSIAL UNIVERSITAS NEGERI SURABAYA 2015

2 DAFTAR ISI DAFTAR ISI... DAFTAR TABEL... DAFTAR GAMBAR/BAGAN... KATA PENGANTAR... ii iv v vi BAB I KONSEP DASAR ILMU ADMINISTRASI A. 1 B. Administrasi dan 5 C. Unsur- 11 D. Prinsip-. 14 E. 20 BAB II KONSEP DASAR ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Pengertian Negara/Publik B. Pengertian Administrasi Negara/Publik. 23 C. Perkembangan Administrasi. 30 D. Administrasi Publik sebagai Seni dan 31 E. Karakteristik Administrasi Negara/Publik.. 36 F. 43 BAB III RUANG LINGKUP ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Ruang Lingkup Administrasi Publik 44 B. Mazhab Administra 51 C. Hubungan Administrasi Publik denga 57 D. 61 BAB IV PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Paradigma Administras 63 B. Paradigma Administrasi Publ 65 C. Paradigma Administrasi Publik oleh Nicholas Henry 73 D. T 78 BAB V PERKEMBANGAN & PERGESERAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA.PUBLIK A. 80 B. New Public Management (NPM) 84 C. New Public Se 88

3 D. Tugas 95 BAB VI BIROKRASI DAN PENERAPANNYA A. 97 B.. 99 C. K. 107 D. Tugas 109 DAFTAR PUSTAKA 112

4

5

6 -

7 DIII Administrasi Negara BAB I KONSEP DASAR ILMU ADMINISTRASI Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc. 2015

8 BAB I KONSEP DASAR ILMU ADMINISTRASI A. Pengertian Administrasi Secara etimologis, administrasi berasal dari bahasa Latin (Yunani), yaitu: ad yang berarti intensif; dan ministrare yang artinya to serve (melayani, membantu, memenuhi). Jadi, administrasi adalah melayani dan membantu secara intensif. Penggunaan istilah administrasi di berbagai negara berbeda, seperti Prancis, Inggris dan Amerika Serikat menggunakan istilah administration, Italian menggunakan istilah administrazione, sedangkan di Indonesia sendiri menggunakan istilah administrasi dari bahasa Belanda dan bahasa Inggris. Administrasi dalam bahasa Belanda dikenal dengan administratie yang memiliki pengertian stelselmatige verkrijging, en verwerking van gegevens, yang berarti tata usaha atau administrasi dalam arti sempit (catat-mencatat, mengetik, menggandakan, dan sebagainya); dan bestuur en beheer. Bestuur adalah manajemen berbagai kegiatan organisasi, sedangkan beheer adalah manajemen sumber daya (finansial, personel, materiil, gudang, dan sebagainya). Istilah ini dikenal sejak masuknya Belanda pertama kali ke Indonesia dengan menerapkan system administrasi publik klasik yaitu sistem administrasi negara Prancis atau negara Eropa Barat Kontinental. Kegiatan ini dalam bahasa Inggris disebut clerical work, paper work, atau office work, yang berarti administrasi sebagai ketatausahaan (administrasi dalam arti sempit), yang pada prinsipnya menyangkut seluruh kegiatan yang dilakukan oleh kantor baik itu instansi pemerintah maupun instansi lainnya. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 1

9 Sedangkan administrasi dalam bahasa Inggris dikenal dengan administration. Istilah ini sering disebut sebagai administrasi dalam arti luas yang berarti apa yang harus dijalankan oleh setiap individu dalam sebuah kelompok untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Menurut Prof. Dr. Prajudi Admosoedirdjo (1973) 1 dalam bukunya yang berjudul Dasar-Dasar Office Management, pengertian administrasi secara luas dapat ditinjau dari tiga sudut, yaitu: 1. Administrasi dalam arti institusional, yang mana administrasi dimaksudkan sebagai keseluruhan orang/kelompok yang secara kesatuan menjalankan proses kegiatan-kegiatan untuk mencapai tujuan bersama. 2. Administrasi dalam arti fungsionil/tugas, yang dimaksud dengan fungsionil ialah segala kegiatan dan tindakan yang dilakukan untuk mencapai tujuan (termasuk juga didalamnya tindakan untuk menenyukan tujuan itu sendiri), atau dengan kata lain bersifat melihat kedepan, artinya melihat kepada pencapaian tujuan pada masa yang akan datang. 3. Administrasi sebagai proses, yaitu merupakan keseluruhan proses yang berupa kegiatan-kegiatan, pemikiran-pemikiran, pengaturan-pengaturan sejak dari penentuan tujuan sampai penyelenggaraan sehingga tercapainya suatu tujuan. Adapun pengertian atau definisi administrasi menurut para ahli adalah sebagai berikut. 1. Luther Gullick (1937), Administrasi adalah 1 Admosoedirdjo, Prajugi Dasar-Dasar Office Management. Jakarta: Untag Press. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 2

10 penyelesaian yang hendak dikerjakan, dengan tercapainya tujuan-tujuan yang telah ditetapkan. 2. Leonard D. White (1955: 1) 2 menyatakan bahwa common to all group effort, public or private, civil or military, large scale or Administrasi adalah proses yang selalu terdapat pada setiap usaha kelompok, publik atau privat, sipil atau militer, skala besar atau skala kecil. Sehingga terdapat dua hal penting dalam pendapat diatas, yaitu: a) administrasi adalah proses; b) proses itu terdapat pada setiap usaha kelompok. 3. John M. Pfiffner& Presthus Robert (1960) 3 menyebutkan bahwa Administrasi adalah suatu proses umum yang menandai (merupakan karakteristik) semua usaha bersama. 4. Dwight Waldo (1971) 4 mengatakan administrasi adalah suatu daya upaya yang kooperatif, yang mempunyai tingkat rasionalitas yang tinggi. 5. Stephen Robbins (1978) 5 menyatakan bahwa process of efficiently getting activities completed with and through other Administrasi adalah proses yang universal dalam aktivitas pencapaian tujuan secara efisien dengan dan melalui orang lain. 2 White. Leonard D Introduction to the Study of Public Administration. New York: Mac Milan. 3 Pfiffner, John M. & Presthus Robert Public Administration. New York: The Ronald Press Company. 4 Waldo, Dwight Pengantar Studi Public Administration. Terjemahan: Cemerlang. 5 Robbins, Stephen P. (1978). The Administrative Process: Integrating Theory and Practice. New Delhi: Prentice-Hall of India Private Limited. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 3

11 6. Hadari Nanawi (1990) 6, administrasi adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan sebagai proses pengendalian usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan bersama yang telah ditetapkan sebelumnya. 7. Dimock & Dimock (1992) 7, administrasi adalah suatu ilmu yang mempelajari apa yang dikehendaki rakyat melalui pemerintah, dan cara mereka memperolehnya. 8. The Liang Gie (1993) 8 mengemukakan bahwa administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan terhadap pekerjaan yang dilakukan oleh setiap usaha kerjasama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan tertentu. 9. Herbert A. Simon (1997) 9 menyatakan bahwa Administrasi adalah kegiatan kelompok orang yang bekerja sama untuk mencapai tujuan bersama. 10. Sondang P. Siagian (2008) 10 mendefinisikan administrasi sebagai keseluruhan proses kerjasama antar dua orang manusia atau lebih yang didasarkan atas rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Dari berbagai pengertian di atas, dapat disimpulkan bahwa administrasi adalah proses kegiatan usaha kerjasama antar dua orang atau lebih berdasarkan rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan bersama secara efisien. Dari pengertian 6 Hadari Nawawi Administrasi Personel: Untuk Peningkatan Produktivitas Kerja. Jakarta: Haji Mas Agung. 7 Dimock & Dimock Administrasi Negara. Terjemahan. Jakarta: Rineka Cipta. 8 The Liang Gie Pengertian, Kedudukan, dan Perincian Administrasi. Yogyakarta: direvisi oleh Sutarto. Liberty. 9 Simon, Herbert A Administrative Behavior: a Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations (4th ed.). New York: Free Press. 10 Siagian, Sondang P Filsafat Administrasi. Jakarta: PT. Gunung Agung. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 4

12 ini, unsur-unsur penting atau ide pokok dalam sebuah administrasi menurut Syafri (2012:4) 11 adalah sebagai berikut. 1. Kegiatan, yakni kegiatan yang dilakukan dalam rangka administrasi merupakan kegiatan yang berangkaian satu dengan yang lain sehingga merupakan suatu proses yang sistematis atau suatu system yang bulat terpadu. 2. Kerjasama, yakni interaksi antara individu dalam kelompok untuk menyelesaikan suatu pekerjaan karena pekerjaan itu tidak dapat dan juga tidka boleh diselesaikan seorang diri. 3. Tujuan, yakni sesuatu yang ingin didapatkan/dicapai oleh kelompok orang yang bekerja sama yang tidak bisa diraih seorang diri. 4. Efisiensi, yakni perbandingan terbaik antara masukan (input) dan keluaran (output). B. Administrasi dan Manajemen 1. Hubungan Administrasi dan Manajemen Sebagaimana telah diuraikan sebelumnya, administrasi adalah proses penyelenggaraan kerja untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan. Kerja dapat terselenggara dengan baik sehingga tujuan yang dikehendaki dapat tercapai bila ada orang yang menyelenggarakan. Dan masalah orang yang menyelenggarakan kerja untuk mencapai tujuan inilah yang menjadi masalah pokok daripada manajemen, karena intisari daripada manajemen adalah suatu proses/usaha dari orang-orang secara bekerjasama untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan. 11 Syafri, Wirman Studi tentang Administrasi Publik. Jakarta: Erlangga. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 5

13 Untuk itu, manajemen dan administrasi pada dasarnya saling berhubungan. Sejak periode prasejarah dan periode sejarah, manusia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi, dan telah menerapkan dalam bidang pemerintahan, perdagangan, perhubungan, pengangkutan dan sebagainya. Sedangkan ilmu manajemen telah ada sejak ribuan tahun yang lalu. Hal ini dibuktikan dengan adanya piramida di Mesir.Piramida tersebut dibangun oleh lebih dari orang selama 20 tahun. Pembangunan piramida tersebut tidak akan terlaksana tanpa adanya seseorang yang merencanakan, mengorganisasikan, dan menggerakkan para pekerja, dan mengontrol pembangunannya. Berakhirnya perkembangan administrasi sebagai seni di tandai oleh dari Amerika Serikat dan Henry Fayol dari Perancis, pada akhir abad XIX. Di sini terdapat dua hal penting, yaitu: a. Berakhirnya status administrasi sebagai seni semata-mata dan lahirnya administrasi dan manajemen sebagai suatu ilmu pengetahuan (disiplin baru). b. Berakhirnya periode prasejarah dan periode sejarah manusia dalam perkembangan administrasi dan manajemen, yang kemudian digantikan yang lalu dan terus berkembang sampai sekarang dalam abad XX ini. Dari perkembangan administrasi dan manajemen di atas, administrator pada hakikatnya adalah juga seorang manajer. Dapat dikatakan sebagai manajer, jika para administrator tersebut memfokuskan segala sesuatu yang berkaitan dengan keadaan dan hal hal intern dalam organisasinya. Sementara seorang DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 6

14 manajer juga memfokuskan kepada soal soal intern organisasi. Administrasi sendiri baik dari segi pengertian sempit ataupun pengertian luas di dalam penyelenggaraannya telah menggunakan fungsi fungsi manajemen yang telah ditetapkan menurut George R.Terry yaitu POAC: Planning (perencanaan), Organizing (pengorganisasian), Actuating (pelaksanaan), dan Controlling (pengawasan). Hal ini dapat ditemui bahwa beberapa pendapat oleh para cendekiawan atau ilmuwan yang tidak membedakan antara administrasi dan manajemen atau paling sedikit penggunaan artinya saling berkaitan antara 2 kata tersebut. a. William H. Newman 12 dalam bukunya Administration Action (1963), jelas-jelas tidak membedakan antara administrasi dan manajemen. Apa yang dimaksud administrasi, termasuk dalam arti manajemen. Sekalipun bukunya disebut/dinamakan Administrative Action, tetapi isinya ialah "The techiques of organization and management". b. Dimock dalam bukunya Public Administration (1964), mengemukakan bahwa "Administration (or management) is a planned approach to the solving ofall kinds of problems in almost every individual or group activity both publics or private". (Administrasi atau manajemen adalah suatu pendekatan rencana terhadap pemecahan/semua macam masalah yang kebanyakan terdapat pada setiap individu atau kelompok, baik negara atau swasta) Dari definisi di atas jelas bahwa antara administrasi dengan manajemen tidak ada perbedaan, namun disamakan. 12 Newman, William H Administrative Action. Englewood Cliffs. New York: Prentice Hall. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 7

15 Jadi administrasi dapat dikatakan sebagai penyelenggaraannya dan manajemen adalah orang orang yang menyelenggarakan kerja tersebut. Maka kombinasi dari keduanya adalah penyelengaraan kerja yang dilakukan oleh orang-orang secara bersama-sama untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditetapkan. 2. Perbedaan Administrasi dan Manajemen Seperti diketahui bahwa antara manajemen dan administrasi itu duaduanya berbeda, maka untuk memperjelas pendalaman kita terhadap dua kata administrasi dan manajemen tersebut, dapat dikutip pendapat para ilmuwan seperti di bawah ini. a. Dalton E. Mc. Farland 13 dalam bukunya Management: Principlies and Practice (1970) membedakan administrasi dengan manajemen sebagai berikut. "Administration refers to the determination of major aims and policies, whereas management refers to the carrying out of operation designed to accomplish the aims and effective policies". (Administrasi ditunjukkan terhadap penentuan tujuan pokok dan kebijakannya, sedangkan manajemen ditunjukkan terhadap pelaksanaan kegiatan dengan maksud menyelesaikan/mencapai tujuan dan pelaksanaan kebijakan yang telah diambil). b. Pendapat lain adalah yang diberikan oleh Ordway Tead. Tead tegas-tegas membedakan arti administrasi dengan manajemen. Hal ini dapat ditemukan dalam buku Mc. Farland (1970) yang berjudul Management 13 Farland Management: Principlies and Practice. Third Edition. The Macmillan Company. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 8

16 Principle and Practices, yakni: "Administration is the process and agency which is responsible for the diterminition of the aims for which an organization and its management are to achive... etc." (Administrasi adalah suatu proses dan badan yang bertanggung jawab untuk menentukan tujuan, di mana organisasi dan manajemen digariskan, dan sebagainya). Sedangkan directs and guides the operation of organization in the realizing of established aims... etc." (Manajemen adalah suatu proses dan badan yang secara langsung memberi petunjuk, bimbingan kegiatan dari suatu organisasi dalam merealisasi tujuan yang telah ditetapkan, dan sebagainya). Dari perbedaan definisi ini, terdapat beberapa pandangan mengenai perbedaan administrasi dan manajemen, yaitu: a. Manajemen lebih luas dan lebih besar peranannya dibandingkan dengan administrasi Dikatakan manajemen lebih luas dan lebih besar peranannya dibandingkan dengan administrasi dikarenakan beberapa orang mengartikan administrasi sebagai pekerjaan tulis menulis ataupun tata usaha. Dengan pengertian seperti itu maka administrasi disebut sebut sebagai unsur bantuan saja bagi manajemen. Karena dalam manajemen bukan pekerjaaan tulis menulis saja yang dibutuhkan akan tetapi bagaimana seorang pemimpin dapat melaksanakan dan mengarahkan tugas suatu organisasi sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan. Pandangan ini banyak dipercaya oleh para pengusaha pengusaha niaga dan industri. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 9

17 b. Administrasi lebih luas dan lebih berperan daripada manajemen Pandangan kedua menyebutkan administrasi lebih luas dan lebih berperan daripada manajemen. Pandangan ini beralaskan manajemen berada didalam administrasi itu sendiri. Menurut Atmosoedarmo (dalam Buchari Zainun, 1990: 5) 14 ada yang menganggap bahwa administrasi mempunyai dimensi statis dan dinamis. Dianggap sebagai dimensi dinamisnya administrasi adalah manajemen. Sedangkan dimensi statisnya adalah organisasi, terutama jika organisasi tersebut dianggap sebagai wadah. c. Manajemen adalah inti dari administrasi. Pandangan terakhir menyebutkan manajemen adalah inti dari administrasi. Dikatakan demikian karena dalam pelaksanaan administrasi sendiri dibutuhkan keterampilan atau kemampuan untuk memaksimalkan penggunaan sumber daya manusianya agar dapat mencapai tujuan. Sehingga dapat dikatakan manajemen itu merupakan alat pelaksana utama daripada administrasi. 3. Fungsi-fungsi Administrasi dan Manajemen Pada dasamya administrasi berfungsi untuk menentukan tujuan organisasi dan merumuskan kebijaksanaan umum, sedangkan manajemen berfungsi untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan yang perlu dilaksanakan dalam rangka pencapaian tujuan dalam batas-batas kebijaksanaan umum yang telah dirumuskan. 14 Zainun, Bukhari Haji Administrasi dan Manajemen Kepegawaian Pemerintah Negara Indonesia. Jakarta: Haji Masagung. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 10

18 Dalam proses pelaksanaannya, administrasi dan manajemen mempunyai tugas-tugas tertentu yang harus dilaksanakan sendiri. Tugas-tugas itulah yang biasa disebut/diartikan sebagai fungsi-fungsi administrasi dan manajemen. Menurut Sondang P. Siagian (2008) - fungsi-fungsi administrasi dan manajemen itu ialah : a. Perencanaan (Planning) b. Pengorganisasian (Organizing) c. Pemberian Motivasi (Motivating) d. Pengawasan (Controling) e. Penilaian (Evaluating) Fungsi-fungsi tersebut mutlak harus dijalankan oleh administrasi dan manajemen. Ketidakmampuan untuk menjalankan fungsi-fungsi itu akan mengakibatkan lambat atau cepat matinya organisasi. C. Unsur-Unsur Administrasi Administrasi adalah serangkaian kegiatan usaha kerja sama manusia yang terencana untuk mencapai tujuan tertentu yang telah ditetapkan secara rasional, efektif, dan efisien. Berdasarkan definsi di atas, administrasi memiliki dua dimensi yaitu dimensi karakteristik dan dimensi unsur-unsur yang melekat pada administrasi. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 11

19 1. Dimensi karakteristik administrasi a. Efisien dimaksudkan bahwa tujuan administrasi dengan hasil yang berdaya guna. Tjokroamidjojo (1991:5) 15, efisien dimaksudkan sebagai pelaksanaan administrasi publik yang dilakukan dengan perbandingan yang terbaik antara hasil dan pengeluaran. b. Efektifitas berarti yang telah direncanakan sebelumnya dapat tercapai. Keban (2004:140) 16 organisasi dapat dikatakan efektif kalau tujuan organisasi atau nilai-nilai sebagaimana ditetapkan dalam visi tercapai. c. Rasional berarti dapat dipertanggung jawabkan berdasarkan logika dan pikiran serta tidak bertentangan dengan nilai etis. Herbert A. Simon (2004:135) 17 mengatakan bahwa rasional bersifat objektif jika tujuan yang hendak dicapai untuk kepentingan organisasi, sedangkan rasional bersifat subjektif jika tujuan yang hendak dicapai untuk kepentingan pribadi. Tujuan secara efektif dan efisien melalui tindakan rasional dapat terwujud bila ada perencanaan yang realistik dan benar-benar tepat, logis, dan dapat dikerjakan. Oleh karena itu diperlukan sumber daya manusia yang berkualitas ataupun yang cukup memadai, yang memiliki kompetensi pengetahuan, keterampilan, dan moral yang tinggi. Sehingga hal ini sesuai dengan prinsip the right man on the right place. 15 Tjokroamidjojo, Bintoro. Administrasi Pembangunan: Administrasi Negara untuk Mendukung Proses Pembangunan. Pidato pengukuhan sebagai Guru Besar Luar Biasa. Universitas Brawijaya: Malang Keban, Yeremia T Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori, dan Isu. Jakarta: Gaya Media. 17 Simon, Herbet A Perilaku Administrasi. Jakarta: Bumi Aksara. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 12

20 2. Dimensi Unsur-Unsur Administrasi Menurut The Liang Gie (1993), terdapat 8 unsur administrasi, yakni: a. Organisasi, merupakan unsur utama yang berwujud rangka, struktur atau wadah dimana usaha kerjasama dilakukan. James D. Moooney menyebutkan sebagai bentuk dari perserikatan manusia untuk suatu tujuan bersama. Sehingga dapat disimpulkan bahwa organisasi sebagai proses menggambarkan berlangsungnya berbagai aktivitas dari kelompok orang dalam organisasi tersebut untuk mencapai tujuan yang diinginkan. b. Manajemen merupakan suatu proses yang menggerakkan kegiatan dalam administrasi sehingga tujuan yang telah ditentukan benar-benar tercapai melalui pelaksanaan fungsi-fungsi manajemen. Organisasi baru akan bermakna jika telah berlangsung proses manajemen. c. Kepegawaian, merupakan segi yang berkaitan dengan sumber tenaga manusia yang harus ada pada setiap usaha kerjasama. Aktivitas kepegawaian merupakan unsur penting dalam organisasi yang mengatur pemanfaatan orang-orang yang diperlukan dalam usaha kerja sama. d. Keuangan, merupakan segi pembiayaan dalam setiap administrasi. Dari sinilah muncul administrasi keuangan, yang mencakup antara lain penganggaran, pembukuan, pemeriksaaan dan sebagainya. e. Perlengkapan, berkaitan dengan kebutuhan-kebutuhan kebendaaan dan kerumahtanggaan yang selalu ada dalam setiap usaha kerjasama. Dari aspek ini berkembang administrasi perlengkapan yang mencakup pembelian, pengadaan barang dan jasa, klarifikasi dan standarisasi alatalat dan sebagainya. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 13

21 f. Pekerjaan kantor/ tata usaha, yang berkaitan dengan pengumpulan, pengiriman, mengelola, menyimpan informasi yang kemudian dikenal dengan administrasi perkantoran (Office Administration atau Office Management). g. Komunikasi, merupakan urat nadi yang memungkinkan orang dalam usaha kerjasama untuk mengetahui apa yang terjadi dan diinginkan oleh masing-masing. Tanpa komunikasi yang baik tidak akan mungkin dapat terjadi kerjasama yang baik. Pengetahuan tentang tata hubungan dan komunikasi diantaranya adalah tehnik pelaporan, metode rapat dan lain sebagainya. h. Publik Relation atau hubungan masyarakat yang mengkaji hubungan antara organisasi dengan masyarakat diluar organisasi. Unsur-unsur administrasi menurut S.P Siagian (1978) 18 adalah: manusia (2 orang atau lebih), tujuan yang akan dicapai, kerjasama, kegiatan yang akan dilakukan dan peralatan atau perlengkapan. D. Prinsip-Prinsip Administrasi Prinsip-prinsip admnistrasi dikemukakan oleh dua ahli, yakni Henri Fayol (ditinjau secara psikologis), dan Max Weber (ditinjau secara birokrasi). Fayol telah meletakkan 14 prinsip-prinsip umum administrasi dan menjadi dasar pemikiran bagi perkembangan administrasi yakni sebagai berikut. 18 Siagian, Sondang P Administrasi Pembangunan: Konsep, Dimensi, dan Strateginya. Jakarta: Gunung Agung. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 14

22 1. Pembagian kerja (division of labor/work) Prinsip ini sama dengan pembagian tenaga kerja menurut Adam Smith, pembagian kerja atau spesialisasi meningkatkan produktivitas karena memusatkan pada pekerjaan yang sesuai dengan keahlian. 2. Wewenang dan tanggung jawab (authority and responsibility) Wewenang dan tanggung jawab harus ada dalam pelaksanaan kegiatan. Perlu ada rangsangan untuk kegiatan yang dilaksanakan dengan baik dan sanksi bagi pelaksanaan kegiatan yang tidak baik. 3. Disiplin (discipline) Disiplin yakni rasa hormat dan taat pada peranan dan tujuan organisasi. 4. Kesatuan perintah (unity of command) Kesatuan perintah atau komando; bawahan hanya menerima perintah dan bertanggung jawab pada satu atasan. 5. Kesatuan arah dan tujuan (unity of direction) Beberapa kelompok aktivitas organisasi yang mempunyai tujuan yang sama dapat diperintah oleh seorang manajer menggunakan satu rencana sehingga tercipta kesatuan arah atau pengarahan. Organisasi akan efektif apabila para anggota bekerja sama berdasarkan tujuan yang sama. 6. Mendahulukan kepentingan organisasi di atas kepentingan pribadi (subordination of individual interest to the general interest) Mendahulukan kepentingan umum/organisasi di atas kepentingan pribadi. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 15

23 7. Penggajian atau upah (remuneration) Pengupahan atau penggajian merupakan pembayaran balas jasa yang harus dilakukan dengan bijaksana, adil, tidak eksploitatif, dan memuaskan pihakpihak terkait. 8. Sentralisasi (centralization) Perlu diatur keseimbangan antara sentralisasi dan desentralisasi, yaitu berhubungan pada perbandingan yang mana mengurangi keterlibatan dalam pengambilan keputusan. 9. Skala hierarki (scala chain) Merupakan hubungan antar tugas disusun atas dasar suatu hierarki atas bawah. 10. Tata tertib (order) Perlu adanya tata tertib (order), aturan, ketertiban dalam organisasi. 11. Keadilan (equity) Manajer dapat berbuat baik dan terbuka pada bawahannya dengan menerapkan keadilan bagi personalia, persamaan perlakuan dalam organisasi. 12. Stabilitas jabatan (stability of tenure) Dalam hal ini perlu kelangsungan, keamanan, dan kepastian kerja bagi karyawan, sehingga perputaran yang tinggi merupakan ketidakefisienan. 13. Prakarsa/inisiatif (initiative) Dalam setiap tugas harus dimungkinkan untuk mengadakan prakarsa atau inisiatif. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 16

24 14. Solidaritas kelompok kerja (la esprit de corps) Solidaritas kelompok kerja akan menggalang persatuan atau kesetiakawanan, kebanggaan bersama, dan rasa memiliki yang tinggi. Sedangkan prinsip-prinsip administrasi menurut Max Weber (ditinjau secara birokrasi) adalah sebagai berikut. 1. Adanya Pembagian Kerja Pembagian kerja berkenaan dengan spesialisasi pekerjaan. 2. Adanya Hierarki Posisi Setiap posisi bawahan dikontrol dan diawasi oleh atasan, disebut juga rantai perintah. 3. Aturan Formal dan Regulasi Mengatur perilaku pekerja secara sama rata, menjamin kelangsungan dan stabilitas lingkungan kerja, dan mengurangi ketidakpastian performa kerja. 4. Hubungan yang Impersonal Tidak ada ikatan emosional antara atasan dan bawahan sehingga menjamin kejelasan posisi. 5. Kompetensi khusus dan latihan merupakan kriteria utama kedudukan administratif Hal ini berkaitan dengan adanya kriteria seleksi yang ketat dan tidak ada pengangkatan dan pemberhentian secara suka-suka. 6. Memperkerjakan karyawan berdasarkan kompetensi Pada kenyataannya, biasanya hal tersebut dilakukan saat baru membuka lowongan, apabila kompetensi pekerja yang diterima tidak sesuai dalam DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 17

25 bidangnya diberikan pelatihan atau bekal terlebih dahulu agar bisa menunjang ke depannya. Disamping itu, Herbert A. Simon (dalam Pasolong, 2011:14) 19, membagi 4 prinsip administrasi secara umum, yaitu: 1. Efisiensi administrasi dapat ditingkatkan melalui suatu spesialisasi tugas di kalangan kelompok. 2. Efisiensi administrasi ditingkatkan dengan anggota kelompok di dalam suatu hirarki yang pasti. 3. Efisiensi administrasi dapat ditingkatkan dengan membatasi jarak pengawasan pada setiap sektor di dalam organisasi sehingga jumlahnya menjadi kecil. 4. Efisiensi administrasi ditingkatkan dengan mengelompokkan pekerjaan untuk maksud-maksud pengawasan berdasarkan tujuan, proses, langganan, dan tempat. Sehingga dapat disimpulkan bahwa penjabaran prinsip-prinsip administrasi menurut Herbert A. Simon lebih menekankan pada efisiensi dengan diterapkan spesialisasi. Selanjutnya, Luther Gulick dan Lyndall Urwick mengajukan 7 prinsip administrasi yang dikenal dengan singkatan POSDCoRB (Planning Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, dan Budgeting). 1. Planning Penentuan secara garis besar apa yang akan dikerjakan dan metode yang akan digunakan untuk mencapai tujuan. 19 Pasolong, Harbani Teori Administrasi Publik. Bandung: Alfabeta. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 18

26 2. Organizing Kegiatan mengorganisir dan memanfaatkan berbagai sumber daya yang ada untuk mencapai tujuan organisasi sesuai dengan struktur organisasi. 3. Staffing Proses rekruitmen, penempatan, pelatihan, dan pengembangan SDM dalam organisasi. 4. Directing Mengarahkan melalui berbagai instrument (peraturan, keputusan, instruksi) sehingga SDM dalam melaksanakan tugasnya tidak menyimpang dari tujuan organisasi. 5. Coordinating Mengkoordinasikan kegiatan dari berbagai unit yang memiliki tugas dan fungsi yang berbeda. 6. Reporting Kegiatan pelaporan, menyampaikan apa yang telah, sedang, dan yang akan dilakukan kepada pihak yang yang terkait terutama pimpinan organisasi. 7. Budgeting Berkaitan dengan perencanaan, pelaksanaan, dan pengendalian serta pertanggungjawaban anggaran. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 19

27 E. Tugas 1. Apa y 2. Menurut anda, apakah administrasi bagian dari manajemen, atau manajemen bagian dari administrasi? Jelaskan perbedaan dan persamaannya! 3. Sebut dan jelaskan unsur-unsur administrasi! DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 20

28 DIII Administrasi Negara BAB II KONSEP DASAR ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc. 2015

29 BAB II KONSEP DASAR ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Pengertian Negara / Publik 1. Pengertian Negara Negara adalah suatu wilayah dipermukaan bumi yang kekuasaannya baik, politik, militer, ekonomi, sosial maupun budayanya diatur oleh pemerintahan yang berada diwilayah tersebut. Negara juga merupakan suatu wilayah yang memiliki suatu sistem atau aturan yang berlaku bagi semua individu diwilayah tersebut, dan berdiri secara independent. Dari pengertian di atas, dapat disimpulkan bahwa syarat primer suatu negara adalah: a. Memilili penduduk atau rakyat. b. Memiliki wilayah. c. Memiliki pemerintah yang berdaulat d. Mendapat pengakuan dari negara lain. 2. Pengertian Publik Dewasa ini, penggunaan istilah publik seringkali dijumpai di berbagai kalimat dalam kehidupan sehari-hari, seperti: public relation (hubungan masyarakat), public opinion (opini masyarakat), public hospital (rumah sakit umum), public goods (barang-barang publik), public interest (kepentingan DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 21

30 publik), public administration (administrasi publik), public policy (kebijakan publik), dan lain-lain. Dari berbagai kata tersebut, istilah publik diartikan sebagai umum, masyarakat/orang banyak, negara. Akan tetapi, pemahaman istilah publik lebih dalam dibanding dengan masyarakat, karena publik yang dimaksud disini adalah orang-orang yang memiliki kepentingan yang sama dengan menaruh minat dan perhatian akan hal yang sama. Berikut ini merupakan pengertian istilah publik yang dikemukakan oleh para ahli. a. Kimbal Young (dalam Syafri, 2012:14) Ada 3 definisi dari istilah publik yaitu: 1) Orang; 2) Keseluruhan anggota dari suatu komunitas, bangsa, atau masyarakat; 3) Kumpulan individu dengan kepentingan yang sama. b. Lowell J. Carr (1982) 20 Publik adalah sebuah perkumpulan yang terbentuk berdasarakan jarak komunikasi, yang terdiri dari 2 macam, yakni: 1) komunikasi publik, adalah orang yang melakukan komunikasi dengan memanfaatkan suatu alat untuk kepentingan bersama. 2) kepentingan publik, adalah orang-orang yang memiliki kepentingan yang sama dan dilayani dengan media apapun. Contoh: pendukung suatu klub sepakbola. 20 Carr, Lowell J Public Administration. California: Palisades Publisher. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 22

31 c. Scott M. Cutlip (1957) 21 Publik adalah kelompok individu yang terikat oleh kepentingan bersama dan berbagi rasa atas dasar kebersamaan. Berdasarkan pendapat para ahli di atas bahwa definisi publik erat kaitannya dengan kepentingan bersama yang merupakan bagian dari konteks organisasi. Sehingga dapat disimpulkan bahwa ada 3 unsur publik dari pengertian publik di atas, yakni: a. Adanya sejumlah manusia. b. Adanya kepentingan bersama. c. Adanya perasaan bersatu karena ikatan kepentingan tersebut. B. Pengertian Administrasi Negara / Publik 1. Pengertian Administrasi Negara / Publik Ilmu administrasi negara lahir sejak Woodrow Wilson (1887), dalam artikelnya yang berjudul dimuat di jurnal Political Science Quarterly. Artikel ini bercerita tentang pentingnya perubahan terhadap praktik tata pemerintahan yang terjadi di Amerika Serikat yang saat itu telah meluas praktik spoil system (sistem perkoncoan) yang menyebabkan inefektivitas dan inefisiensi dalam pengelolaan negara. Sehingga dapat dikatakan bahwa terminologi administrasi negara/ publik (public administration) berasal dari Amerika Serikat dan Inggris. Sebagai ilmu yang bersifat elektik karena menyesuaikan dengan perkembangan peradaban manusia, administrasi publik memiliki banyak definisi 21 Cutlip, Scott M Effective Public Relation. New York: Prentice-Hall IMC. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 23

32 sehingga melahirkan pemahaman yang beragam tentang administrasi negara. Administrasi negara seringkali disama artikan dengan manajemen pemerintahan. Hal ini dapat diartikan bahwa administrasi negara adalah kegiatan yang dilakukan mengelola dan mendayagunakan sumber daya negara (organisasi, personalia, dana, dan lain-lain) untuk dapat mengimplementasikan kebijakan atau untuk mencapai tujuan negara secara efisien. Administrasi adalah sebuah istilah yang bersifat generik, yang mencakup semua bidang kehidupan. Sedangkan administrasi negara adalah suatu bahasan ilmu sosial yang mempelajari tiga elemen penting kehidupan bernegara yang meliputi lembaga legislatif, yudikatif, dan eksekutif serta hal-hal yang berkaitan dengan publik yang meliputi kebijakan publik, tujuan negara, dan etika yang mengatur penyelenggara negara. Semua itu bermuara pada fungsi untuk memberikan pelayanan publik. Hal ini sejalan dengan pendapat Rosenbloom (1986) 22 bahwa -teori dan prosesproses manajerial, politik, dan hukum untuk memenuhi mandate mandat kepemerintahan legislative, eksekutif, yudikatif, demi ketetapan fungsifungsi pengatur dan pelayanan bagi masyarakat sebagai keseluruhan atau Kemudian J.M. Pfiffner (Dimock, 1964) 23 juga mendefinisikan bahwa istration is the coordination of collective efforts to implement public policy (administrasi publik adalah koordinasi dari usaha-usaha kolektif 22 Rosenbloom, David H Public Administration: Understanding Management, Politics, and Law in Public Sector. New York: Random Haouse. 23 Dimock, Marshall Edward, dan Dimock Gladys Ogden Public Administration. New Delhi: Oxford & LHB Publishing Go. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 24

33 Adapun beberapa pengertian administrasi publik menurut beberapa ahli adalah sebagai berikut. a. Edward H. Lithfiled (dalam Syafiie, 2003:33) 24 Dalam bukunya yang berjudul, administrasi negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan pemeintah diorganisasi, diperlengkapi dengan tenaga-tenaganya, dibiayai, digerakkan, dan dipimpin. b. Dwight Waldo (1971) Administrasi negara mengandung 2 (dua) pengertian, yaitu: 1) Administrasi negara adalah organisasi dan manajemen dari manusia dan benda guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah. 2) Administrasi negara adalah suatu seni dan ilmu yang dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan negara. c. Dimock & Dimock (1964) Administrasi negara merupakan kegiatan pemerintah di dalam melaksanaan kekuasaan politiknya. d. Prof. Dr. Prajudi Admosudirdjo (1973) Administrasi negara mengandung 3 arti, yakni: 1) Administrasi negara sebagai fungsi pemerintah untuk mengurus atau menangani urusan-urusan kenegaraan (publik services) secara tertentu. 24 Syafiie, Inu Kencana Ilmu Pemerintahan. Edisi revisi. Bandung: CV. Mandar Maju. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 25

34 2) Administrasi negara sebagai aparatur dan aparat pemerintah sebagai suatu organisasi untuk mengendalikan keadaan pemerintahan negara. 3) Administrasi negara sebagai proses penyelenggaraan berbagai macam tugas dan urusan pemerintah secara terorganisasi, sistematika, metodis, dan teknis. e. Nigro (1984) 25 Administrasi negara mempunyai peranan penting dalam merumuskan kebijaksanaan pemerintah dan merupakan bagian dari proses politik. Dari berbagai definisi di atas, dapat dikatakan bahwa administrasi publik merupakan rangkaian kerjasama yang dilakukan oleh sekelompok orang atau lembaga dalam melaksanakan tugas-tugas pemerintahan untuk memenuhi kebutuhan dan kepentingan publik (tujuan negara) secara efisien dan efektif. Dan yang menjadi tugas utama administrasi negara ialah pada dasarnya merencanakan dan merumuskan kebijaksanaan politik, kemudian melaksanakannya. Oleh karena itu, dapat disimpulkan bahwa administrasi negara / publik memiliki 3 makna yang mendalam berdasarkan perkembangan pengertiannya, yaitu: a. Administration of public, menunjukkan bagaimana pemerintah berperan sebagai agen tunggal yang berkuasa atau sebagai regulator, yang aktif mengatur dan mengambil keputusan. Dalam hal ini masyarakat diasumsikan sebagai masyarakat yang pasif dan hanya menurut saja. b. Administration for public, menunjukan suatu konteks yang lebih maju, dimana pemerintah lebih berperanan dalam mengemban misi pemberian 25 Nigro, A. Felix and G. Liyd Nigro, Modern Public Administration. New York: Harper International Edition. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 26

35 pelayanan public (service provider). Pemerintah lebih responsive atau lebih tanggap terhadap apa yang di butuhkan masyarakat dan lebih mengetahui cara terbaik untuk memberi pelayanan publik kepada masyarakat. c. Administration by public, merupakan suatu konsep yang sangat berorientasi kepada pemberdayaan masyarakat, lebih mengutamakan kemandirian dan kemampuan masyarakat. Dalam, hal ini, kegiatan pemerintah lebih mengarah kepada yaitu pemerintah berupaya memfasilitasi masyarakat agar mampu mengatur hidupnya tanpa harus sepenuhnya bergantung terus-menerus kepada pemerintah. 2. Ciri-ciri Administrasi Negara / Publik Administrasi publik mempunyai hal-hal yang bersifat khusus yang tidak dimiliki oleh organisasi-organisasi lainnya. Gerarld Caiden (1982; dalam Sukidin dan Damai, 2011:92) 26 menunjukkan 7 kekhususan administrasi publik, yaitu: a. Kehadiran administrasi publik tidak bisa dihindari (unavoidable). Eksistensi administrasi publik sangat erat kaitannya dengan eksistensi sebuah negara. Itu artinya adalah selama sebuah negara masih ada, administrasi publik pun tetap tetap ada. Penyelenggaraan admnistrasi publik adalah penting untuk kehidupan masyarakat, sehingga keinginan dan kepentingan rakyat harus tetap dilayani apapun yang terjadi di negara tersebut. Jika suatu kegiatan publik berhenti dilaksanakan, akan berhenti pula lah gerak kehidupan sosial. 26 Sukidin dan Damai Damadi Administrasi Publik. Yogyakrta: Laksbang Press Indo. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 27

36 b. Administrasi publik mengharapkan kepatuhan. Administrasi publik adalah satudengan organisasi lainnya. Penegakan legalitas harus menggunakan mekanisme administrasi publik, yaitu: lembaga-lembaga peradilan, sistem kepolisian, dan penjara, sehingga diharapkan penduduk mematuhi segala ketentuan yang berlaku dan kekuasaan pemaksa tidak perlu diterapkan. c. Administrasi publik mempunyai prioritas. Begitu banyaknya kepentingan-kepentingan public yang perlu diperhatikan maka perlu adanya prioritas. Karena mempunyai prioritas, administrasi publik menerima pertanggungjawaban moral untuk memberikan apa yang paling tepat. d. Administrasi publik mempunyai kekecualian. Dilihat dari tujuan untuk memberikan pelayanan public, administrasi publik merupakan organisasi yang emmpunyai tujuan yang amat besar. Namun, administrasi publik seringkali mengalami kerugian karena luas dan kompleks organisasinya sehingga diperlukan adanya kompetisi, control politik, saran swa-koreksi, dan control sosial agar administrasi publik dapat bekerja secara efisien, efektif, cekatan, dan responsif. e. Manajemen puncak administrasi publik adalah politik. Administrasi publik diperintah oleh politik, tidak oleh kebijakan ekonomi, kearifan sosial, maupun kecermatan ilmiah. Segala yang dikerjakan administrasi publik adalah hal yang menarik untuk perdebatan, penelitian, dan usaha politik. Menurut Thomas J. Davy dalam bukunya yang berjudul DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 28

37 Public Administration as A Field in the United States 2011:92) ada 4 orientasi adminstrasi publik, yaitu: orientasi manajerial, orientasi politik, orientasi psikologi, dan orientasi sosiologis. Yang menarik adalah tujuan orientasi politik dalam adminsitrasi publik untuk menunjukan karakteristik birokrasi dalam hubungannya dengan institutsi pemerintah dan lembaga-lembaga sosial lainnya. dan untuk melakukan identifikasi terhadap nilai-nilai dasar yang menumpang sistem politik. Orientasi politik memperlakukan administrasi publik sebagai satu aspek dari proses politik dan sebagai bagian dari system pemerintahan. Perhatian utamanya adalah hubungan antara birokrasi dan institusi pemerintah, dan antara tindakan administrasi dengan system politiknya. f. Penampilan administrasi publik sulit diukur. Kesulitan dalam mengukur kegiatan penyelenggaraan administrasi publik berasal dari 2 sebab pokok, yaitu: adanya warna politik pada kegiatan administrasi publik, dan luasnya objek kegiatan administrasi publik yang tidak terpengaruh oleh ukuran-ukuran objektif. g. Lebih banyak harapan yang diletakkan pada administrasi publik. Masyarakat senantiasa menaruh harapan besar pada administrasi publik karena pejabat publik dipandang sebagai pengawal kepentingan umum, penyangga milik umum, dan pemelihara hal-hal yang baik bagi umum. Sehingga mereka menginginkan bahwa administrator publik akan mendemonstrasikan kepemimpinannya, dan secara umum memiliki rasa tanggung jawab lebih besar daripada orang biasa. Itulah yang merupakan serangkaian harapan yang senantiasa melekat pada masyarakat. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 29

38 C. Perkembangan Administrasi Administrasi sebagai ilmu telah berkembang sejak lahirnya Scientific Management pada akhir abad ke 19 atau awal abad ke 20, dimana tokohnya adalah diawali dari adanya pengamatan Taylor terhadap cara-cara kerja karyawan perusahaan Midvale Steel Company, Simond Rolling Machine, dan Bethlehem di AS yang tidak efisien dan tidak produktif. Di akhir pengamatannya, Taylor menyimpulkan bahwa ketidakefisienan perusahaan dan rendahnya tingkat produktivitas ketiga perusahaan tersebut yang disebabkan oleh gerak dan waktu, yaitu ada bayak gerakan tubuh (fisik) karyawan baik pada saat bekerja maupun saat tidak bekerja sehingga banyak membuang energy tanpa memberikan hasil kerja yang optimal. Hal ini adalah akibat ketidaktahuan karyawan dalam menangani suatu pekerjaan dan lebih banyak waktu yang terbuang percuma dan tidak termanfaatkan untuk kegiatan peningkatan kegiatan produktivitas. Oleh karena itu, Taylor menekankan bahwa terdapat dua cara untuk mengerjakan suatu pekerjaan (motion study atau penelitian gerak); kedua, menentukan standar waktu yang diperlukan untuk menyelesaikan satu jenis pekerjaan tertentu (time study atau penelitian waktu). Berikut adalah garis besar inti manajemen ilmiah. 1. Perlunya mengembangkan cara baru (ilmu) dalam mengerjakan tiap unsur pekerjaan yang ada, tidak hanya bergantung pada petunjuk teknis yang telah ada. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 30

39 2. Terdapat pembagian kerja yang jelas antara pimpinan dan pekerja sehingga akan jelas wewenang dan tanggung jawab masing-masing. 3. Penerimaan pegawai dilakukan melalui seleksi yang ketat dengan persyaratan tertentu yang disesuaikan dengan jenis pekerjaannya, kemudian karyawan tersebut harus dilatih, dididik, dan dikembangkan sesuai prinsip ilmiah yang dikembangkan. Artinya adalah bahwa tugas pengembangan karyawan tidak bisa lepas dari tanggung jawab pimpinan/manajer. 4. Perlu menciptakan kerjasama yang baik dengan karyawan untuk menyakinkan bahwa pekerjaan yang mereka kerjakan sesuai dengan prinsip ilmiah dan akan memberi kemanfaatan bagi organisasi secara keseluruhan. Selain itu, peningkatan motivasi kerja karyawan dapat dilakukan dengan memberikan insentif ekonomis. Hal itu tidak akan merugikan perusahaan bahkan akan meningkatkan pendapatan perusahaan karena adanya peningkatan produktivitas karyawan. Optimalisasi produk (seperti perencanaan yang matang, standarisasi waktu, kuantitas dan kualitas produk yang dihasilkan) dan minimalisasi modal (input) merupakan hal lain yang perlu mendapat perhatian dari pengamatan yang dilakukan Taylor. D. Administrasi Publik sebagai Seni dan Ilmu Administrasi telah ada sejak dahulu kala karena administrasi timbul dengan timbulnya peradaban manusia. Apabila sejarah perkembangan administrasi itu dipelajari lebih mendalam akan terlihat bahwa dalam setiap kebudayaan, apapun tujuannya, bagaimanapun bentuk dan strukturnya, unsur-unsur administrasi tersebut DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 31

40 pasti selalu ada. Oleh karenanya dapat dikatakan bahwa administrasi selalu ada pada setiap kegiatan. Ada dua hal yang akan dijelaskan yaitu, pertama administrasi sebagai seni yaitu perkembangannya selalu dipengaruhi oleh perkembangan masyarakat dinamis. Demikian juga sebaliknya, secara historical perkembangan administrasi sebagai seni itu didasarkan kepada pengetahuan masyarakat modern sekarang tentang kejadiankejadian di masa lalu pada kebudayaan tertentu pula, yakni administrasi memerlukan suatu keterampilan atau cara dalam penerapannya. Dan yang kedua adalah administrasi sebagai ilmu pengetahuan, tepatnya sebagai ilmu pengetahuan social dimana ilmu administrasi dapat diterapkan dan kemanfaatan ilmu ini didapat setelah diterapkan dengan seni tertentu. Berikut adalah uraian secara singkat administrasi sebagai seni maupun ilmu. 1. Administrasi sebagai Seni Administrasi sebagai seni pada hakekatnya timbul bersama-sama dengan timbulnya peradaban manusia. Jelasnya semenjak manusia telah berbudaya, yaitu dengan mengembangkan ciptanya/akal pikirannya, rasanya/seninya, karsanya/kehendaknya, dan adanya kerja sama antara 2 orang atau lebih telah merupakan unsur-unsur administrasi dalam kehidupan bersama atau bermasyarakat. Sejarah telah menunjukkan kepada kita bahwa sejak periode prasejarah dan periode sejarah, manusia telah menjalankan sebagian prinsip-prinsip administrasi yang sekarang kita kenal, dan telah menerapkan dalam bidang pemerintahan, perdagangan, perhubungan, pengangkutan dan sebagainya, misalnya seperti yang dikemukakan oleh Max Webber bahwa Mesir adalah DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 32

41 negara tertua yang menjalankan sistem administrasi, khususnya adminitrasi birokratik. Demikian juga di Tiongkok kuno, dapat diketahui tentang konstitusi cus Tullius Cicero. Dan di Indonesia terlihat pada zaman pemerintahan Kerajaan Mataram I, Majapahit dan Sriwijaya, dan salah satu buktinya adalah Candi Borobudur, yang terus di kagumi oleh setiap orang. Oleh karena itu, administrasi sebagai suatu seni sesungguhnya bukan merupakan hal yang baru, karena dengan adanya 2 manusia yang bekerja sama untuk mencapai tujuan tertentu, di sana sudah terdapat administrasi, yaitu administrasi dalam praktek. Herbert A. Simon, misalnya, pernah mengatakan bahwa apabila ada 2 orang yang bekerja-sama untuk menggulingkan sebuah batu yang tidak dapat digulingkan hanya oleh satu orang di antara mereka, di sana telah terdapat administrasi. Singkatnya, administrasi dalam suatu peraktek atau sebagai suatu seni pada zaman modern sekarang ini merupakan peroses kegiatan yang perlu di kembangkan secara terus menerus, agar administrasi sebagai suatu sarana untuk mencapai suatu tujuan benar-benar dapat memegang peranan yang dapat di harapkan. 2. Administrasi sebagai Ilmu Administrasi sebagai ilmu muncul pertama kali pada tahun 1886 yakni ditandai dengan munculnya gerakan manajemen ilmiah yang dipelopori F.W. Taylor, yang menandai berakhirnya status administrasi dan manajemen sebagai DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 33

42 seni semata-mata, dan mulai berdwistatus, yaitu disamping sebagai seni juga sebagai ilmu. Dengan adanya gerakan manajemen ilmiah, administrasi mengambil peranan yang kuat dalam rangka mengantarkan masyarakat untuk mencapai kemajuan di segala bidang. Sehubungan dengan kedudukan administrasi sebagai ilmu, hal itu berarti bahwa administrasi dapat dipelajari dan diajarkan. Perkembangan dewasa ini menunjukkan bahwa disiplin ilmu administrasi telah diajarkan dan sekaligus menjadi bidang studi dan kajian dalam fakultas administrasi dengan spesialisasi (jurusan atau program studi) adniinistrasi publik dan administrasi bisnis. Pengembangan di bidang administrasi dalam rangka peningkatan kemampuan administratif (administrativ capability), bukan saja di peruntukan dalam lingkungan pemerintah saja, tetapi juga bagi organisasi-organisasi swasta, terutama dalam rangka pelaksanaan pembangunan nasional. Administrasi sebagai karena kemamfaatanya hanya ada apabila perinsip-perinsip, rumus-rumus dan dalildalilnya di terapkan mutu berbagai kehidupan berbangsa dan bernegara Aspek penting dari administrasi sebagai obyek studi ilmu administrasi adalah sebagai berikut. 1. Administrasi sebagai fenomena sosial Administrasi terdapat dalam suatu organisasi. 2. Administrasi merupakan suatu kekuatan yang memberi hidup/gerak kepada organisasi. Penggerak atau kekuatan tersebut disebut administrator DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 34

43 3. Administrasi merupakan suatu fungsi tertentu untuk mengendalikan, menggerakkan, mengembangkan dan mengarahkan suatu organisasi, yang dijalankan administrator dan dibantu oleh manajer dan stafnya. 4. Administrasi merupakan sekelompok orang sebagai badan pimpinan (the governing body) dari suatu organisasi. Misal: The Reagan Administration. 5. Administrasi merupakan seni yang memerlukan bakat, dan ilmu yang memerlukan pengetahuan ataupun pengalaman 6. Administrasi merupakan proses penyelenggaraan bersama/proses kerjasama antara sekelompok orang untuk mencapai tujuan dan direncanakan sebelumnya. Kerjasama tersebut melalui organisasi 7. Administrasi merupakan suatu jenis tingkah laku sosial tertentu, yang memerlukan sikap serta kondisi mental tertentu, 8. Administrasi merupakan suatu praktek atau teknik tertentu, sebagai suatu tatacara melakukan sesuatu, yang memerlukan kemampuan, ketrampilan, kemahiran. 9. Administrasi merupakan suatu sistem, yang memerlukan input, transportasi, pengolahan, dan output tertentu 10. Adminstrasi merupakan suatu tipe manajemen, sebagai overall management dari suatu organisasi, sehingga dikatakan manajemen merupakan inti administrasi. Manajemen merupakan pengendalian sumberdaya (orang, uang, mesin, materials, metode-cara teknik, ruang, tenaga,waktu). Dalam istilah administrasi tercakup adanya pesan, tugas, tanggung jawab dan kepercayaan yang diberikan oleh para pemilik organisasi. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 35

44 E. Karakteristik Administrasi Negara/Publik 1. Ciri-ciri administrasi negara/publik a. Administrasi negara/publik adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (Unavoidable). Titik tekannya yang mendasar adalah dalam hubungannya antara negara dan masyarakat bersifat pasti, lain halnya dengan hubungan masyarakat dengan institusi swasta (private) yang bersifat sementara/sewaktu-waktu (temporary). b. Administrasi negara/publik mempunyai prioritas. Administrasi negara mengandung tanggung jawab moral untuk mensejahterahkan masyarakat, karena itu administrasi negara mempunyai prioritas dalam memberikan arahan ataupun pelayanannya. c. Administrasi negara/publik mempunyai monopoli untuk menggunakan wewenang dan kekuasaannya. Negara mempunyai kewenangan untuk memaksakan kehendaknya pada masyarakat untuk menciptakan kepatuhan terhadap hukum, kekuasaan untuk melaksanakan paksaan dipahami sebagai (coercive power). Administrasi negara juga merupakan penjelamaan dari hal tersebut dan diwujudkan dalam lembaga-lembaga negara seperti kepolisian, kehakiman, dll. d. Administrasi negara/publik mempunyai ukuran yang tidak terbatas. Dimana terdapat lingkupan masyarakat dalam negara yang meliputi batasan teritorial suatu negara, disitu akan terdapat administrasi negara. e. Top management dari administrasi negara/publik bersifat politis. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 36

45 Birokrasi merupakan suatu organisasi publik yang dipimpin oleh pejabat pilihan publik dan bersifat non karier, mereka dipilih berdasarkan periode waktu tertentu. Hal ini dipahami merupakan pembedaan yang sangat mendasar dari organisasi publik dan privat. f. Pelaksanaan administrasi negara/publik relatif sulit diukur. Administrasi negara merupakan institusi publik yang bertujuan melayani masyarakat maka tujuan-tujuan administrasi negara dapat dipahami yaitu untuk mencapai perdamain dan peningkatan kualitas kehidupan pada semua tatanan negara,karena tingkat kompleksitas yang tinggi dan tujuantujuan tersebut juga bersifat politis dan multitafsir maka administrasi negara menjadi relatif sulit untuk diukur. Disamping itu, Nigro & Nigro dalam Modern Public Administration (dalam Syahfri, 2012: 127) menyebutkan ciri-ciri aktivitas administrasi publik, yaitu: a. Merupakan kelompok kerja sama dalam susunan kenegaraan. b. Mencakup 3 cabang, yakni: legislative, eksekutif, dan yudikatif, dimana ketiganya salaing berkaitan. c. Mempunyai peranan penting dalam perumusan kebijakan negara sehingga menjadi bagian dari proses politik. d. Secara nyata berbeda dengan administrasi swasta. e. Memiliki kaitan yang erat dengan berbagai kelompok swasta ataupun individu dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Selanjutnya, karakteristik kegiatan administrasi publik dapat dijabarkan sebagai berikut. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 37

46 a. Berorientasi pada pemberian pelayanan sebaik-baiknya terhadap kepentingan umum (service making). b. Pelayanannya bersifat urgent. c. Pelaksanaan dan hasil pelayanannya tergantung penilaian rakyat banyak (public accountability). d. Pelayanannya bersifat monopolistic/ semi monopoli (no competition). e. Tujuan dari kegiatan pelayanan tersebut adalah meningkatkan kesejahteraan rakyatnya (social welfare). Hal ini terlepas dari sistem politik yang dianut suatu negara. f. Tujuan tersebut ditetapkan oleh masyarakat melalui wakil-wakilnya (badan perwakilan masyarakat). g. Segalakegiatan yang dilakukan terikat oleh hukum yaitu berdasarkan UU/ peraturan yang berlaku (legalistic approach). h. Seluruh Aparatur Sipil Negara (ASN) adalah pelaksana seluruh kegiatan demi kepentingan masyarakat dan tidak memihak pada golongan tertentu. Dari karakteristik di atas,dapat disimpulkan bahwa sektor publik termasuk kategori non-profit, dimana ukuran non-profit pada umumnya didasarkan pada kriteria kesejahteraan sosial daripada keuntungan finansial. Pada umumnya, kegiatan administrasi negara dijalankan oleh organisasi sektor publik. Adapun ciri-ciri organisasi sektor publik(non-profit) (Syafri, 2012: 128) adalah sebagai berikut. a. Tidak mengejar keuntungan. b. Cenderung menjadi organisasi pelayanan. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 38

47 c. Ada batasan yang lebih besar dalam tujuandan strategi yang mereka susun. d. Lebih tergantung pada klien untuk mendapatkan sumber daya finansial. e. Didominasi oleh kelompok professional. f. Memiliki akuntabilitas yang berbeda dengan organisasi swasta. g. Manajemen puncak tidak mempunyai tanggung jawab yang sama atau imbalan finansial yang sama. h. Organisasi sektor publik bertanggung jawab kepada elektorat dan proses politik. i. Tradisi kendali manajemennya kurang. 2. Perbedaan dan Persamaan Administrasi Negara dan Administrasi Niaga Administrasi negara/publik dan administrasi niaga/privat memiliki fenomena yang dapat diperbandingkan karena memiliki perbedaan dan persamaan. Pengetahuan akan perbedaan administrasi publik dan administrasi privat perlu diketahui agar dalam implementasinya sesuai dengan ciri khas masing-masing. Secara garis besar dapat dilihat sebagai berikut. Tabel 1. Perbedaan Administrasi Negara dan Administrasi Niaga No Perbedaan Administrasi Negara Administrasi Niaga 1 Tujuan Meningkatkan kemakmuran seluruh rakyat sehingga tercipta welfare state. Meningkatkan kesejahteraan pemegang saham dengan memperhatikan kelangsungan bisnis dalam segala aspeknya. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 39

48 2 Motif Pemberian servis/pelayanan yang efektif dan efisien kepada masyarakat. 3 Sifat pelayanan Aparatur pemerintah berkewajiban melayani semua warga negara dengan perlakuan yang sama. 4 Wilayah kekuasaan sama luasnya dengan luas wilayah kekuasaan negara. 5 Kekuasaan Dari rakyat melalui lembaga perwakilan. 6 Orientasi politik Seluruh aparat dan personalia sebagai abdi rakyat sehingga berorientasi 7 Proses administrasi Lebih lamban. Mendapatkan keuntungan yang tinggi dan wajar. Sering membedakan pelayanan, dan mencari keuntungan, dengan mottonya adalah pelanggan adalah raja. Tidak mempunyai wilayah kekuasaan keran berubahubah dan dapat dimanamana. Kekuasaan yang bersandar pada modal, kemampuan teknis, kemampuan manajerial, dan teknologi. Menjalankan politik pilihannya secara memihak dan menganut suatu aliran yang menguntungkan perusahaan seperti pemilik modal, kecenderungan pasar, dll. Lebih cepat. 8 Pelayanan Tidak terikat harga. Ada harganya. Selain itu, Syafri (2012:124) juga menyatakan ada beberapa perbedaan yang menonjol antara administrasi public (negara) dan adminitrasi private (swasta), yaitu sebagai berikut. a. Aspek Otonomi Kewenangan untuk mengatur diri sendiri (otonomi) administrasi private jauh lebih besar daripada dinas-dinas publik. Hal ini karena dinas-dinas publik terikat peraturan yang menuntut/menghendaki konformitas DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 40

49 (conformity), keseragaman (uniformity), dan tidak memihak (impartiality). b. Aspek Motivasi atau Pandangan (Outlook) Administrasi private (swasta) lebih menekankan pada tujuan untuk memperoleh keuntungan (profit), sedangkan publik lebih menekankan pada pemberian jasa (service). Namun dewasa ini hal tersebut tidak sepenuhnya menjadi perbedaan karena sudah banyak dinas publik yang berusaha memperoleh profit.begitu pula banyak administrasi privat yang telah mengutamakan pemberian jasa akan tetapi tidak semata-mata mencari keuntungan. c. Aspek Kepegawaian Sebelumnya, metode kepegawaian sektor publik dan sektor privat jelas berbeda karena sektor publik memiliki system kepegawaian dinas sipil yang diatur oleh negara/organisasi publik. Dan seiring berjalannya waktu, system tersebut diterapkan pula pada sektor swasta akan tetapi sektor swasta tetap memiliki kebebasan yang lebih besar untuk membuat pengecualian dari peraturan-peraturan administrasi kepegawaian dari sektor publik dan biasanya memberikan kompensasi/ gaji yang lebih besar kepada karyawannya dibandingkan sektor publik. d. Aspek Kekuasaan dan Pengendalian Dalam hal ini, sektor publik memiliki hak monopoli dalam fungsi pembuatan hukum (peraturan perundang-undangan), mempunyai kekuatan dan kekuasaan untuk menerapkan hukum kepada seluruh warga DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 41

50 (universal), dapat memberikan sanksi secara sah, serta penanganan politik luar negeri. e. Aspek Sifat Sifat politik administrasi private lebih bersifat pribadi (personal politics). Namun pada kenyataannya, saat ini administrator tingkat atas di sektor publiklebih bersifat politis daripada usaha bisnis. Disamping perbedaan, ternyata administrasi publik dan administrasi privat memiliki persamaan, yaitu: a) termasuk rumpun ilmu sosial; b) bagian dari cabang ilmu administrasi; c) memiliki kerangka dasar yang sama yakni efisiensi; d) memiliki unsur-unsur pokok yang sama yakni organisasi, manajemen, komunikasi, kepegawaian, keuangan, perbekalan, ketata-usahaan, dan hubungan masyarakat. Berikut adalah gambar yang menggambarkan perbedaan dan persamaan administrasi negara/publik dan administrasi niaga/privat. Gambar 1. Perbandingan Administrasi Negara dan Administrasi Niaga DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 42

51 F. Tugas 1. Menurut anda, apakah administrasi itu sebuah seni atau ilmu? Jelaskan! 2. Mengapa kita tidak bisa lepas dari kegiatan administrasi negara/ publik? Jelaskan dan berikan contoh! 3. Sebutkan dan jelaskan perbedaan dan persamaan dari administrasi publik dan administrasi privat! DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 43

52 DIII Administrasi Negara BAB III RUANG LINGKUP ADMINISTRASI PUBLIK Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc. 2015

53 BAB III RUANG LINGKUP ADMINISTRASI PUBLIK A. Ruang Lingkup Administrasi Publik Kata negara/publik dalam rangkaian kata administrasi negara/publik merupakan hal yang sangat jelas bahwa administrasi yang dimaksud bukan hanya mengenai surat-menyurat atau catat-mencatat (administrasi dalam arti sempit). Tetapi lebih menekankan padabagaimana suatu negara yang dijalankan sebuah pemerintahan mampu memenuhi kebutuhan masyarakat, menyelesaikan masalahmasalah yang meliputi seluruh aspek kehidupan warga, serta mencapai tujuan negara secara efektif, efisien, dan rasional. Oleh karena itu, ruang lingkup atau cakupan administrasi publik sangat tergantung dari perkembangan dan kebutuhan atau dinamika masalah yang dihadapi oleh masyarakat. Chander & Plano (1988:3) 27 menyebutkan bahwa apabila kehidupan manusia semakin kompleks permasalahannya maka apa yang dikerjakan oleh pemerintah atau administrasi publik juga semakin kompleks. Semakin kompleks permasalahan yang dialami masyarakat untuk mencapai tujuan negaranya maka tanggung jawab pemerintah dalam perumusan dan pelaksanaan berbagai kebijakan dan program juga semakin kompleks.dan ketika suatu negara mampu mencapai tujuannya, maka negara tersebutakan berada pada posisi negara kesejahteraan (welfare state). 27 Chandler, R. C. & J. C. Plano The Public Administration Dictionary. Second Edition. Santa Barbara, CA: ABC-CLIO Inc. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 44

54 Sebegitu kompleksnya pemahaman dan permasalahan administrasi publik sehingga objek studi administrasi publik adalah sistem administrasi publik, yang terbentuk karena jalinan hubungan saling mempengaruhi antara administrasi publik dengan kajian ilmu lainnya. Jadi dapat dikatakan bahwa sifat permasalahan yang multidimesi ini akan menentukan ruang lingkup studi administrasi publik. Lembaga Administrasi Negara (dalam Syafri, 2012:115) menyebutkan bahwa sebagai suatu disiplin dan sistem, ruang lingkup administrasi publik adalah sebagai berikut. 1. Tata nilai Meyangkut nilai kultural, spiritual, etika falsafah hidup yang menjadi dasar dan tujuan serta acuan perilaku dari system dan proses administrasi publik. 2. Organisasi pemerintahan negara Yakni terdiri dari eksekutif (pemerintah), legislative (badan perwakilan rakyat), dan yudikatif (badan peradilan), serta lembaga-lembaga negara yang diperlukan termasuk organisasi kesekretariatan lembaga-lembaga tersebut. 3. Manajemen pemerintahan negara Yakni meliputi berbagai kegiatan pengelolaan pelaksanaan tugas pemerintahan umum dan pembangunan dalam berbagai bidang kehidupan dan wilayah pemerintahan. 4. Sumber daya aparatur SDM merupakan unsur dominan dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan negara, termasuk pengelolaan dan pembinaan mulai recruitment sampai pesiun. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 45

55 5. Sistem dan proses kebijakan negara Dalam hal ini, peran administrasi publik dalam fungsi dan proses, yakni: perumusan kebijakan, penetapan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, pengawasan dan pengendalian pelaksanaan kebijakan, penilaian hasil (evaluasi kinerja) pelaksanaan berbagai kebijakan. 6. Posisi, kondisi, dan peran masyarakat bangsa dalam bernegara Negara didirikan oleh rakyat bangsa untuk mencapai tujuan bersama sehingga rakyatlah pemilik kedaulatan. Oleh karena itu, organisasi dan manajemen pemerintahan tidak dapat mengabaikan aspirasi dan peran masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. 7. Hukum administrasi publik Hal ini menyangkut dengan pengaturan system dan proses penyelenggaraan negara, termasuk mengenai eksistensi, tugas, fungsi lembaga-lembaga pemerintahan negara, saling hubungannya satu dengan yang lain dimaksudkan agar kelembagaan negara tersusun dan terselenggara secara efisien, proporsional, efektif, dan legitimate. Kemudian, menurut Keban (2004:11) ruang lingkup suatu administrasi publik meliputi dimensi-dimensi strategis yaitu: 1. Dimensi Kebijakan Dimensi kebijakan menyangkut proses pembuatan keputusan untuk penentuan tujuan dan cara atau alternatif terbaik untuk mencapai tujuan tersebut. proses tersebut dapat dianologikan dengan sistem kerja otak manusia dengan arahan atau tujuan dari suatu tindakan. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 46

56 2. Dimensi Organisasi Berkenaan dengan pengaturan struktur dan hirarki yang meliputi pembentuk unit. Pembagian tugas antar unit (lembaga-lembaga publik). Penetapan prosedur aturan dan standar untuk mencapai tujuan organisasi. Proses tersebut dapat di umpamakan dengan sistim organ tubuh manusia, yang memiliki peran dan fungsi tersendiri. Dan siap melaksanakan tugasnya setelah mendapat perintah dari otak. 3. Dimensi Manajemen Menyangkut proses bagaimana kegiatan-kagiatan yang telah dirancang dapat di Implementasikan (digerakan, diorganisir, dan dikontrol) untuk mencapai tujuan organisasi melalui prinsip-prinsip tertentu. 4. Dimensi Moral atau Etika Menjadi salah satu dimensi yang terpenting dalam administrasi publik karena kegiatan administrasi publik berkenaan dengan maksud dan tujuan publik tertentu, diarahkan untuk memuaskan kepentingan atau kebahagiaan publik, dan dijalankan dengan kewajiban dan motif yang benar. 5. Dimensi Lingkungan Dinamika atau perubahan dimensi internal administrasi publik seperti kebijakan, manajemen, organisasi, moral atau etika, dan kinerja dalam administrasi publik, sangat dipengaruhi oleh dimensi eksternal administrasi publik yaitu lingkungan. Baik bagaimana situasi lingkungan disini dapat dilihat dari sistim politik, ekonomi, sosial dan budaya dalam suatu negara yang sangat mempengaruhi atau mendikte administrasi publik. Karena itu kemampuan mengenal dan menyesuaikan diri terhadap lingkungan menjadi sangat penting. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 47

57 6. Dimensi Akuntabilitas Kinerja Untuk apakah kebijakan, organisasi, manajemen, dan moral yang dijalankan secara profesional. Dan untuk apakah harus disesuaikan dengan lingkungan? Jawabnya terhadap pertanyaan tersebut berkenaan dengan tuntutan akuntabilitas yaitu bahwa dunia administrator yang telah dipercayakan sebagai pihak yang perbuatan dan keputusannya kepada publik seharusnya mereka layani dalam bentuk kerja. Dengan demikian dimensi terakhir dari administrasi publik adalah adimensi akuntabilitas kinerja. Dimensi ini menggambarkan bukti nyata tentang kehadiran dan kegunaan riil dari administrasi publik didalam suatu negara. Selain itu, Syafiie dkk (1999: 29) 28, menguraikan ruang lingkup administrasi publik sebagai berikut. 1. Dalam bidang hubungan, peristiwa, dan gejala pemerintahan meliputi: a. Administrasi pemerintahan pusat b. Administrasi pemerintahan daerah c. Administrasi pemerintahan kecamatan d. Administrasi pemerintahan kelurahan e. Administrasi pemerintahan desa f. Administrasi pemerintahan kotamadya g. Administrasi pemerintahan kota administrative h. Administrasi departemen i. Administrasi non-departemen 28 Ilmu Administrasi Publik. Jakarta: Rineka Cipta. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 48

58 2. Dalam bidan kekuasaan, meliputi: a. Administrasi politik luar negeri b. Administrasipolitik dalam negeri c. Administrasi partai politik d. Administrasi kebijakan pemerintah 3. Dalam bidang peraturan perundang-undangan, meliputi: a. Landasan idiil b. Landasan konstitusional c. Landasan operasional 4. Dalam bidang kenegaraan, meliputi: a. Tugas dan kewajiban negara b. Hak dan kewenangan negara c. Tipe dan bentuk negara d. Fungsi dan prinsip negara e. Unsur-unsur negara f. Tujuan negara g. Tujuan nasional 5. Dalam pemikiran hakiki, meliputi: a. Etika administrasi publik b. Estetika administrasi publik c. Logika administrasi publik d. Hakikat administrasi publik 6. Dalam bidang ketatlaksanaan, meliputi: a. Administrasi pembangunan DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 49

59 b. Administrasi perkantoran c. Administrasi kepegawaian d. Administrasikemiliteran e. Administrasi kepolisian f. Administrasi perpajakan g. Administrasi pengadilan h. Administrasi perusahaan, mencakup: administrasi penjualan, administrasi perikalanan, administrasi pemasaran, administrasi perbankan, administrasi perhotelan, administrasi pengangkutan. Jadi dapat disimpulkan bahwa aspek yang paling penting dalam menentukan ruang lingkup administrasi publik adalah kepentingan publik/masyarakat, dan yang menjadi pokok dalam modul ini adalah sebagai berikut. 1. Kebijakan Publik Kebijakan publik adalah kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh pemerintah sebagai pembuat kebijakan untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu di masyarakat di mana dalam penyusunannya melalui berbagai tahapan (formulasi, implementasi, dan evaluasi) 2. Organisasi Publik Organisasi publik adalah tipe organisasi yang bertujuan menghasilkan pelayanan kepada masyarakat, tanpa membedakan status dan kedudukannya. 3. Manajemen Publik Manajemen publik adalah suatu studi interdisipliner dari aspek-aspek umum organisasi, dan merupakan gabungan antara fungsi manajemen seperti planning, organizing dan controlling di satu sisi, dengan SDM, keuangan, DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 50

60 fisik, informasi dan politik di sisi lain. Dengan kata lain, manajemen publik merupakan proses menggerakkan SDM dan non SDM sesuai perintah kebijakan publik untuk mewujudkan terselenggaranya pelayanan publik. 4. Pelayanan Publik Pelayanan publik atau pelayanan umum dapat didefinisikan sebagai segala bentuk jasa pelayanan, baik dalam bentuk barang publik maupun jasa publik yang pada prinsipnya menjadi tanggung jawab dan dilaksanakan oleh Instansi Pemerintah di Pusat, di Daerah, dan di lingkungan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) atau Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan. 5. Etika Administrasi Publik Etika adminisrtasi publik merupakan salah satu wujud control terhadap administrasi negara dalam melaksanakan apa yang menjadi tugas pokok, fungsi dan kewenangannya. Etika administrasi publik disamping digunakan sebagai pedoman, acuan, dan referensi para administrator, dapat pula digunakan sebagai standar untuk menilai apakah sikap, perilaku, dan kebijakan yang dibuat oleh para administrator dapat dikatakan baik atau buruk. B. Mahzab Administrasi Publik Beragamnya kegiatan administrasi negara / publik memerlukan berbagai pendekatan untuk digunakan dalam administrasi publik. Menurut pendapat Maurice Spiers pendekatan-pendekatan dalam administrasi negara adalah pendekatan DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 51

61 matematik, sumber daya manusia dan sumber daya umum. Sedangkan menurut Robert Presthus adalah pendekatan institusional, struktural, perilaku, dan pasca perilaku. Bagi Thomas J. Davy pendekatan yang dimaksud terdiri dari manajerial, psikologis, politis, dan sosiologis. Namun, yang paling terkenal adalah mazhab (pendekatan) menurut C.L. Sharma dan Gerald Caiden. Menurut C.L. Sharma (dalam Sukidin dan Damai Darmadi, 2011: ) ada 6 mazhab administrasi negara, yakni: mazhab proses administrasi, empirik, perilaku manusia, sistem sosial, matematik, dan teori keputusan. 1. Mazhab Proses Administrasi Administrasi dipandang sebagai suatu proses kerja yang digunakan untuk mencapai tujuan-tujuan usaha. Proses kerja yang dimaksud adalah segala aktivitas manusia dalam upaya pemanfaatan berbagai sumber daya baik manusia maupun materi dengan tujuan untuk hasil-hasil yang diharapkan dan tujuan-tujuan yang telah ditetapkan. Mazhab proses administrasi kadangkadang dicernaskan sebagai pendekatan operasional karena secara esensial keberadaannya berusaha untuk menganalisis segudang aktivitas administrator dalam kerangka mengidentifikasi fungsi-fungsi dasar administrasi, dan secara deduktif menemukan prinsip-prinsip dasar akan fungsi-fungsi tersebut. Sehingga mazhab ini diharapkan akan membawa perbaikan dalam praktekpraktek administrasi. 2. Mazhab Empiris Melalui mazhab empiris, dimaksudkan untuk mengembangkan teori administrasi. Mazhab ini dikenal sebagai pendekatan pengalaman yang bertumpu pada studi kasus dan perbandingan. Sehingga mazhab ini berfokus DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 52

62 pada berbagai pengalaman praktek administrasi sehingga dapat menjelaskan fenomena administrasi 3. Mazhab Perilaku Manusia Manusia adalah penggerak utama aktivitas yang diorganisasikan dengan memahami perilaku manusia melalui behavioral science khususnya psikologi. Asumsi mazhab ini adalah usaha individu/ kelompok untuk mencapai tujuan organisasi dapat dicapai jika prinsip-prinsip psikologi diterapkan. Mazhab perilaku manusia mengakui bahwa perilaku manusia dipandang sebagai faktor identik, di sisi lain perilaku manusia juga dipandang sebagai elemen esensial administrasi. 4. Mazhab Sistem Sosial Sistem sosial yang dimaksudkan di sini adalah sistem dari jaringan hubungan kultural, dimana manusia dan lingkungannya dipengaruhi oleh batas-batas biologis, fisik, dan sosial yang dapat diatasi dengan kerjasama. Mazhab ini telah memberikan sumbangan untuk menciptakan efektivitas administrasi karena berusaha mengidentifikasi berbagai kelompok sosial, menemukan hubungan kultural, dan mengintegrasikannya ke dalam satu sistem sosial. 5. Mazhab Matematik Matematik disini dimaksudkan sebagai proses logis yang digunakan untuk meramalkan hasil dengan menerapkan proses dan model-model matematik. Kontribusi penting dari mazhab ini adalah di bidang administrasi industri, dengan penerapan operation research dan linear programming. Manfaat mazhab ini adalah berpikir teratur, penentuan masalah secara tepat, DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 53

63 perhatiannya pada keterukuran hasil, mampu menangani masalah kompleks secara mudah, dan berhasil dalam mengurangi subjekfitas administrasi. Mazhab ini paling banyak diterapkan pada aspek fisik dari administrasi. 6. Mazhab Teori Keputusan Mazhab ini beranggapan bahwa pembuat keputusan sebagai fungsi nyata administrasi. Teori keputusan ini semata-mata hendak melakukan evaluasi terhadap berbagai alternatifdalam memilih tindakan dan aktivitas organisasi. Oleh karena itu, mazhab ini dianggap juga fungsi vital dari dan dalam setiap organisasi dan menjadi karakteristik administrasi. Disamping itu, Gerald Caiden mengemukakan 8 mazhab, yang terdiri dari: mazhab proses administrasi, empirik, perilaku manusia, analisis birokratik, sistem sosial, pembuatan keputusan, matematika, dan integrasi. Lebih jelasnya adalah sebagai berikut. 1. Mazhab Proses Administrasi Tokoh dari mazhab ini adalah Henri Fayol, yang merumuskan fungsifungsi administrasi (pengorganisasian, pengkoordinasian, pemberi komando, pengawasan, dan prevoyne yakni campuran antara planning dan forecasting), 14 prinsip administrasi, dan 17 aturan administrasi. Kemudian Lyndall Urwick merumuskan kembali prinsip dan aturan administrasi menjadi SLOGUS (standing for staff, line, organization, communication, span of control). Selanjutnya, prinsip tersebut dipopulerkan oleh Luther Gullick, yakni POSDCORB (planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting). DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 54

64 2. Mazhab Empirik Mazhab ini mempercayai prinsip umum adminsitrasi dihasilkan dari studi terhadap praktek administrasi. Manfaat mazhab empirik dapat dilihat dari sikap penolakannya terhadap dikotomi politik-administrasi sehingga mazhab empiric dianggap kurang ambisius dibandingkan dengan mazhab proses. 3. Mazhab Perilaku Manusia Mazhab perilaku manusia tidak dapat dipisahkan dari organisasi baik formal maupun informal. Fenomena yang menjadi cakupan dalam mazhab ini adalah komunikasi, konflik, motivasi, kepemimpinan, status, dan interaksi sosial. 4. Mazhab Analisis Birokratik Ini didasarkan pada konsep birokrasinya Weber. Analisis birokratik dipusatkan pada aspek fungsional dan disfungsional administrasi birokratik, perilaku birokrat, lingkungan kultur birokrasi, kekuasaaan birokratik, penyimpangan tujuan, kategori-kategori birokrasi, dan birokraterasi kultur administrasi. 5. Mazhab Sistem Sosial Pemahaman mazhab sistem sosial memandang organisasi sebagai sistem sosial. Seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa administrasi berkaitan dengan organisasi baik individu atau kelompok di dalamnya, kegiatan, maupun tujuan organiasi. Mazhab ini memperluas pemahaman hubungan administrasi publik dengan masyarakat. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 55

65 6. Mazhab Pembuat Keputusan Mazhab ini memandang organisasi sebagai sistem pembuatan keputusan. Segala tindakan organisasi didasarkan pada perhitungan teliti terhadapa prinsip-prinsip organisasi sehingga menjamin pembuatan keputusan yang benar. Pembuat keputusan ini berkaitan dengan pemilihan kebijakan publik dalam rangka memenuhi kepentingan publik. 7. Mazhab Matematika Matematika adalah salah satu alat yang berdaya guna bagi para administrator khususnya dalam melakukan aktivitas perencanaan, pembuat keputusan, kontrol manajemen, dan pengumpulan data. Pendekatan matematik hanya dapat diterapkan untuk data bersifat kuantitatif. 8. Mazhab Integrasi Ketujuh mazhab administrasi negara seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, sebenarnya dapat dikelompokkan lagi dalam dua mazhab: mazhab reduksi proses administrasi dan mazhab sistem holistik administrasi. Tetapi pengelompokan ini juga tidak memuaskan, yang pada gilirannya melahirkan mazhab integrasi untuk menggabungkan kedua mazhab tersebut. Para pendukung mazhab integrasi (integrationis) bermaksud untuk mengintegrasikan semua teori administrasi negara. Ada dua strategi yang mereka tempuh. Pertama dengan melakukan konsolidasi teori-teori administrasi, dan kedua dengan meleburkan semua administrasi negara menjadi satu teori yang tertinggi. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 56

66 C. Hubungan Administrasi Publik dengan Disiplin Ilmu Lain Masyarakat dewasa ini terus berkembang dari waktu ke waktu dan semakin kompleks, sehingga persolan-persoalan kemasyarakatan menuntut pemecahan yang lebih kompherensif dan memerlukan sumbangan dari berbagai macam bidang keilmuan termasuk administrasi publik. Adapun puncak hubungan administrasi publik dengan ilmu-ilmu sosial menurut James W. Fesleer terjadi dalam kurun waktu Pengetahuan akan hubungan administrasi publik dengan ilmu-ilmu lainnya akan memberikan manfaat, yakni: 1. Bagi administrasi publik, hubungan tersebut membuat administrasi publik dapat memahami kepentingan para pakar disiplin ilmu lainnya yang menguasai bidang tugas tertentu. 2. Sebaliknya, para pakar disiplin ilmu lainnya dapat memahami peranan koordinatif administrasi publik. 3. Terciptanya kesamaan sikap dan semangat kebersamaan antara administrasi publik dan disiplin ilmu lain dalam upaya memecahkan masalah sosial dan pengembangan ilmu itu sendiri. Sehingga dalam prakteknya, administrasi publik akan berperan sebagai administrator dimana kewajiban pokoknya adalah mengkoordinasikan berbagai bidang kegiatan dalam rangka merealisasikan tujuan kenegaraan yaitu welfare state. Fred W. Riggs (dalam Sukidin dan Damai, 2011: 118)mengungkapkan teori lingkaran konsentris yang menjelaskan hubungan administrasi publik dengan cabang disiplin ilmu lainnya. Teori tersebut mengatakan bahwa sistem administrasi publi terpengaruh dan /atau mempengaruhi system yang lebih luas. Dibawah ini adalah DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 57

67 hubungan administrasi publik dengan disiplin ilmu lainnya menurut teori lingkaran konsentris Fred W. Riggs. Gambar 2 Hubungan Administrasi Publik dengan Disiplin Ilmu Lain (Sukidin dan Damai, 2011: 118). Berdasarkan gambar di atas, dapat diketahui bahwa semakin ke dalam lingkaran konsentrisnya maka semakin besar pengaruhnya terhadap sistem administrasi publik. Begitu pula sebaliknya, semakin keluar lingkaran konsentrisnya maka semakin lemah pengaruhnya terhadap sistem administrasi publik. Sistem administrasi publik memiliki pengaruh yang besar dalam sistem birokrasi yang dijalankan sebuah negara. Selanjutnya, sistem administrasi publik sangat dipengaruhi oleh sistem politik, sistem ekonomi, dan sistem sosial. Sistem DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 58

68 politik adalah sistem yang paling besar pengaruhnya, sedangkan sisitem sosial adalah sistem yang paling kecil pengaruhnya. Oleh karena itu, hubungan administrasi publik dengan cabang disiplin ilmu lain membuat administrasi publik menjadi studi yang bersifat multidisiplin, dan melakukan pendekatan-pendekatan terpadu sehingga dapat menentukan langkah pemecahan yang tepat atau menetukan skala prioritas dalam penanganan suatu masalah publik dengan memanfaatkan aneka macam model yang disajikan berbagai cabang disiplin ilmu lain. Adapun hubungan administrasi negara dengan ilmu-ilmu lain sebagai berikut. 1. Administrasi negara, sebagai salah satu cabang dari ilmu sosial, kehidupannya berlangsung dalam suatu lingkungan sosial tertentu, sehingga perwujudan aktivitasnya senantiasa berhubungan erat dengan berbagai cabang ilmu sosial, khususnya dengan ilmu sejarah, antropologi budaya, ilmu ekonomi, administrasi niaga, ilmu jiwa, sosiologi dan ilmu politik. 2. Perspektif administrasi negara akan lebih gampang diungkapkan dengan mempergunakan analisis sejarah dan antropologi budaya. Penggunaan analisis antropologi budaya akan melengkapi analisis sejarah. 3. Ilmu ekonomi menyumbangkan analisis biaya dan manfaat, sedang administrasi niaga menyumbangkan konsep gerakan manajemen ilmiah kepada administrasi negara. Sementara ilmu jiwa membantu untuk memahami individu dalam situasi administrasi. 4. Sosiologi telah memberikan pambahasan yang mendalam mengenai birokrasi dan kooptasi, yang merupakan hal-hal yang amat menonjol dalam studi administrasi negara. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 59

69 Kemudian, hubungan administrasi negara dengan ilmu politik dijelaskan sebagai berikut. 1. Hubungan antara administrasi negara dan ilmu politik telah berjalan lama, karena secara praktis tidak ada batas yang tegas antara politik dan administrasi. 2. Orientasi politik dalam studi administrasi negara meletakkan administrasi negara sebagai satu elemen dalam proses pemerintahan. Administrasi negara dipandang sebagai satu aspek dari proses politik dan sebagai bagian dari sistem pemerintahan. 3. Munculnya dikhotomi politik-administrasi sebenarnya merupakan gerakan koreksi terhadap buruknya karakter pemerintah. 4. Dalam perkembangannya, orientasi politik dalam studi administrasi negara di kombinasikan dengan orientasi manajerial yang dikenal dengan orientasi politik-manajerial, dan orientasi sosio-psikologis yang dikenal dengan orientasi politik-sosio-psikologis. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 60

70 D. Tugas 1. Diskusi Kelas a. Cari, baca, dan pilihlah jurnal nasional dengan tema ruang lingkup adminitrasi negara, yaitu: pelayanan publik, organisasi publik, manajemen publik, dan kebijakan publik. b. Resumelah jurnal yang anda pilih. c. Lakukan analisis dan uraikan secara jelas mengenai penerapan salah satu ruang lingkup yang saudara bahas dengan menjawab pertanyaan dibawah ini. 1) Bagaimanakah penerapan salah satu ruang lingkup admnistrasi negara berdasarkan jurnal yang saudara bahas? 2) Apa kelemahan dan kelebihannya? 3) Dan apa solusinya menurut anda? 2. Permasalahan yang dihadapi oleh sebuah negara memiliki sifat yang multidimesi. Hal ini akan menentukan ruang lingkup studi administrasi negara/publik. Jelaskan maksud dari pernyataan di atas dan berikan contohnya! 3. Mengapa mazhab administrasi publik begitu penting dalam menyikapi persoalan-persoalan administrasi publik? Jelaskan dan berilah contoh! DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 61

71 DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 62

72 DIII Administrasi Negara BAB IV PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc. 2015

73 BAB IV PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK A. Paradigma Administrasi Negara/Publik Administrasi publik berfokus pada penegakan hukum, proses pembuatan akan menerapkan peraturan dan regulasi. Menyelenggarakan kebijakan publik. Tujuan administrasi publik adalah non-profit yang ditujukan semata-mata untuk kepentingan masyarakat. Hal ini jelas berbeda dengan administrasi niaga (swasta) yang bertujuan untuk profit. Administrasi publik terkait dengan lembaga-lembaga Negara sebagai pelaksana fungsi eksekutif, legislative dan yudikatif dalam penyelenggaraan kepentingan publik. Ini merupakan pengertian administrasi publik dalam arti luas. Sedangkan administrasi publik dalam arti sempit terkait dengan komponen utama administrasi publik, yaitu: organisasi, personalia dan keuangan yang bertujuan dalam pemecahan masalah dalam ketiga masalah tersebut. Kajian keilmuan/akademis untuk melihat dan menganalisis perkembangan ilmu dilihat dari paradigma dan berdasarkan locus dan focus. Perkembangan ilmu sebagai sebuah paradigma dicetuskan pertama kali oleh Thomas Khun pada tahun 1962 dalam bukunya yang berjudul The Structure of Scientific Revolution. Paradigma adalah suatu cara pandang yang fundamental tentang suatu fakta sosial, dilandasi nilai-nilai tertentu, berisi teori, konsep, metodologi dan diklasifikasikan DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 63

74 berdasar kurun waktu penulisan (Khun, 1970) 30. Dalam bukunya, Khun menjelaskan bahwa ada saat-saat dimana cabang ilmu tertentu ilmu pengetahuan mengalami major changes (metodologi, dan transformasi cara memandang dunia empirik) pada aspek / tataran kerangka teoritiknya. Pada masanya, Khun telah berjasa dalam pengembangan ilmu pengetahuan normal dan revolusioner, paradigma dan matriks disiplin, serta pengembangan dalam analisis sosiologi yang menitikberatkan pada norma dan nilai ilmiah. Pada saat itu, ilmu-ilmu sosial masih berada pada taraf protoscientific, yakni dianggap belum dewasa yang ditandai belum adanya paradigma yang bisa diterima secara universal. Sehinga tolok ukur perkembangan paradigma masih bersifat linier, dan berkiblat ke ilmu-ilmu eksakta. Paradigma suatu ilmu akan berubah apabila paradigma tersebut mengalami krisis, kurang berwibawa, tidak lagi mendapat dukungan ataupun dipandang tidak mampu mengatasi suatu problema keilmuan (anomalies) sehingga paradigma tersebut digantikan oleh paradigma baru yang lahir kemudian. Lain halnya dengan paradigma ilmu sosial. Perkembangan paradigma oleh ilmu sosial ditandai dengan dimilikinya beragam paradigma, namun tak ada satupun yang mencapai status hegemoni sebagai teori atau paradigma universal pada saat itu. Untuk memahami ilmu administrasi negara tidak bisa lepas dari bagaimana upaya administrasi negara dalam mencari dan menentukan identitasnya. Akan tetapi yang terjadi justru overlapping dimana tahapan-tahapan yang mengikutinya seringkali tidak jelas. 30 Khun, T The Structure of Scientific Revolution. Chicago: The University of Chicago Press. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 64

75 Oleh karena itu, untuk memudahkan pemahaman ilmu administrasi negara perlu adanya pemahaman akan paradigma yang terjadi. Fungsi paradigma sendiri ada dua, yaitu: 1. Dengan paradigma bisa ditelusuri ciri-ciri yang melekat pada administrasi negara. 2. Dengan paradigma dapat ditunjukkan masalah-masalah apa yang dikaji, sekaligus memahami dimana tempat disiplin ini berada. Robert T. Golembiewski dalam Syafiie (1999: 28) menyebut bahwa paradigma bisa dipahami melalui fokus dan lokusnya. Fokus adalah sasaran spesialisasi dari bidang studi yang dikaji, sedangkan locus adalah menunjukkan dimana tempat atau lokasi dari bidang studi (disiplin ilmu) secara institusional. Perubahan paradigma penting yang perlu disimak adalah yang dikemukakan oleh Frederickson (1976) dan Nicholas Henry (1980). B. Paradigma Administrasi Publik oleh George Frederickson Berikut adalah pembagian perkembangan ilmu administrasi publik menjadi 6 paradigma yang dikemukakan oleh Frederickson (1984) Birokrasi Klasik Tokoh dalam birokrasi klasik antara lain Taylor, Wilson, Weber, Gulick, dan Urwick. Fokus empirisnya adalah organisasi, kelompok produksi, instansi pemerintah, biro, dan kelompok kerja. Ciri-ciri: struktur, hirarki, pengendalian, otoritas, dikotomi kebijakan administrasi rantai perintah, kesatuan perintah, rentangan pengendalian, pengangkatan atas kemampuan, 31 Fredrickson H.George,1984.Administrasi Negara Baru.Jakarta:LP3ES. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 65

76 dan sentralisasi. Nilai-nilai yang dimaksimumkan antara lain efisiensi, ekonomi, dan efektivitas. Birokrasi klasik mempunyai dua komponen dasar, yang pertama adalah mempunyai struktur atau kerangka suatu organisasi, yang kedua adalah cara-cara yang digunakan untuk mengatur orang-orang dan pekerjaan dalam kerangka organisasi. Tipe ideal Max Weber adalah titik mula yang umum untuk setiap pemahaman aspek-aspek struktural birokrasi. Dalam pemerintahan nasional, hierarki dan birokrasi berkaitan erat dengan baganbagan organisasi dan penempatan orang-orang ke dalam bagan-bagan organisasi itu, bersamaan dengan pengembangan skala gaji, deskripsi pekerjaan, klasifikasi personalia, dan skala gaji. Dalam model birokrasi klasik, struktur dan manajemen mempunyai hubungan yang erat terlihat dalam literatur tentang reorganisasi. Hal ini merupakan bentuk pemahaman produktivitas terkait aspek-aspek manajerial dan mikro (bermula dari manajemen ilmiah oleh Frederick Winslow Taylor). Apabila manajemen / produktivitas dalam kesulitan, pengambilan jalan ke arah reorganisasi untuk merancangkan kembali mesin, untuk menetapkan kembali struktur, merupakan praktek birokrasi yang biasa. Hirarki dan pengendalian manajerial masih tetap merupakan fakta-fakta eksistensial organisasi publik Amerika. Birokrasi klasik memandang ada 2 masalah utama, yaitu: pertama, bagaimana menciptakan rancangan-rancangan yang cocok dengan sasaransasaran organisasional yang sesuai dengan kebutuhan-kebutuhan para pekerja dan diinginkan oleh masyarakat. Dalam hal ini suatu organisasi harus DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 66

77 sereproduktif mungkin, dengan menyediakan kuantitas dan kualitas pelayanan yang menyamai kebutuhan-kebutuhan yang terungkap dari suatu persekutuan hidup (kolektivitas). Kedua, cara yang dipandang bisa digunakan untuk mencapai efisiensi, ekonomi dan produktivitas. 2. Birokrasi Neo Klasik Nilai yang dianut sama seperti paradigma birokrasi klasik, namun yang berbeda adalah fokus pada proses pengambilan keputusan dengan perhatian khusus pada penerapan ilmu perilaku, ilmu manajemen, analisa sistem dan penelitian operasi. Sehingga nilai yang dimaksimumkan adalah efisiensi, ekonomi, dan tingkat rasionalisme yang tinggi dari penyelenggaraan pemerintahan. Sementara lokusnya adalah keputusan yang dihasilkan birokrasi pemerintah. Unit analisisnya lebih banyak tertuju pada fungsi pengambilan keputusan (decision making) dalam organisasi pemerintahan, yaitu: a. P -keputusan yang dibuat sedapat mungkin rasional untuk dapat mencapai tujuan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan b. Model pengambilan keputusan didasarkan pada prinsip manajemen modern c. Pendekatan dalam mengambil keputusan didasarkan pada analisis sistem; dan di dalam praktiknya banyak menggunakan penelitian operasi (operation research). DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 67

78 Kelebihan model ini adlaah banyaknya unit analisisnya yang lebih didasarkan pada teknik-teknik ilmu manajemen yang telah mapan sebagai kelengkapan pemecahan masalah dalam banyak organisasi besar, termasuk organisasi militer dan pemerintahan. Akan tetapi kelemahannya adalah tidak semua persoalan dalam pemerintahan dapat dikuantitatifkan dalam menerapkan prinsip manajemen ilmiah seperti yang diharapkan dalam penerapan model ini. Tokohnya adalah Simon (Administrasi Behaviour, 1984) Cyer dan March (Abehavioral Theory of the firm, 1963). 3. Kelembagaan Model kelembagaan merupakan penjelmaan dari era behavioralisme. Ciri-cirinya, antara lain bersifat empiris. Di samping memperhatikan aspek internal, juga pada aspek ekstemal, seperti aspek budaya turut menjadi perhatian utama dalam kajian organisasi pemerintahan (sistem terbuka). Paradigma ini berfokus pada pemahaman mengenai prilaku birokrasi yang dipandang juga sebagai suatu organisasi yang kompleks. Salah satu perilaku organisasi yang diungkapkan dalam paradigma ini adalah perilaku pengambilan keputusan yang bersifat gradual dan incremental yang oleh Limbdon dipandang sebagai satu-satunya cara untuk memadukan kemampuan dan keahlian birokrasi dengan preferensi kebijkan dan berbagai kemungkinan bias dari pejabat politis. Tokohnya adalah Lindblom, Thompson (1967), Mosher (1968), Etzioni (1961). DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 68

79 4. Hubungan Kemanusiaan Model hubungan kemanusiaan mengkritik model birokrasi klasik dan model neo-birokrasi yang terlalu memformalkan seluruh kegiatan dalam organisasi pemerintahan. Model hubungan kemanusiaan melihat secara empiris, bahwa ternyata aturan yang terlalu kaku, dapat menimbulkan kebosanan orang (birokrat) bekerja dalam organisasi. Penerapan model kemanusiaan pada pokoknya terwujud dalam dinamika kelompok, latihan kepekaan (sensitiviti training), dan pengembangan organisasi. Penekanan dalam gerakan-gerakan latihan ini jelas mengungkapkan nilai-nilai yang mendasari model hubungan kemanusiaan, yaitu: partisipasi pekerja dan klien dalam pembuatan keputusan, pengurangan dalam diferensiasi status, pengurangan dalam persaingan antar perseorangan, dan penekanan pada keterbukaan, kejujuran, aktualisai diri, dan kepuasan umum pekerja. Ciri-ciri model ini, antara lain melihat perlunya diperhatikan; hubungan antarpribadi, dinamika kelompok, komunikasi, sanksi yang tidak perlu merata, pelatihan, motivasi kerja dalam penyelenggaraan birokrasi pemerintahan. Fokusnya adalah dimensi-dimensi kemanusiaan dan aspek social dalam tiap jenis organisasi atau birokrasi. Dan nilai yang dimaksimalkan adalah kepuasan kerja, perkembangan pribadi, harga diri individu dalam organisasi pemerintahan. Model ini tetap menganjurkan perlunya pengawasan, namun tidak perlu dilakukan secara ketat dan merata kepada semua anggota organisasi. Hanya mereka yang memerlukan pengawasan adalah yang perlu diberikan. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 69

80 Hal yang paling penting dilakukan adalah memperbaiki sistem organisasi agar tercipta suasana kerja yang memungkinkan anggota organisasi dapat berhubungan secara baik dengan rekan kerjanya agar tercipta suasana yang dapat meningkatkan inovasi aparatur pemerintahan. Tokohnya Rennis Likert (The Human organizations its managemen and value, 1967). 5. Pilihan Publik Model pilihan publik merupakan pendekatan yang paling mutakhir dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pendekatan ini masih banyak bersifat teoretis dibanding bukti empiris di lapangan. Resep-resep yang ada dalam penyelenggaraan pemerintahan kebanyakan bersifat ideal, namun tidak dalam penerapannya karena pendekatan ini memang relatif masih muda usianya. Ciri-cirinya, antara lain; lebih bersifat anti birokratis, berdasar pada distribusi pelayanan, desentralisasi, dan tawar-menawar yang berorientasi kepada klien. Lokus administrasi negara menurut paradigma ini tak terlepas dari politik. Fokusnya adalah pilihan-pilihan untuk melayani kepentingan publik akan barang dan jasa yang harus diberikan oleh sejumlah organisasi yang kompleks. Tokohnya Ostrom dan Buchanan (1973) Tullock (1968). 6. Administrasi Negara Baru Paradigma ini merupakan kritik terhadap paradigma administrasi negara lama yang cenderung mengutamakan pentingnya nilai ekonomi seperti efisiensi dan efektivitas sebagai tolok ukur kinerja administrasi negara. Menurut paradigma administrasi negara baru, administrasi negara selain DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 70

81 bertujuan meraih efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan juga mempunyai komitmen untuk mewujudkan manajemen publik yang responsif dan berkeadilan (social equity). Locusnya adalah usaha untuk mengorganisasikan, menggambarkan dan mendesain ataupun membuat organisasi dapat berjalan ke arah dengan mewujudkan nilai-nilai kemanusiaan secara maksimal yang dilaksanakan dengan menggambarkan sistem desentralisasi dan organisasi-organisasi demokratis yang responsif, mengundang partisipasi dan peran serta, dan dapat memberikan secara merata jasa-jasa yang diperlukan masyarakat. Karakteristiknya adalah menolak bahwa para administrator dan teori administrasi bersifat netral atau bebas nilai. Untuk lebih mudah, dibawah ini merupakan tabel paradigma yang dikemukakan oleh Frederickson (1984). Tabel 2. Paradigma Administrasi Publik oleh Frederickson PARADIGMA FOKUS LOKUS Birokrasi Klasik Birokrasi Neo Klasik Struktur (Desain) Organisasi dan atau fungsi prinsip-prinsip manajemen Proses pengambilan Keputusan denganperhatian pada Penerapan Ilmu Perilaku,Ilmu Manajemen, Analisa Sistem dan Penelitian Operasi Berbagai jenis organisasi baik pemerintahan maupun bisnis Keputusan yang dihasilkan oleh Birokrasi Pemerintahan NILAI YANG DIMAKSIMALKAN Efisiensi, Ekonomi, dan Efektivitas Rasionalitas, Ekonomi, dan Efisiensi TOKOH Weber, 1922; Wilson,1987; Taylor,1912; Gullick dan Urwick, 1937 Simon DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 71

82 Kelembagaan Perilaku Birokrasi yang kompleks Ilmu Analisa Netral Tentang Perilaku Organisasi, Inkrementalisme, Pluralisme Kritik Lindblom; Thompson, 1967; Mosher, 1968; Etzioni, 1961 Hubungan Kemanusiaan Dimensi Kemanusiaan dan Aspek Sosial Psikologi Organisasi maupun birokrasi Kepuasan Kerja, Perkembangan Pribadi, Harga Diri Individu Rennis Likert, 1967; Daniel Katz dan Robert Kahn, DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 72

83 C. Paradigma Administrasi Publik oleh Nicholas Henry Menurut Nicholas Henry (1988) 32 administrasi negara mengenal lima paradigma yaitu sebagai berikut. 1. Dikotomi politik-administrasi ( ). Waktu yang menandai periode Paradigma I adalah dipublikasikannya buku yang di tulis oleh Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Di dalam buku Politics Administration (1900), Goodnow berpendapat bahwa ada dua fungsi dengan kebijaksanaan atau berbagai masalah yang berhubungan dengan tujuan negar. Sedangkan Administrasi harus berkaitan dengan pelaksanaan kebijaksanaan tersebut. Dengan demikian yang menjadi dasar pembeda adalahpemisahan kekuasaan. Penekanan paradigma I adalah pada lokus(tempat) di mana administrasi negara berada. Goodnow dan para pengikutnya berpendapat administrasi negara seharusnya memfokuskan diri pada birokrasi pemerintahan. Hasil paradigma I memperkuat pemikiran dikotomi politik/administrasi yang berbeda,dengan menghubungkannya dengan dikotomi nilai/fakta yang berhubungan. Segala sesuatu yang di pelajari oleh para ahli administrasi negara dalam lembaga eksekutif akan memberi warna dan legitimasi keilmiahan dan kefaktualan administrasi negara, sedang studi pembuatan kebijakan publik menjadi kajian para ahli ilmu politik.tokohnya adalah Goodnow, Waldo, White. 32 Henry, Nicholas Administrasi Negara. Diterjemahkan oleh Luciana D. Lontoh. Dari Judul DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 73

84 2. Prinsip prinsip administrasi negara ( ). Selama fase, sebagaimana di gambarkan oleh paradigma 2, inilah administrasi mencapai puncak kejayaannya. Para ahli administrasi negara di terima baik oleh kalangan industri maupun kalangan pemerintah selama tahun 1930-an dan awal tahun 1940an, karena kemampuan manajerialnya. Fokus bidang ini yaitu keahlian dalam bentuk prinsip-prinsip administrasi bertambah luas. Lokus administrasi negara berlaku di mana pun, karena prinsip adalah tetap prinsip, dan tetap administrasi. Prinsip-prinsip administasi ada dan tetap berlaku, dengan batasan, prinsiptanpa memandang budaya, fungsi, lingkungan, misi, ataupun kerangka institusional serta tanpa pengecualian prinsip-prinsip tersebut dapat di terapkan di mana pun juga dengan berhasil. Bagi Gulick dan Urwick, prinsip-prinsip administrasi adalah penting, Gulick dan Urwick mengajukan tujuh prinsip administrasi dalam anagram singkat yang menjadi focus paradigma ini, yaitu: POSDCORB (planning, organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, dan budgeting). Dan lokusnya adalah setiap organisasi dalam bentuk apa pun. Tokohnya adalah Follet, Willoughby, Gullick, dan Urwick. 3. Administrasi negara sebagai ilmu politik ( ) Morstein dan Gaus adalah tokoh yang mengkritik bahwa pemisahan politik dan administrasi adalah sesuatu yang tidak mungkin atau tidak realistis. DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 74

85 Disamping itu, Herbert Simon menyatakan bahwa prinsip administrasi ternyata tidak konsisten dan tidak berlaku universal. Ada dua perkembangan yang terjadi selama periode ini yang cukup mencerminkan adanya perbedaan dalam masalah cara mengurangi ketegangan antara para ilmuwan administrasi dan ilmuwan politik secara berangsur-angsur, yaitu: peningkatan penggunaan studi kasus sebagai instrumen epistemologi, dan perbandingan dan pembangunan administrasi yang mana mengalami pasang surut sebagai sub-bidang administrasi negara.oleh karena itu, mucullah paradigma ketiga ini, dimana fokusnya adalah perumusan kebijakan publik, dan lokusnya adalah birokrasi. 4. Administrasi Negara sebagai ilmu administrasi ( ). Dalam paradigma ini manajeman dan organisasi dikembangkan secra ilmiah. Di awal tahun mendapat perhatian sebagai bidang khusus ilmu administrasi. Pengembangan organisasi sebagai sebuah ilmu, berakar pada psikologi sosial dan nilai: anggota perorangan dari organisasi. Karena nilai-nilai inilah pengembangan organisasi di pandang generasi muda ahli administrasi negara sebagai tawaran bidang riset yang sangat cocok dalam kerangka ilmu administrasi. Jika ilmu administrasi itu sendiri dianggap sebagai sebuah paradigma, maka administrasi negarapun akan berubah.para ahli administrasi negara terpaksa menguasai lebih banyak teknologi manajemen agar mereka bisa lebih memahaminya dalam konteks pemerintahan. Ini akan menyingkirkan banyak DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 75

86 pertimbangan nilai (kecuali nilai efisiensi ekonomi) sehingga para ahli itu pun mulai berfikir secara filosofis (bukan lahir secara institusional) mengenai arti sesungguhnya kata negara dari administrasi negara. Oleh karena itu, focus paradigma ini adalah perilaku organisasi, analisis manajemen, dan penerapan teknologi modern (metode kuantitatif, analisis sistem, riset operasi, ekonometrik). Sedangkan lokusnya menjadi tidak jelas atau dimana saja. 5. Administrasi negara sebagai administrasi negara (1970 sampai sekarang). Paradigma ini ditandai dengan adanya pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplin administrasi negara, yaitu: a. Ahli AN meminati pengembangan suatu ilmu Administrasi Negara yang murn b. Satu kelompok yang lebih besar meminati persoalan-persolan mengenai kebijaksanaan publik. Lebih dari itu administrasi negara lebih fokus ranah-ranah ilmu kebijaksanaan (policy science) dan cara pengukuran dari hasil- hasil kebijaksanan yang telah dibuat, aspek perhatian ini dapat dianggap sebagi mata rantai yang menghubungkan antara fokus administrasi negara dengan locusnya. Fokusnya adalah teori-teori organisasi, public policy dan tekhnik administrasi ataupun manajemen yang sudah maju, sedangkan locusnya ialah pada birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (public affairs). DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 76

87 Dari penjelasan di atas, didapatlah kesimpulan bahwa: 1. saling berganti. 2. Paradigma 1 lebih mementingkan DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 77

88 D. Tugas 1. Sebutkan dan jelaskan masalah focus dan locus dari administrasi negara dari setiap paradigma yang ada menurut Frederickson dan Henry? 2. Sebutkan dan jelaskan perbedaan dan persamaan paradigma menurut Frederickson dan Henry! 3. Apa yang dimaksud model hubungan kemanusiaan, model pilihan publik, dan model administrasi negara baru? DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 78

89 DIII Administrasi Negara BAB V PERKEMBANGAN DAN PERGESERAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK Noviyanti, S.AP., M.AP., M.Pol.Sc. 2015

90 BAB V PERKEMBANGAN & PERGESERAN PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK Administrasi publik terus berkembang dan berevolusi mengikuti irama perkembangan masyarakat. Dinamika dan tuntutan sebagai tanggung jawab dari sebuah ilmu maka arus pengetahuan administrasi publik terus berputar mengikuti tuntutan sekaligus memberikan solusi nyata akan persoalan administrasi publik yang mengatur dan memenuhi kebaikan bersama atau bonum komune atau bonum publikum. Dalam perkembangannya administrasi negara/publik memiliki beberapa paradigma (Gambar 3). Gambar 3. Peta Perkembangan dan Pergeseran Paradigma Ilmu Administrasi Negara/Publik DIII Administrasi Negara Pengantar Ilmu Administrasi Negara 79