BAB II TINJAUAN PUSTAKA. aksesibilitas laporan keuangan SKPD, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Landasan Teori Bab ini akan menguraikan pengertian penyajian laporan keuangan SKPD, aksesibilitas laporan keuangan SKPD, transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan SKPD. Menjabarkan teori yang melandasi penelitian ini dan beberapa penelitian terdahulu yang telah diperluas dengan referensi atau keterangan tambahan yang dikumpulkan selama pelaksanaan penelitian Laporan Keuangan Daerah Dalam rangka melaksanakan urusan pemerintah daerah, sekarang ini pada setiap daerah dibentuk Perangkat Daerah atau Satuan Kerja Perangkat Daerah, dimana Perangkat Daerah ini juga disebut dengan unit-unit kerja. Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) adalah organisasi/lembaga pada pemerintah daerah yang bertanggung jawab kepada Gubernur/bupati/walikota dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan yang terdiri dari sekretaris daerah, dinas daerah dan lembaga teknis daerah, kecamatan, dan satuan polisi pamong praja sesuai dengan kebutuhan. Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 disebutkan bahwa Satuan Kerja Perangkat Daerah yang selanjutnya disingkat SKPD adalah perangkat daerah pada pemerintah daerah selaku pengguna anggaran atau pengguna barang. 10

2 SKPD adalah entitas (konsep) akuntansi unit pemerintahan pengguna anggaran/pengguna barang yang diwajibkan menyelenggarakan akuntansi dan menyusun laporan keuangan untuk digabung pada entitas pelaporan. Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) selaku pengguna anggaran harus menyelenggarakan akuntansi atas transaksi keuangan, asset, utang, dan ekuitas dana, termasuk transaksi pendapatan dan belanja, yang berada dalam tanggung jawabnya. Hal ini berarti bahwa setiap SKPD harus membuat laporan keuangan unit kerja. Sedangkan laporan keuangan yang harus dibuat setiap unit kerja adalah Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan. Laporan keuangan tersebut disampaikan kepada Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) sebagai dasar penyusunan laporan keuangan pemerintah daerah. Tujuan penyajian laporan keuangan sektor publik menurut Governmental Accounting Standard Board (GASB, 1998) adalah sebagai berikut: 1. Untuk membantu memenuhi kewajiban pemerintah untuk menjadi akuntabel secara publik; 2. Untuk membantu memenuhi kebutuhan para pengguna laporan yang mempunyai keterbatasan kewenangan, keterbatasan kemampuan atau sumber daya untuk memperoleh informasi dan oleh sebab itu mereka menyandarkan pada laporan sebagai sumber informasi penting. Untuk tujuan tersebut, pelaporan keuangan harus mempertimbangkan kebutuhan para pengguna dan keputusan yang mereka buat. Sementara itu, bila dilihat dari jenis laporan keuangan yang disusun pemerintah daerah sampai saat ini telah mengalami dua perkembangan. Perkembangan pertama, di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 105 tahun 2000 (Pasal 38) sebagaimana ditindaklanjuti dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 tahun 2002 (Pasal 81) laporan keuangan yang harus disajikan secara lengkap pada akhir tahun oleh kepala daerah terdiri dari: 1. Laporan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah; 2. Nota Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah; 3. Laporan Aliran Kas; dan

3 4. Neraca Daerah. Dalam perkembangan berikutnya, dengan terbitnya Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, pada Pasal 31 dinyatakan bahwa laporan keuangan yang harus disajikan oleh kepala daerah setidak-tidaknya meliputi: 1. Laporan Realisasi APBD; 2. Neraca; 3. Laporan Arus Kas; dan 4. Catatan atas Laporan Keuangan, yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan daerah. Penyajian laporan keuangan berupa neraca adalah penting, sebab pemerintah umumnya mempunyai jumlah aset yang signifikan dan utang, pengungkapan atas informasi ini merupakan suatu elemen dasar dari transparansi fiskal dan akuntabilitas (Diamond, 2002). Di samping itu, seiring dengan tuntutan yang dikehendaki dalam Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2001 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah, neraca pembukaan (neraca yang pertama kali dibuat) menjadi sesuatu yang harus dimiliki oleh setiap pemerintah daerah. Sebab, bila Sistem Informasi Keuangan Daerah (SIKD) ingin menghasilkan laporan keuangan secara lengkap pada akhir tahun, maka perlu terlebih dahulu disusun neraca pembukaan (opening balance). Apabila hal ini tidak segera diantisipasi oleh pemerintah daerah, maka bukan tidak mungkin reformasi dalam keuangan daerah menjadi terkesan lamban dan mandul (Halim, 2002). Persoalan yang muncul saat ini berkaitan dengan penyusunan neraca adalah: 1. belum dimilikinya neraca oleh pemerintah daerah karena sistem dan pelaporan yang selama ini ada belum kondusif ke arah tersebut; 2. bagaimana pengertian awal dan akhir pada neraca pemerintah daerah, mengingat organisasi pemerintah daerah sudah eksis jauh sebelum masa reformasi (Halim, 2002). Dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) No. 1, alinea 43, (Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005) dinyatakan bahwa neraca mencantumkan sekurang-kurangnya pos-pos berikut: kas dan setara kas; investasi

4 jangka pendek; piutang pajak dan bukan pajak; persediaan; investasi jangka panjang; aset tetap; kewajiban jangka pendek; kewajiban jangka panjang; dan ekuitas dana. Informasi keuangan di dalam neraca dapat memberikan manfaat sebagai berikut: 1. Meningkatkan akuntabilitas untuk para manajer (kepala daerah dan para pejabat pemerintah daerah) ketika mereka menjadi bertanggung jawab tidak hanya pada kas masuk dan kas keluar, tetapi juga pada aset dan utang yang mereka kelola; 2. Meningkatkan transparansi dari aktivitas pemerintah. Pemerintah umumnya mempunyai jumlah aset yang signifikan dan utang, pengungkapan atas informasi ini merupakan suatu elemen dasar dari transparansi fiskal dan akuntabilitas. 3. Memfasilitasi penilaian posisi keuangan dengan menunjukkan semua sumber daya dan kewajiban. 4. Memberikan informasi yang lebih luas yang dibutuhkan untuk pengambilan keputusan. Sebaliknya, dengan tidak adanya informasi seperti yang dilaporan dalam neraca akan mengakibatkan hal-hal sebagai berikut: 1. Pengaruh dari transaksi keuangan pada pemerintah daerah dalam suatu periode tidak tercermin secara penuh, misalnya tidak ada pelaporan mengenai piutang pajak, saldo aktiva persediaan, aktiva dalam konstruksi, kewajiban saat ini untuk menyerahkan (membayar) sejumlah uang atau barang di masa yang akan datang, dsb. 2. Akuntabilitas terbatas pada penerimaan dan penggunaan kas dan mengabaikan transparansi dan akuntabilitas untuk pengelolaan aset dan utang; 3. Tidak memfasilitasi penilaian posisi keuangan karena tidak menunjukkan semua sumber daya dan kewajiban.

5 4. Informasi yang dibutuhkan tidak memadai untuk pengambilan keputusan yang lebih baik Aksesibilitas Laporan Keuangan Ketidakmampuan laporan keuangan dalam melaksanakan akuntabilitas, tidak saja disebabkan karena laporan tahunan yang tidak memuat semua informasi relevan yang dibutuhkan para pengguna, tetapi juga karena laporan tersebut tidak dapat secara langsung tersedia dan aksesibel pada para pengguna potensial (Jones et al., 1985). Oleh karena itu, pemerintah daerah harus meningkatkan aksesibilitas laporan keuangannya, tidak sekedar menyampai-kannya ke DPRD saja, tetapi juga memfasilitasi masyarakat luas agar dapat mengetahui atau memperoleh laporan keuangan dengan mudah. Akuntabilitas yang efektif tergantung kepada akses publik terhadap laporan pertanggungjawaban maupun laporan temuan yang dapat dibaca dan dipahami. Dalam demokrasi yang terbuka, akses ini diberikan oleh media, seperti surat kabar, majalah, radio, stasiun televisi, dan website (internet); dan forum yang memberikan perhatian langsung atau peranan yang mendorong akuntabilitas pemerintah terhadap masyarakat (Shende dan Bennet, 2004). Dalam Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, pasal 103, dinyatakan bahwa informasi yang dimuat dalam Sistem Informasi Keuangan Daerah (SIKD) adalah data terbuka yang dapat diketahui, diakses dan diperoleh oleh masyarakat. Ini berarti bahwa pemerintah daerah harus membuka akses kepada stakeholder secara luas atas laporan keuangan yang dihasilkannya, misalnya dengan mempublikasikan laporan keuangan daerah melalui surat kabar, internet, atau cara lainnya. Informasi yang dimuat di dalam SIKD tersebut, sebagaimana dinyatakan dalam pasal 102, Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, mencakup: 1. APBD dan laporan realisasi APBD provinsi, kabupaten, dan kota; 2. Neraca daerah; 3. Laporan arus kas; 4. Catatan atas laporan keuangan daerah; 5. Dana dekonsentrasi dan dana tugas pembantuan; 6. Laporan keuangan Badan Usaha Milik Daerah;

6 7. Data yang berkaitan dengan kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal daerah Transparansi dan Akuntabilitas Keuangan Daerah Reformasi dalam pemerintahan di Indonesia tidak terlepas dari semangat penegakan demokrasi. Istilah demokrasi mengisyaratkan setidaknya tiga elemen esensial: Transparansi, Akuntabilitas dan Keadilan (Shende dan Bennett, 2004). Transparansi merupakan suatu kebebasan untuk mengakses aktivitas politik dan ekonomi pemerintah dan keputusan-keputusannya. Transparansi memungkin semua stakeholders dapat melihat struktur dan fungsi pemerintahan, tujuan dari kebijakan dan proyeksi fiskalnya, serta laporan pertanggungjawaban periode yang lalu. Akuntabilitas mengandung arti pertanggungjawaban, baik oleh orang-orang maupun badan-badan yang dipilih, atas pilihan-pilihan dan tindakan-tindakannya. Konsep keadilan berarti bahwa masyarakat diperlakukan secara sama di bawah hukum, dan mempunyai derajat yang sama dalam partisipasi politik dalam pemerintahannya (Shende dan Bennett, 2004). Transparansi, akuntabilitas dan keadilan merupakan atribut yang terpisah. Akan tetapi, dua istilah yang pertama adalah tidak independen, sebab pelaksanaan akuntabilitas memerlukan transparansi (Shende dan Bennett, 2004). Sementara itu, Mohamad dkk. (2004) menyatakan bahwa esensi dari demokrasi adalah akuntabilitas, sedangkan esensi dari akuntabilitas adalah keterbukaan (transparansi). Mohamad dkk. (2004) berpendapat bahwa akuntabilitas muncul sebagai jawaban terhadap permasalahan information asymmetry. Teori asimetri informasi beranggapan bahwa banyak terjadi kesenjangan informasi antara pihak manajemen yang mempunyai akses langsung terhadap informasi dengan pihak konstituen atau masyarakat yang berada di luar manajemen. Scott (1997) menjelaskan bahwa kelanggengan suatu organisasi ditentukan oleh kemampuan untuk menciptakan informasi yang terbuka, seimbangan dan merata bagi semua pihak yang berkepentingan (stakeholders). Akuntabilitas keuangan merupakan pertanggungjawaban mengenai integritas keuangan, pengungkapan, dan ketaatan terhadap peraturan perundangan-undangan. Sasaran pertanggungjawaban ini adalah laporan keuangan dan peraturan perundangundangan yang berlaku mencakup penerimaan, penyimpanan, dan pengeluaran uang oleh instansi pemerintah. Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi yang dibutuhkan oleh masyarakat. Artinya, informasi yang berkaitan dengan kepentingan publik secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan (Mardiasmo, 2000). Transparansi mengisyaratkan bahwa laporan tahunan tidak hanya dibuat tetapi juga terbuka dan dapat diakses oleh masyarakat, karena aktivitas pemerintah adalah

7 dalam rangka menjalankan amanat rakyat. Sekarang ini, banyak negara mengklasifikasikan catatan atau laporan sebagai Top Secret, Secret, Confidential dan Restricted, dan Official Secrets Acts membuat unauthorized disclosure terhadap suatu criminal offence. Kultur secara umum di banyak negara, baik negara maju maupun negara berkembang, adalah kerahasian (Shende dan Bennet, 2004). Instrumen utama dari akuntabilitas keuangan adalah anggaran pemerintah, data yang secara periodik dipublikasikan, laporan tahunan dan hasil investigasi dan laporan umum lainnya yang disiapkan oleh agen yang independen. Anggaran tahunan secara khusus mempunyai otoritas legal untuk pengeluaran dana publik, sehingga proses penganggaran secara keseluruhan menjadi relevan untuk manajemen fiskal dan untuk melaksanakan akuntabilitas keuangan dan pengendalian pada berbagai tingkat operasi (Shende dan Bennet, 2004). Reformasi di bidang pengelolaan keuangan daerah terus bergulir yang ditandai dengan keluarnya Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah sebagai pengganti dari Peraturan Pemerintah yang mendahuluinya (Peraturan Pemerintah Nomor 105 Tahun 2000). Hal ini merupakan upaya sinkronisasi menyusul keluarnya paket Undang-Undang pengelolaan keuangan negara (Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003, Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004, dan Undang- Undang Nomor 15 Tahun 2004) dan revisi paket Undang-Undang otonomi daerah (Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004) serta Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan. Dalam Peraturan Pemerintah 58 Tahun 2005 (Pasal 1), keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintah daerah yang dapat dinilai dengan uang, termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah terebut. Bila dilihat dari ruang lingkupnya, keuangan daerah meliputi kekayaan daerah yang dikelola langsung oleh pemerintah daerah dan kekayaan daerah yang dipisahkan pengurusannya. Kekayaan daerah yang dikelola langsung oleh pemerintah daerah meliputi APBD dan barangbarang inventaris milik daerah. Sedangkan kekayaan daerah yang dipisahkan pengurusannya meliputi badan-badan usaha milik daerah (Halim, 2002). Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah adalah pertanggungjawaban pemerintah daerah berkenaan dengan pengelolaan keuangan daerah kepada publik secara terbuka dan jujur melalui media berupa penyajian laporan keuangan yang dapat diakses oleh berbagai pihak yang berkepentingan dengan anggapan bahwa publik berhak mengetahui informasi tersebut. Keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk

8 didalamya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan keuangan daerah. Dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 dijelaskan bahwa azas umum pengelolaan keuangan daerah adalah sebagai berikut: 1. Keuangan daerah dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efektif, efisien, ekonomis, transparan, dan bertanggungjawab dengan memperhatikan azas keadilan, kepatutan, dan manfaat untuk masyarakat. 2. Secara tertib sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah bahwa keuangan daerah dikelola secara tepat waktu dan tepat guna yang didukung dengan bukti-bukti administrasi yang dapat dipertanggungjawabkan. 3. Taat pada peraturan perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah bahwa pengelolaan keuangan daerah harus berpedoman pada peraturan perundang-undangan. 4. Efektif sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan pencapaian hasil program dengan target yang telah ditetapkan, yaitu dengan cara membandingkan keluaran dengan hasil. 5. Efisien sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan pencapaian keluaran yang maksimum dengan masukan tertentu atau penggunaan masukan terendah untuk mencapai keluaran tertentu. 6. Ekonomis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan pemerolehan masukan dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada tingkat harga yang terendah.

9 7. Transparan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan prinsip keterbukaan yang memungkinkan masyarakat untuk mengetahui dan mendapatkan akses informasi seluas-luasnya tentang keuangan daerah. 8. Bertanggung jawab sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan perwujudan kewajiban seseorang untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pengendalian sumber daya dan pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan. 9. Keadilan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah keseimbangan distribusi kewenangan dan pendanannya dan atau keseimbangan distribusi hak dan kewajiban berdasarkan pertimbangan yang obyektif. 10. Kepatutan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah tindakan atau suatu sikap yang dilakukan dengan wajar dan proporsional. 11. Manfaat untuk masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah bahwa keuangan daerah diutamakan untuk pemenuhan kebutuhan masyarakat Tinjauan Peneliti Terdahulu Berbagai penelitian telah dilakukan dalam melihat menganalisis penyajian laporan keuangan SKPD, aksesibilitas laporan keuangan SKPD terhadap transparansi dan akuntabilitas pengelolaan SKPD. Beberapa hasil penelitian terdahulu adalah Steccolini, (2002) meneliti tentang hubungan penyajian laporan tahunan pemerintah daerah dengan akuntabilitas: apakah laporan tahunan tersebut merupakan medium untuk akuntabilitas. Sampel penelitiannya adalah sejumlah pemerintah daerah di Italia. Analisis dari hasil penelitiannya menyebutkan bahwa laporan tahunan nampaknya digunakan untuk pelaksanaan akuntabilitas kepada pengguna internal, bahkan tidak jelas apakah laporan tersebut benar-benar dibaca atau tidak. Sementara itu, laporan tersebut tidak mempunyai peranan yang signifikan dalam pengkomunikasian kepada pengguna eksternal, sehingga peranan laporan keuangan aktual dan derajat akuntabilitas di pemda-pemda di Italia perlu dipertanyakan.

10 Mulyana, (2006) melakukan penelitian dengan judul Pengaruh Penyajian Neraca Daerah dan Aksesibilitas Laporan Keuangan terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah. Hasil penelitian menyebutkan bahwa penyajian neraca daerah berpengaruh positif dan signifikan terhadap transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah. Iqbal, (2009) melakukan penelitian dengan judul Pengaruh Penyajian Neraca SKPD dan Aksesibilitas Laporan Keuangan SKPD terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan SKPD di Pemerintahan Propinsi Sumatera Utara. Secara parsial dan simultan, Penyajian Neraca SKPD (X1) dan Aksesibilitas Laporan Keuangan (X2), berpengaruh secara positif dan signifikan terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah. Tabel 2.1. Tinjauan Penelitian Terdahulu No Peneliti Judul Variabel Hasil Penelitian 1 Steccolini (2002) Pengaruh Penyajian Laporan Tahunan Pemerintah Daerah terhadap Akuntabilitas Laporan Tahunan Pemerintah Daerah Variabel independen adalah Penyajian Laporan Tahunan Pemerintah Daerah, sedangkan variabel dependennya adalah Akuntabilitas Laporan Tahunan Pemerintah Daerah. Hasil penelitiannya menyebutkan bahwa laporan tahunan nampaknya digunakan untuk pelaksanaan akuntabilitas kepada pengguna internal, bahkan tidak jelas apakah laporan tersebut benar-benar dibaca atau tidak. Sementara itu, laporan tersebut tidak mempunyai peranan yang signifikan dalam pengkomunikasian kepada pengguna eksternal, sehingga peranan laporan keuangan aktual dan derajat akuntabilitas di pemda-pemda di Italia perlu dipertanyakan.

11 Lanjutan Tabel Budi Mulyana (2006) Pengaruh Penyajian Neraca Daerah dan Aksesibilitas Laporan Keuangan terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah. Variabel independennya adalah Penyajian Neraca Daerah (X1) dan Aksesibilitas Laporan Keuangan (X2), sedangkan variabel dependennya adalah Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah. Hasil penelitian menyebutkan bahwa penyajian neraca daerah berpengaruh positif dan signifikan terhadap transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah. Aksesibilitas laporan keuangan berpengaruh positif dan signifikan terhadap transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah. Penyajian neraca daerah dan aksesibilitas laporan keuangan secara bersama-sama berpengaruh positif dan signifikan terhadap transparansi dan akuntabilitas keuangan daerah. No Peneliti Judul Variabel Hasil Penelitian 3 Saufi Iqbal Nasution (2009) Pengaruh Penyajian Neraca SKPD dan Aksesibilitas Laporan Keuangan SKPD terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan SKPD di Pemerintahan Propinsi Sumatera Utara. Variabel independennya adalah Penyajian Neraca SKPD (X1) dan Aksesibilitas Laporan Keuangan (X2), sedangkan variabel dependennya adalah Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah Secara parsial dan simultan, Penyajian Neraca SKPD (X1) dan Aksesibilitas Laporan Keuangan (X2), berpengaruh secara positif dan signifikan terhadap Transparansi dan Akuntabilitas Pengelolaan Keuangan Daerah