BAB II TINJAUAN PUSTAKA. Otonomi daerah adalah perwujudan dari pelaksanaan urusan. pemerintah berdasarkan asas desentralisasi yakni penyerahan urusan

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Teori Otonomi Daerah 1. Pengertian Otonomi Daerah Otonomi daerah adalah perwujudan dari pelaksanaan urusan pemerintah berdasarkan asas desentralisasi yakni penyerahan urusan pemerintah kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya. Menurut Ahmad Yani (2002) salah satu urusan yang diserahkan kepada daerah adalah mengenai urusan yang memberikan penghasilan kepada Pemerintah Daerah dan potensial untuk dikembangkan dalam penggalian sumber-sumber pendapatan baru bagi daerah bersangkutan karena PAD ini sangat diharapkan dapat membiayai pengeluaran rutin daerah. Menurut UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 1 ayat 5 Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundangundangan. Menurut Saragih (2003: 39 dan 40) kata autonomy berasal dari bahasa Yunani (Greek), yakni dari kata autonomia, yang artinya : The quality or state being independent, free, and self directing. Atau The degree of self determination or political control possed by a minoritygroup, territorial division or political unit in its relations to the state or political community of which it forms a part and extending from local to full independence. 14

2 15 Sedangkan menurut Encyclopedia of Social Science dalam Ahmad Yani (2002 : 5) pengertiannya yang orisinil, otonomi adalah The legal self suffiency of social body and its actual independence. Sejalan dengan bergulirnya pelaksanaan otonomi daerah di tanah air, setiap Pemerintah Kabupaten dan Kota melakukan berbagai pembenahan menuju kearah terselenggaranya otonomi di masing-masing daerah Kabupaten dan Kota. Hal yang sangat penting dalam menjawab berbagai isu dalam implementasi otonomi daerah tersebut adalah tersedianya sistem dan mekanisme kerja organisasi perangkat daerah. Sesuai dengan Undang-Undang No.33 pasal 4, 5, dan 6 sumber pendanaan Pemerintah Daerah Kebupaten dan Kota untuk memenuhi kebutuhan belanja pemerintah daerahnya dalam pelaksanaan kegiatannya adalah sebagai berikut : 1. Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota dapat memperoleh dana dari sumbersumber yang dikategorikan Pendapatan Asli Daerah (PAD). 2. Memperoleh transfer dana dari APBN yang dialokasikan dalam bentuk dana perimbangan yang terdiri dari bagi hasil pajak, bagi hasil bukan pajak, DAU dan DAK. Pengalokasian dana perimbangan ini selain ditujukan untuk memberikan kepastian sumber pendanaan APBD, juga bertujuan untuk mengurangi/ memperkecil perbedaan kapasitas fiskal antar daerah. 3. Daerah memperoleh penerimaan dari sumber lainnya seperti bantuan dana kontijensi dan bantuan dana darurat.

3 16 4. Menerima pinjaman dari dalam dan luar negeri. 2. Pelaksanaan Otonomi daerah Tahun 2001 merupakan awal pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 dan Undang- Undang No. 25 tahun 1999 yang secara serentak diberlakukan di seluruh provinsi di Indonesia. Menurut Widjaja (2004: 65) dengan diberlakukannya Undang-Undang No. 22 tahun 1999 dan undang-undang No. 25 tahun 1999, mulai tanggal 1 Januari 2001 Menteri Dalam Negeri dan otonomi daerah member petunjuk yang dapat dipedomani dalam penyusunan dan pelaksanaan APBD. Menurut Sekretaris Ditjen Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Departemen Keungan Negara Djoko Hidayanto (2004) pelaksanaan Otonomi daerah di Indonesia efektif dimulai pada tanggal 1 Januari Menurut Direktur dana Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah Departemen Keuangan Republik Indonesia Kadjatmiko (2004) 1 Januari 2001 merupakan momentum awal yang mempunyai arti penting bagi bangsa Indonesia khususnya bagi penyelenggara pemerintah di daerah, karena pada tahun tersebut kebijakan tentang otonomi daerah mulai dilaksanakan secara efektif. Menurut Widjaja (2004 : 100) Inti dari konsep pelaksanaan otonomi daerah adalah upaya memaksimalkan pelaksanaan daerah dimulai dari tahun 2001.

4 17 Misi utama pelaksanaan otonomi daerah adalah : 1. Meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat. 2. Menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah. 3. Memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk berpartisipaasi dalam pembangunan. Untuk menyelenggarakan otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggungjawab diperlukan kewenangan dan kemampuan dalam menggali sumber keuangan sendiri yang didukung oleh perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Dalam hal ini kewenangan keuangan yang melekat pada setiap pemerintahan menjadi kewenangan pemerintah daerah. Dalam menjamin terselenggranya otonomi daerah yang semakin mantap, maka diperlukan kemampuan untuk meningkatkan kemampuan keuangan sendiri yakni dengan upaya peningkatan PAD, baik dengan meningkatkan penerimaan sumber PAD yang sudah ada maupun dengan penggalian sumber PAD yang baru sesuai dengan ketentuan yang ada serta memperhatikan kondisi dan potensi ekonomi masyarakat. Dalam melaksanakan upaya peningkatan PAD, perlu diadakan analisis potensi PAD. B. Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah Kinerja (Performance) diartikan sebagai aktivitas terukur dari suatu entitas selama periode tertentu sebagai bagian dari ukuran keberhasilan pekerjaan (Kamus Akuntansi Manajemen Kontemporer, 1994). Selanjutnya measurement

5 18 atau pengukuran kinerja diartikan sebagai suatu indikator keuangan dan non keuangan dari suatu pekerjaan yang dilaksanakan atau hasil yang dicapai dari suatu aktivitas, suatu proses atau suatu unit organisasi. Pengukuran kinerja merupakan wujud akuntabilitas, dimana penilaian yang lebih tinggi menjadi tuntunan yang harus dipenuhi, data pengukuran kinerja dapat menjadi peningkatan program selanjutnya. Menurut Sedarmayanti (2003 : 64) Kinerja (performance) diartikan sebagai hasil seorang pekerja, sebuah proses manajemen atau suatu organisasi secara keseluruhan, dimana hasil kerja tersebut harus dapat diukur dengan dibandingkan dengan standar yang telah ditentukan. Faktor kemampuan sumber daya aparatur pemerintah terdiri dari kemampuan potensi (IQ) dan kemampuan ability (knowledge + skill), sedangkan faktor motivasi terbentuk dari sikap (attitude) sumber daya aparatur pemerintah dalam menghadapi situasi kerja. Motivasi merupakan kondisi yang menggerakkan sumber daya aparatur pemerintah dengan terarah untuk mencapai tujuan pemerintah, yaitu good governance. Menurut Mardiasmo (2002 : 121) Sistem pengukuraan kinerja sektor publik adalah suatu sistem yang bertujuan untuk membantu manajer publik menilai pencapaian suatu strategi melalui alat ukur finansial dan nonfinansial. Dalam penelitian ini, yang dimaksudkan sebagai Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah adalah tingkat pencapaian dari suatu hasil Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah, yang meliputi anggaran dan realisasi PAD dengan menggunakan indikator keuangan yang ditetapkan melalui suatu kebijakan atau ketentuan perundang-undangan selama satu periode anggaran. Bentuk dari

6 19 pengukuran kinerja tersebut berupa rasio keuangan dan perbandingan antara anggaran PAD dengan pencapaian (realisasi) PAD pada tahun tersebut. Salah satu alat untuk menganalisis kinerja keuangan daerah dalam mengelola keuangan daerahnya adalah dengan melakukan analisa rasio keuangan terhadap APBD yang telah ditetapkan dan dilaksanakannya (Halim, 2004). Hasil analisis rasio keuangan ini selanjutnya digunakan untuk tolak ukur dalam : 1. Menilai kemandirian keuangan daerah dalam membiayai penyelenggaraan otonomi keuangan daerah. 2. Mengukur efektivitas dan efisiensi dalam merealisasikan pendapatan daerah. 3. Mengukur sejauh mana aktivitas pemerintah daerah dalam membelanjakan pendapatan daerahnya. 4. Mengukur kontribusi masing-masing sumber pendapatan dalam pembentukan pendapatan daerah. 5. Melihat pertumbuhan/ perkembangan perolehan pendapatan dan pengeluaran yang dilakukan selama periode waktu tertentu. Pengukuran kinerja diartikan sebagai suatu sistem keuangan atau non keuangan dari suatu pekerjaan yang dilaksanakan atau hasil yang dicapai dari suatu aktivitas, suatu proses atau suatu unit organisasi. Kinerja keuangan pemerintah daerah adalah tingkat pencapaian dari suatu hasil kerja di bidang keuangan daerah yang meliputi penerimaan dan belanja daerah dengan menggunakan sistem keuangan yang ditentukan melalui suatu kebijakan atau ketentuan perundang-undangan selama satu periode anggaran. Bentuk dari

7 20 pengukuran kinerja tersebut berupa rasio keuangan yang terbentuk dari sistem laporan pertanggungjawaban daerah berupa perhitungan APBD. Menurut Munir (2004 : 101) rasio yang dipakai dalam mengukur kinerja keuangan pemerintah daerah Kabupaten Karo adalah : 1. Tingkat Kemandirian Diukur dengan dua buah kriteria yaitu kemampuan daerah dalam pembiayaan dan kemampuan mobilisasi daerah. Kemampuan Pembiayaan = Pendapatan Asli Daerah Jumlah Belanja Rutin Non Belanja Pegawai Kemampuan Mobilisasi Daerah = Pajak Daerah Pendapatan Asli Daerah 2. Tingkat Kemandirian Keuangan Daerah Rasio kemandirian keuangan daerah menggambarkan ketergantungan daerah terhadap sumber dana ekstern. Kemandirian kauangan daerah ditunjukkan oleh besar kecilnya pandapatan asli daerah dibandingkan dengan pendapatan daerah yang berasal dari sumber lain, misalnya bantuan dari pemerintah pusat/propinsi ataupun dari pinjaman. Tingkat Kemandirian = Pendapatan Asli Daerah Keuangan daerah Bantuan Pemerintah Pusat/Propinsi dan Pinjaman

8 21 3. Desentralisasi Fiskal Diukur dengan menggunakan rasio antara Pendapatan Asli Daerah terhadap Total Penerimaan Daerah. Tingkat Desentralisasi Fiskal = Pendapatan Asli Daerah Total Penerimaan Daerah Menurut Undang-Undang No 33 tahun 2004, yang dimaksud dengan PAD adalah: Pendapatan daerah yang bersumber dari hasil pajak daerah, hasil retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, dan lain-lain PAD yang sah, yang bertujuan untuk memberikan keleluasaan kepada daerah dalam menggali pendanaan dalam pelaksanaan otonomi daerah sebagai perwujudan asas desentralisasi. Pendapatan Asli Daerah dapat diartikan sebagai pendapatan yang bersumber dari pungutan-pungutan yang dilaksanakan oleh daerah berdasarkan peraturan-peraturan yang berlaku yang dapat dikenakan kepada setiap orang atau badan usaha milik pemerintah daerah tersebut sehingga daerah dapat melaksanakan pungutan dalam bentuk penerimaan pajak, retribusi dan penerimaan lainnya yang sah yang diatur dalam undang-undang. 1. Tujuan dan Manfaat Pengkuran Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah Prestasi pelaksanaan program yang dapat diukur akan mendorong pencapaian prestasi tersebut. Pengukuran prestasi yang dilakukan secara berkelanjutan memberikan umpan balik untuk upaya perbaikan secara terus menerus dan pencapaian tujuan di masa mendatang.

9 22 Salah satu alat menganalisis kinerja pemerintah daerah dalam mengelola keuangan daerahnya adalah dengan melakukan análisis rasio keuangan terhadap APBD yang telah ditetapkan dan dilaksanakanya. Menurut Widodo (Halim, 2002 : 126) hasil análisis rasio keuangan ini bertujuan untuk : a. Menilai kemandirian keuangan daerah dalam membiayai penyelenggaraan otonomi daerah. b. Mengukur efektivitas dan efisiensi dalam merealisasikan pendapatan daerah. c. Mengukur sejauh mana aktivitas pemerintah daerah dalam membelanjakan pendapatan daerahnya. d. Mengukur kontribusi masing-masing sumber pendapatan dalam pembentukan pendapatan daerah. e. Melihat pertumbuhan/perkembangan perolehan pendapatan dan pengeluaran yang dilakukan selama periode tertentu. 2. Parameter Rasio Keuangan Pemerintah Daerah Penggunaan analisis rasio pada sektor publik khususnya terhadap APBD belum banyak dilakukan, sehingga secara teori belum ada kesepakatan secara bulat mengenai nama dan kaidah pengukurannya. Meskipun demikian, dalam rangka pengelolaan keuangan daearah yang transparan, jujur, demokratis, efektif, efesien, dan akuntabel, análisis rasio terhadap APBD perlu dilaksanakan meskipun kaidah pengakuntansian dalam APBD berbeda dengan laporan keuangan yang dimiliki perusahaan swasta. Analisis rasio keuangan pada APBD dilakukan dengan membandingkan hasil yang dicapai dari satu periode dibandingkan dengan periode sebelumnya sehingga dapat diketahui bagaimana kecendrungan yang terjadi. Selain itu dapat pula dilakukan

10 23 dengan cara membandingkan dengan rasio keuangan yang dimiliki suatu pemerintah daerah tertentu dengan daerah lain yang terdekat maupun yang potensi daerahnya relatif sama untuk dilihat bagaimana rasio keuangan pemerintah daerah tersebut terhadap pemerintah daerah lainnya. Adapun rasio keuangan yang sering dipakai dalam mengukur kinerja Pemerintah Daerah adalah sebagai berikut : a. Derajat Desentralisasi Fiskal Ukuran ini menunjukkan kewenangan dan tanggung jawab yang diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah untuk menggali dan mengelola pendapatan. Rasio ini dimaksudkan untuk mengukur tingkat kontribusi Pendapatan Asli Daerah sebagai sumber pendapatan yang dikelola sendiri oleh daearah terhadap total penerimaan daerah. Pendapatan Asli Daerah merupakan penerimaan yang berasal dari hasil pajak daerah, retribusi daerah, perusahaan milik daerah dan pengelolaan kekayaan milik daerah serta lain-lain pendapatan yang sah. Total Pendapatan Daerah merupakan jumlah dari seluruh penerimaan dalam satu tahun anggaran. Bagi Hasil Pajak merupakan pajak yang dialokasikan oleh Pemerintah Pusat untuk kemudian didistribusikan antara pusat dan daerah otonom. Rasio ini dimaksudkan untuk mengukur tingkat keadilan pembagian sumber daya daerah dalam bentuk bagi hasil pendapatan sesuai potensi daerah terhadap Total Penerimaan Daerah

11 24 (TPD). Semakin tinggi hasilnya maka suatu daerah tersebut semakin mampu membiayai pengeluarannya sendiri tanpa bantuan dari pemerintah pusat. Drajat desentralisasi fiskal, khususnya komponen PAD dibandingkan dengan TPD, menurut hasil penemuan Tim Fisipol UGM menggunakan sekala interval sebagaimana yang terlihat dalam tabel berikut: Tabel 2.1 Skala Interval Derajat Desentralisasi Fiskal PAD/TPD (%) Kemampuan Keungan Daerah <10.00 Sangat Kurang Kurang Cukup Sedang Baik >50.00 Sangat Sumber: Munir,2004:106 b. Tingkat Kemandirian Pembiayaan Ukuran ini menguji tingkat kekuatan kemandirin pemerintah kabupaten dalam membiayai APBD setiap periode anggaran. Belanja Rutin Non Belanja Pegawai (BRNBP) merupakan pengeluaran daerah dalam rangka pelaksanaan tugas pokok pelayanan msyarakat yang terdiri dari belanja barang, pemeliharaan, perjalanan dinas, pengeluaran tidak termasuk bagian lain dan tidak tersangka serta belanja lain-lain.rasio ini dimaksudkan untuk mengukur tingkat kemampuan PAD dalam membiayai belanja darah diluar belanja

12 25 pegawai. Dalam ketentuan yang digariskan bahwa belanja rutin daerah dibiayai dari kemampuan PAD setiap PEMDA dan karenanya tolak ukur ini sesuai pengukuran dimaksud. Pajak Daerah merupakan iuran wajib yang dilakukan orang pribadi, atau badan kepala daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang yang dapat dilaksanakan berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku dan digunakan pembiayaan penyelenggaraan pemerintah dan pembangunan pemerintah. Rasio ini dimaksudkan untuk mengukur tingkat kontribusi pajak daerah sebagai sumber pendapatan uang dikelola sendiri oleh daerah terhadap total PAD. Semakin besar rasio akan menunjukkan peran pajak sebagai sumber pendapatan daerah akan semakin baik. c. Rasio Tingkat Kemandirian Keuangan Daerah Kemandirian keuangan daerah (otonomi fiskal) menunjukkan kemampuan pemerintah daerah dalam membiayai sendiri kegiatan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat yang telah membayar pajak dan retribusi sebagai sumber pendapatan yang diperlukan daerah. Kemandirian keuangan daerah ditunjukkan oleh besar kecilnya pandapatan asli daerah dibandingkan dengan pendapatan daerah yang berasal dari sumber lain, misalnya bantuan dari pemerintah pusat/propinsi ataupun dari pinjaman. Rasio kemandirian menggambarkan ketergantungan daerah terhadap sumber dana ekstern. Semakin tinggi rasio kemandirian

13 26 mengandung arti bahwa tingkat ketergantungan daerah terhadap bantuan pihak ekstern (terutama pemerintah pusat dan propinsi) semakin rendah, dan demikian pula sebaliknya. Rasio kemandirian juga menggambarkan tingkat partisipasi masyarakat dalam pembangunan daerah. Semakin tinggi rasio kemendirian, semakin tinggi partisipasi masyarakat dalam membayar pajak dan retribusi daerah yang merupakan komponen utama pendapatan asli daerah.semakin tinggi masyarakat membayar pajak dan retribusi daerah akan menggambarkan tingkat kesejahteraan masyarakat yang semakin tinggi. C. Pengelolaan Keuangan Daerah Menurut Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 58 tahun 2005, keuangan daerah adalah semua hak dan kewajiban dalam rangka penyelenggaraan pemerintah daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Menurut peraturan tersebut, pengelolaan keuangan daerah adalah keseluruhan kegiatan yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggugjawaban, dan pengawasan keuangan daerah. Terwujudnya pelaksanaan desentralisasi fiskal secara efektif dan efisien, salah satunya tergantung pada pengelolaan keuangan daerah. Sebelum adanya Undang -Undang Otonomi Daerah, sistem penatausahaan pembiayaan daerah sudah menerapkan konsep perimbangan keuangan antara

14 27 pusat dan daerah tetapi belum didasarkan pada kontribusi setiap daerah dalam hal pendapatan yang diperoleh dari sumber daya alam yang dieksploitasi. D. Pendapatan Asli Daerah (PAD) Pendapatan Asli Daerah merupakan semua penerimaan daerah yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah. Kelompok Pendapatan Asli Daerah dipisahkan menjadi empat jenis, yaitu : 1. Pajak Daerah 2. Retribusi Daerah 3. Bagian Laba Usaha Daerah 4. Lain-Lain PAD 1) Pajak Daerah Pajak daerah merupakan penerimaan daerah yang berasal dari pajak. Jenis pajak propinsi terdiri dari : a. Pajak Kendaraan Bermotor b. Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor c. Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor d. Pajak Kendaraan Dinas di Atas Air e. Pajak Air di Bawah Tanah f. Pajak Air Permukaan

15 28 Sedangkan jenis pajak kabupaten / kota menurut Undang Undang Nomor 34 tahun 2000 tentang Perubahan UU Nomor 18 Tahun 1997 tentang pajak Daerah dan Retribusi Daerah terdiri dari : a. Pajak Hotel b. Pajak Restoran c. Pajak Hiburan d. Reklame e. Penerangan Jalan f. Pengambilan Bahan Galian Golongan C g. Pajak Parkir Menurut Ahmad Yani (2002:45): Pajak Daerah adalah iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan perundang- undangan yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintah daerah dan pembangunan daerah. Pajak daerah, sebagai salah satu Pendapatan Asli Daerah diharapkan menjadi salah satu sumber pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah, untuk meningkatkan dan memeratakan kesejahteraan masyarakat. Dengan demikian, daerah mampu melaksanakan otonom, yaitu mampu mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Meskipun beberapa jenis pajak daerah sudah ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000, daerah kabupaten/kota diberi peluang dalam mengali potensi sumber-sumber keuangannnya dengan menetapkan jenis pajak selain yang

16 29 telah ditetapkan, sepanjang memenuhi kriteria yang telah ditetapkan dan sesuai dengan aspirasi masyarakat. 2) Retribusi Daerah Menurut Pahala (2005:5): Retribusi adalah pembayaran wajib dari penduduk kepada negara karena adanya jasa tertentu yang diberikan oleh negara bagi penduduknya secara perorangan jasa tersebut dapat dikatakan bersifat langsung, yaitu hanya yang membayar retribusi yang menikmati balas jasa dari negara. Menurut Ahmad Yani (2002:55) : Retribusi Daerah adalah pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disediakan dan/atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan pribadi atau badan. Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 18 tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Padal 1 angka 26 retribusi daerah adalah pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disediakan dan atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan oarang pribadi atau badan. Sesuai dengan ketentuan perundang-undangan di Indonesia saat ini penarikan retribusi hanya dapat dipungut oleh pemerintah daerah. Jadi, retribusi yang dipungut di Indonesia dewasa ini adalah retribusi daerah.

17 30 a) Objek Retribusi Daerah Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 Pasal 18 ayat 1 menentukan bahwa objek retribusi daerah adalah berbagai jenis jasa yang disediakan oleh pemerintah daerah. Tidak semua jasa yang diberikan oleh pemerintah daerah dapat dipungut retribusinya, tetapi hanya jenis-jenis jasa tertentu yang menurut pertimbangan sosial ekonomi layak dijadikan sebagai objek retribusi. Jasa tertentu tersebut dikelompokkan kedalam tiga golongan, yaitu jasa umum, jasa usaha, perizinan tertentu. Hal ini membuat objek retribusi terdiri dari tiga kelompok jasa sebagaimana berikut ini : 1) Jasa umum, yaitu jasa yang disediakan atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan dan pemanfaatan umum serta dapat dinikmati oleh orang pribadi atau badan. Jasa umum antara lain meliputi pelayanan kesehatan dan pelayanan persampahan. Jasa yang tidak termasuk jasa umum adalah jasa urusan umum pemerintahan, 2) Jasa usaha, yaitu jasa yang disediakan oleh pemerintah daerah, dengan memenganut prinsip-prinsip komersial karena pada dasarnya dapat pula disediakan oleh sektor swasta. Jasa usaha anatara lain meliputi penyewaan asset yang dimiliki/dikuasai oleh pemerintah daerah, penyediaan tempat penginapan, usah bengkel kendaraan, tempat pencucian mobil, dan penjualan bibit. 3) Perizinan tertentu, yaitu kegiatan tertentu pemerintah daerah dalam rangka pemberian izin kepada orang pribadi atau badan yang

18 31 dimaksudkan untuk pembinaan, pengaturan, pengendalian dan pengawasan atas kegiatan, pemanfaatan ruang, penggunaan sumber daya alam, barang, prasarana, sarana, atau fasilitas tertentu guna melindungi kepentingan umum dan menjaga kelestarian lingkungan. Mengingat bahwa fungsi perizinan dimaksudkan untuk mengadakan pembinaan, pengaturan, pengendalian, dan pengawasan, pada dasarnya pemberian izin oleh pemerintah daerah tidak harus dipungut retribusi. b) Retribusi Daerah Untuk Kabupaten Menurut Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah Jenis Pendapatan Retribusi untuk Kabupaten/Kota meliputi Objek Pendapatan berikut: 1) Retribusi Pelayanan Kesehatan, 2) Retribusi Pelayanan Persampahan/Kebersihan, 3) Retribusi Penggantian Biaya Cetak KTP, 4) Retribusi Penggantian Biaya Cetak Akta Catatan Sipil, 5) Retribusi Pelayanan Pemakaman, 6) Retribusi Pelayanan Pengabuan Mayat, 7) Retribusi Pelayanan Parkir di Tepi Jalan Umum, 8) Retribusi Pelayanan Pasar, 9) Retribusi Pengujian Kendaraan Bermotor, 10) Retribusi Pemeriksaan Alat Pemadam Kebakaran,

19 32 11) Retribusi Penggantian Biaya Cetak Peta, 12) Retribusi Pengujian Kapal Perikanan, 13) Retribusi Pemakaian Kekayaan Daerah, 14) Retribusi Jasa Usaha Pasar Grosir atau Pertokoan, 15) Retribusi Jasa Usaha Tempat Pelelangan, 16) Retribusi Jasa Usaha Terminal, 17) Retribusi Jasa Usaha Tempat Khusus Parkir, 18) Retribusi Jasa Usaha Tempat Penginapan/Pesanggrahan/Villa, 19) Retribusi Jasa Usaha Penyedotan Kakus, 20) Retribusi Jasa Usaha Rumah Potong Hewan, 21) Retribusi Jasa Usaha Pelayanan Pelabuhan Kapal, 22) Retribusi Jasa Usaha Tempat Rekreasi dan Olahraga, 23) Retribusi Jasa Usaha Penyeberangan di atas Air, 24) Retribusi Jasa Usaha Pengolahan Limabah Cair, 25) Retribusi Jasa Usaha Penjualan Produksi Usaha Daerah, 26) Retribusi Izin Mendirikan Bangunan, 27) Retribusi Izin Tempat Penjualan Minuman Beralkohol, 28) Retribusi Izin Gangguan, 29) Retribusi Izin Trayek. c) Bagian Laba BUMD Sumber penerimaan PAD yang lainnya yang menduduki peran penting setelah pajak daerah dan retribusi daerah adalah bagian Pemerintah

20 33 Daerah atas laba BUMD. Menurut Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000 Hasil Perusahaan Milik Daerah dan Hasil Pengelolaan Kekayaan Milik Daerah yang Dipisahkan atau Bagian Laba BUMD merupakan penerimaan daerah yang berasal dari hasil perusahaan milik daerah dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan. BUMD merupakan badan usaha yang didirikan seluruhnya atau sebagian, dengan modal daerah. Tujuan didirikannya BUMD adalah dalam rangka menciptakan lapangan kerja atau mendorong pembangunan ekonomidaerah. Selain itu, BUMD juga merupakan cara yang lebih efisien dalam melayani masyarakat, dan merupakan salah satu sumber penerimaan daerah. Bagian laba BUMD tersebut digunakan untuk membiayai pembangunan daerah dan anggaran belanja daerah, setelah dikurangi dengan penyusutan, dan pengurangan lain yang wajar dalam BUMD. BUMD sebenarnya juga merupakan salah satu potensi sumber keuangan bagi daerah yang perlu terus ditingkatkan guna mendukung pelaksanaan otonomi daerah. Besarnya kontribusi laba BUMD dalam Pendapatan Asli Daerah dapat menjadi indikator kuat dan lemahnya BUMD dalam suatu daerah. Jenis Pendapatan ini meliputi Objek Pendapatan berikut: 1. Bagian Laba Perusahaan Milik Daerah, 2. Bagian Laba Lembaga Keuangan Bank, 3. Bagian Laba Lembaga Keuangan NonBank,

21 34 4. Bagian Laba atas Penyertaan Modal/Investasi. d) Lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah Menurut Peraturan Pemerintah No. 32 Tahun 2005 Tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah, Lain-lain PAD yang sah meliputi: 1. hasil penjualan kekayaan Daerah yang tidak dipisahkan, 2. jasa giro 3. pendapatan bunga, 4. keuntungan selisih niali tukar rupiah terhadap mata uang asing, dan 5. komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh daerah. E. Review Penelitian Terdahulu 1. Penelitian Sudono Susanto Penelitian ini berjudul Analisis Perkembangan Pembiayaan Fiskal Pemerintah Pusat dan Daerah (studi kasus Daerah Tingkat II Banjarnegara). Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui derajat otonomi fiskal (DOF) di Daerah Tingkat II Banjarnegara yang diukur dengan variabel tingkat perkembangan ekonomi (TPE) dan bantuan pemerintah pusat (G). Kesimpulan dari penelitian ini adalah tingkat perkembangan ekonomi (TPE) dan bantuan pemerintah pusat (G) berpengaruh negatif terhadap derajat otonomi fiskal daerah (DOF).

22 35 2. Penelitian Yuliati Penelitian yang dilakukan oleh Yuliati (Halim, 2004: 21) yang berjudul Analisis Kemampuan Keuangan Daerah dalam Menghadapi Otonomi Daerah (Kasus Kabupaten Malang). Penelitian ini bertujuan untuk mengukur dan menganalisis derajat otonomi Kabupaten Malang yang ditekankan kepada derajat desentralisasi, bantuan serta kapasitas fiskal. Kesimpulan dari penelitian ini adalah ketergantungan pemerintah Kabupaten Malang terhadap pemerintah pusat pada tahun anggaran 1995/ /2000 masih sangat tinggi, yang dibuktikan dengan masih rendahnya rata-rata proporsi PAD terhadap Total Penerimaan Daerah (TPD) selama kurun waktu 5 tahun, yaitu hanya sebesar 15%, walaupun dari tahun ke tahun mengalami peningkatan. Rata-rata proporsi PAD dan Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak (BHPBP) terhadap TPD selama kurun waktu 5 tahun hanya sebesar 29% saja. Kondisi ini menunjukkan bahwa peran pemerintah pusat terhadap keuangan daerah Kabupaten Malang selama kurun waktu 5 tahun tersebut masih sangat besar yang juga ditunjukkan dengan tingginya rata-rata proporsi pemerintah pusat terhadap TPD, yaitu sebesar 71%. Kabupaten Malang memiliki kapasitas fiskal yang relatif baik dibandingkan dengan standar fiskal rata-rata kabupaten/kota se-jawa Timur. Namun apabila dibandingkan dengan kebutuhan fiskalnya maka terdapat kekurangan (gap) sebesar 12%. Jadi, untuk menutupi kekurangan tersebut memang masih diperlukan dana dari pemerintah pusat.

23 36 3. Penelitian Jasagung Hariyadi Penelitian yang dilakukan oleh Jasagung Hariyadi (Halim, 2004: 339) yang berjudul Estimasi Penerimaan dan Belanja Daerah serta Derajat Desentralisasi Fiskal Kabupaten Belitung: Studi Kasus Tahun Anggaran Tujuan dari penelitian ini adalah mengetahui estimasi penerimaan daerah dan tingkat kemandirian keuangan daerah melalui pengukuran derajat desentralisasi fiskal untuk tahun 2001, sehingga terlihat kemampuan Kabupaten Belitung dalam rangka melaksanakan otonomi daerah yang mulai berlaku efektif pada tahun Kesimpulan dari penelitian ini, berdasarkan estimasi APBD Kabupaten Belitung tahun anggaran 2001 perbandingan antara PAD terhadap TPD adalah sebesar 11,61%. Sedangkan perbandingan antara Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak dengan TPD adalah sebesar 7,18% dan Sumbangan Daerah dan Total Penerimaan Daerah adalah sebesar 81,21%. 4. Penelitian Kifliansyah Penelitian yang dilakukan oleh Kifliansyah (Halim, 2004: 329) yang berjudul Analisa Realisasi Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (Kasus Kabupaten Hulu Sungai Tengah). Tujuan dari penelitian ini adalah mengetahui tingkat kemandirian daerah pada tahun anggaran 1999/2000. Kesimpulan dari penelitian ini adalah proporsi PAD terhadap TPD sebesar 3,21%, proporsi Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak terhadap Total Penerimaan Daerah sebesar 18,80%, proporsi Sumbangan Daerah

24 37 terhadap Total Penerimaan Daerah sebesar 76,61%. Dengan kondisi ini ketergantungan daerah terhadap pemerintah pusat masih sangat besar. 5. Penelitian Lilies Setiarti Penelitian yang dilakukan oleh Lilies Setiarti (jurnal, 2002: ) yang berjudul Analisis Kemampuan Keuangan Daerah dalam pelaksanaan Otonomi Daerah (Studi di Kabupaten Bantul Yogyakarta). Tujuan dari penelitian ini adalah Mengukur serta menganalisis kinerja keuangan daerah Kabupaten Bantul dalam menjalankan kebijakan otonomi daerah dan Mengetahui peran PAD terhadap Struktur Penerimaan APBD Kabupaten Bantul. Kesimpulan dari penelitian ini adalah, Pertama, berdasarkan kesiapan pemerintah kabupaten bantul dari sisi keuangan daerah dapat disimpulkan : Derajat Desentralisasi Fiskal yang dihitung atas dasar rasio antara PAD terhadap TPD, rasio BHPBP terhadap TPD, rasio SB terhadap TPD, menunjukkan ketergantungan yang cukup tinggi terhadap pemerintah pusat. Bila dilihat dari kemampuan PAD dalam mendanai belanja PEMDA masih mengindikasikan adanya ketergantungan dari pemerintah pusat. Kabupaten Bantul memiliki kapasitas fiskal yang sama besar, sehingga tidak perlu menutup dengan bantuan pemerintah pusat.

25 38 Posisi fiskal yang dihitung dengan rata-rata perubahan PAD terhadap rata-rata perubahan PDRB, menunjukkan hasil yang berbeda berdasarkan atas PDRB harga konstan dengan PDRB atas harga berlaku. Namun demikian sumbangan PDRB terhadap PAD sangat strategis peranannya. Kedua, berdasarkan kesiapan pemerintah dari segi kemampuan keuangan daerah masih kurang (terutama aspek desentralisasi fiskal) sehingga perlu diupayakan peningkatan PAD baik secara intensifikasi maupun secara ekstensifikasi. 6. Penelitian Mouna Fachrizal Penelitian yang dilakukan oleh Mouna Fachrizal pada Pemerintah Kabupaten Aceh Timur untuk mengetahui gambaran mengenai kinerja keuangan sebelum dan setelah diberlakukannya otonomi daerah. Analisis rasio yang digunakan pada penelitian ini adalah analisis rasio keuangan yaitu rasio derajat desentralisasi fiskal, rasio tingkat kemandirian pembiayaan, rasio efisiensi penggunaan anggaran, rasio tingkat kemandirian keuangan daerah, rasio aktifitas (rasio keserasian), dan rasio pertumbuhan. Adapun hasil penelitian yang pada Pemerintah Kabupaten Aceh Timur menunjukkan pada rasio desentralisasi fiskal menunjukkan penurunan kinerja keuangan setelah otonomi daerah dibandingkan dengan sebelum otonomi daerah. Pada rasio tingkat kemandirian pembiayaan, pada bagian PAD/BRNBP mengalami peningkatan setelah otonomi

26 39 daerah. Sedangkan pada bagian TPjD/PAD terjadi penurunan kinerja keuangan sesudah otonomi daerah. Pada rasio efisiensi penggunaan anggaran, pada bagian TSA/TBD terjadi peningkatan kinerja setelah otonomi daerah. Sedangkan untuk TPL/TPD terjadi juga peningkatan kinerja setelah otonomi daerah. Pada rasio tingkat kemandirian keuangan daerah, terjadi penurunan kinerja setelah otonomi diterapkan. Pada rasio aktifitas (rasio keserasian), pada bagian TBR/TAPBD mengalami peningkatan nilai sesudah otonomi daerah. Pada rasio pertumbuhan, pendapatan asli daerah dan total belanja pembanguanan mempunyai nilai yang positif secara rata-rata setelah otonomi khusus.sedangkan total pendapatan daerah dan total belanja rutin mengalami penurunan nilai setelah otonomi khusus. Keseluruhan penelitian diatas dapat disajikan secara ringkas sebagai berikut : N o Nama Peneliti Lilies Setiarti Sudono Susanto Yuliati Tabel 2.2 Daftar Hasil- Hasil Penelitian Terdahulu Judul Tahun Kesimpulan Penelitian 2002 Analisis Kemampuan Keuangan Daerah dalam pelaksanaan Otonomi Daerah (Studi di Kabupaten Bantul Yogyakarta) Analisis Perkembangan Pembiayaan Fiskal Pemerintah Pusat dan Daerah (studi kasus Daerah Tingkat II Banjarnegara Analisis Kemampuan Keuangan Daerah dalam Ketergantungan yang cukup tinggi terhadap pemerintah pusat Tingkat perkembangan ekonomi (TPE) dan bantuan pemerintah pusat (G) berpengaruh negatif terhadap derajat otonomi fiskal daerah (DOF) Ketergantungan pemerintah Kabupaten Malang terhadap

27 Jasagung Hariyadi Kifliansyah Menghadapi Otonomi Daerah (Kasus Kabupaten Malang) Estimasi Penerimaan dan Belanja Daerah serta Derajat Desentralisasi Fiskal Kabupaten Belitung: Studi Kasus Tahun Anggaran 2001 Analisa Realisasi Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (Kasus Kabupaten Hulu Sungai Tengah) pemerintah pusat pada tahun anggaran 1995/ /2000 masih sangat tinggi berdasarkan estimasi APBD Kabupaten Belitung tahun anggaran 2001 perbandingan antara PAD terhadap TPD adalah sebesar 11,61%. Sedangkan perbandingan antara Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak dengan TPD adalah sebesar 7,18% dan Sumbangan Daerah dan TPD adalah sebesar 81,21% Proporsi PAD terhadap TPD sebesar 3,21%, proporsi Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak terhadap TPD sebesar 18,80%, proporsi Sumbangan Daerah terhadap TPD sebesar 76,61%, berarti ketergantungan daerah terhadap pemerintah pusat masih sangat besar. 6. Mouna Fachrizal Studi Komparatif Pengukuran Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah Sebelum dan Sesudah Otonomi Khusus (Studi Kasus pada Pemerintah Kabupaten Aceh Timur) 2008 Pendapatan asli daerah dan total belanja pembangunan mengalami peningkatan, sedangkan total pendapatan daerah dan total belanja rutin mengalami penurunan nilai setelah otonomi khusus diterapkan. Penelitian 2 menggunakan alat analisis regresi untuk mengukur derajat Otonomi Fiskal (tingkat kemandirian daerah) dengan Derajat Otonomi Fiskal (DOF) sebagi variabel dependen dan tingkat perkembangan ekonomi (TPE) dan bantuan pemerintah pusat (G) sebagai

28 41 variabel independen, akan tetapi dengan lokasi penelitian yang berbedabeda. Penelitian 1, 3, 4, dan 5 sama-sama mengukur tingkat desentralisasi fiskal (tingkat kemandirian daerah) dengan cara membandingkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak (BHPBP), dan Sumbangan Daerah (SB) terhadap Total Penerimaan Daerah (TPD). Khusus pada penelitian 2 dilengkapi dengan analisis kapasitas fiskal dan kebutuhan fiskal. Setiap penelitian memiliki lokasi penelitian yang berbeda-beda. Perbedaan dengan penelitian ini adalah penulis membandingkan kinerja keuangan daerah sebelum dan sesudah kebijakan otonomi daerah di Daerah Kabupaten Karo dengan rasio yang dipergunakan untuk mengukur kinerja keuangan adalah Rasio Ketergantungan. F. Kerangka Konseptual Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah adalah tingkat pencapaian dari suatu hasil Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah, yang meliputi anggaran dan realisasi PAD dengan menggunakan indikator keuangan yang ditetapkan melalui suatu kebijakan atau ketentuan perundang-undangan selama satu periode anggaran.

29 42 Bentuk dari pengukuran kinerja tersebut berupa rasio keuangan dan perbandingan antara anggaran PAD dengan pencapaian (realisasi) PAD pada tahun tersebut. Pada penelitian ini, data yang dipakai adalah Realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Kemudian dari APBD ini diambil data-data yang diperlukan yang kemudian akan dianalisis dengan memakai rasio kinerja keuangan daerah yaitu : a. Rasio Kemampuan Pembiayaan, b. Rasio Kemampuan Mobilisasi Daerah, c. Rasio Tingkat Ketergantungan Pemerintah Kabupaten/Kota d. Rasio Derajat Desentralisasi Fiskal. Kemudian rasio-rasio diatas akan dibandingkan antara sebelum dan sesudah pelaksanaan otonomi daerah. Hal ini dapat digambarkan sebagai berikut :

30 43 Gambar 1.1 Kerangka Konseptual Pemerintah Kabupaten Karo Sebelum Otonomi Daerah Sesudah Otonomi Daerah Laporan Pertanggungjawaban APBD Laporan Pertanggungjawaban APBD Laporan Realisasi Anggaran Laporan Realisasi Anggaran Kinerja Keuangan Daerah Kinerja Keuangan Daerah DIBANDINGKAN Sumber : Penulis, 2008