BAB II LANDASAN TEORI

Transkripsi

1 11 BAB II LANDASAN TEORI A. Konsep Otonomi Daerah Sesuai dengan amanat yang digariskan dalam UU No. 5 tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan daerah, prinsip otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. Nyata dalam arti bahwa pemberian otonomi didasarkan pada faktor-faktor perhitungan dan tindakan atau kebijakan yang benar-benar menjamin daerah yang bersangkutan mampu mengurus rumah tangganya sendiri. Bertanggung jawab berarti bahwa pemberian otonomi benar-benar sejalan dengan tujuan untuk melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia dan serasi dengan pembinaan politik dengan kesatuan bangsa. Dengan demikian akan terjalin hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pada era otonomi daerah seperti saat ini kemandirian setiap daerah adalah tuntutan utama yang tidak dapat dielakkan lagi. Kesiapan sumber daya pun harus dapat diatasi, mengingat kewenangan yang telah diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dalam hal mengatur pemerintahan daerahnya masingmasing. Untuk menjalankan kewenangan yang telah diberikan oleh pemerintahan pusat tersebut, daerah memerlukan suatu instrumen kebijakan. Instrumen kebijakan yang paling utama bagi daerah adalah Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).

2 12 Keberhasilan penyelenggaraan otonomi daerah tidak dapat dilepaskan dari kemampuan daerah dalam bidang keuangan, karena kemampuan keuangan ini merupakan indikator penting dalam mengukur tingkatan otonomi daerah. Sumber keuangan dapat dikelompokkan menjadi dua, yaitu sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan sumber non Pendapatan Asli Daerah. Penyelenggaraan otonomi daerah dapat dicapai apabila sumber keuangan daerah dapat membiayai aktivitas daerah yang berasal dari pendapatan asli daerah. Pemerintah daerah dalam melaksanakan rumah tangganya memerlukan sumber pendapatan yang berasal dari pendapatan asli daerah. Tanpa adanya dana yang cukup, maka ciri pokok dari otonomi daerah menjadi hilang. Meskipun daerah juga mendapatkan sumber-sumber dari pendapatan asli daerah, namun pendapatan asli daerah mempunyai peranan strategis di dalam keuangan daerah karena bagi suatu daerah sumber pendapatan daerah merupakan tiang utama penyangga kehidupan daerah. Oleh karena itu, para ahli sering memakai pendapatan asli daerah sebagai alat analisis dalam menilai tingkat otonomi suatu daerah. Pemerintah daerah dalam melaksanakan berbagai keuangan dengan otonomi untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya tentu membutuhkan dana. Hal ini menunjukkan betapa pentingnya faktor keuangan untuk melaksanakan otonomi daerah, karena tidak ada kegiatan pemerintah yang tidak membutuhkan biaya. Sehingga membutuhkan sumber keuangan yang memadai untuk penyelenggaraan pemerintah daerah dengan menggali sumber pendapatan asli daerah, dengan tujuan agar ketergantungan pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat dapat berkurang.

3 13 Dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan sehubungan dengan keuangan daerah yang penting adalah wewenang di tepi artinya memiliki penerimaan daerah sendiri yang cukup. Jika penerimaan pendapatan asli daerah telah mencapai 20% dari pengeluaran daerah, maka sumber keuangan daerah sudah dapat dikatakan cukup, sehingga ketergantungan pemerintah daerah terhadap pemerintah pusat menjadi kecil. Jadi semakin besar prosentase pendapatan asli daerah terhadap pengeluaran daerah, maka otonomi daerah dapat dikatakan semakin baik. Supaya daerah dapat mengurus rumah tangganya sendiri dengan sebaik-baiknya, maka kepadanya perlu diberikan sumber-sumber pembiayaan yang cukup. Peranan kontribusi penerimaan yang berasal dari pemerintah pusat dalam bentuk bagi hasil pajak dan bukan pajak, sumbangan dan bantuan mendominasi konfigurasi APBD. Sumber-sumber penerimaan yang relatif besar pada umumnya dikelola oleh pemerintah daerah. Pola hubungan pusat daerah seperti ini membuat pemerintah daerah sangat tergantung pada pemerintah pusat. Pada APBN tahun 1990-an menunjukkan bahwa struktur penerimaan Pemerintah Daerah (PEMDA) didominasi oleh transfer pemerintah pusat, baik dalam bentuk bantuan maupun sumbangan. Sesuai Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Nomor 32 Tahun 2004) definisi otonomi daerah adalah sebagai berikut: Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

4 14 B. Anggaran Daerah Anggaran adalah perencanaan keuangan untuk masa depan yang pada umumnya mencakup jangka waktu satu tahun dan dinyatakan dalan satuan moneter. Anggaran adalah alat ekonomi terpenting yang dimiliki pemerintah untuk mengarahkan perkembangan sosial dan ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Jadi anggaran merupakan alat utama kebijakan fiskal pemerintah. Anggaran daerah merupakan salah satu alat yang memegang peranan penting dalam rangka meningkatkan pelayanan publik dan didalamnya tercermin kebutuhan masyarakat dengan memperhatikan potensi dan sumber-sumber kekayaan daerah. Istilah yang lazim digunakan untuk anggaran dalam pemerintah daerah yaitu Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Sesuai dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UU Nomor 32 Tahun 2004) definisi anggaran pendapatan dan belanja daerah adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang ditetapkan dengan peraturan daerah. Dalam Warsito, dkk (2008) dijelaskan bahwa ada beberapa hal yang dijadikan acuan dalam penyusunan anggaran pendapatan dan belanja daerah ini, yaitu : 1. Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran Untuk mewujudkan pemerintahan yang baik, bersih dan berwibawa, transparansi anggaran merupakan hal yang penting, APBD merupakan salah satu sarana evaluasi kinerja pemerintah yang memberikan informasi mengenai

5 15 tujuan, sasaran, hasil dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek. 2. Disiplin Anggaran Anggaran yang disusun perlu diklarifikasikan dengan jelas agar tidak terjadi tumpang tindih yang dapat menimbulkan pemborosan dan kebocoran dana. Oleh karena itu penyusunan anggaran harus bersifat efisien, tepat guna, tepat waktu dan dapat dipertanggungjawabkan. 3. Keadilan Anggaran Pembiayaan pemerintah daerah dilakukan melalui mekanisme pajak dan retribusi yang dikenakan kepada masyarakat. Oleh karena itu, penggunaannya harus dialokasikan secara adil dan proporsional agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat. 4. Efisiensi dan Efektivitas Anggaran Dana yang dihimpun dan digunakan untuk pembangunan harus dapat dirasakan manfaatnya oleh sebagian besar masyarakat. Oleh karena itu, perencanaan perlu ditetapkan secara jelas tujuan, sasaran, hasil dan manfaat yang diperoleh masyarakat dengan melakukan efisiensi dan efektivitas. 5. Disusun dengan Pendekatan Kinerja APBD disusun dengan pendekatan kinerja, yaitu mengutamakan upaya pencapaian hasil kinerja dari perencanaan alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan. Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme kerja setiap organisasi kerja yang terkait.

6 16 C. Pendapatan Asli Daerah (PAD) 1. Definisi Pendapatan Asli Daerah (PAD) Berdasarkan UU No. 33 tahun 2004, pendapatan asli daerah adalah pendapatan yang diperoleh Daerah yang dipungut berdasarkan Peraturan Daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dimana pendapatan asli daerah ini berfungsi untuk mengumpulkan dana yang nantinya digunakan untuk keperluan daerah yang bersangkutan dalam membiayai kegiatannya. Menurut Herlina Rahman (2005: 38) : Pendapatan asli daerah merupakan pendapatan daerah yang bersumber dari hasil pajak daerah, hasil distribusi hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah dalam menggali pendanaan dalam pelaksanaan otonomi daerah sebagai perwujudan asas desentralisasi. Menurut Halim (2007: 96), pendapatan asli daerah merupakan : Semua penerimaan daerah yang berasal dari sumber ekonomi asli daerah. Pendapatan Asli Daerah dipisahkan menjadi empat jenis pendapatan, yaitu pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan milik daerah yang dipisahkan, dan lain-lain PAD uang sah. Kebijakan keuangan daerah diarahkan untuk meningkatkan pendapatan asli daerah sebagai sumber utama pendapatan daerah yang dapat dipergunakan oleh daerah dalam melaksanakan pemerintahan dan pembangunan daerah sesuai dengan kebutuhannya guna memperkecil ketergantungan dalam mendapatkan dana dan pemerintah tingkat atas (subsidi). Dengan demikian usaha peningkatan pendapatan asli daerah seharusnya dilihat dari perspektif yang lebih luas tidak hanya ditinjau dari segi daerah masing-masing tetapi dalam kaitannya dengan kesatuan perekonomian Indonesia. Pendapatan asli daerah itu sendiri, dianggap sebagai alternatif untuk

7 17 memperoleh tambahan dana yang dapat digunakan untuk berbagai keperluan pengeluaran yang ditentukan oleh daerah sendiri khususnya keperluan rutin. 2. Sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) Pendapatan asli daerah bersumber dari : a. Pajak Daerah, pungutan yang dilakukan pemerintah daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintah daerah dan pembangunan daerah (Kesit Bambang, 2003). Tim Asistensi Menteri Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (2008: 44) mengatakan, pajak sebagai sumber pendapatan adalah salah satu instrumen yang sangat penting dalam desentralisasi fiskal, karena mencerminkan seberapa besar otoritas pendapatan yang dimiliki suatu tingkat pemerintahan. Dalam kaitannya dengan pelaksanaan otonomi daerah, pemberian kewenangan untuk mengadakan pemungutan pajak selain mempertimbangkan kriteriakriteria perpajakan yang berlaku secara umum, juga harus mempertimbangkan ketepatan suatu pajak sebagai pajak daerah. b. Retribusi Daerah, pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian izin tertentu yang khusus disediakan dan/atau diberikan oleh

8 18 pemerintah daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan (Kesit Bambang, 2003), mendapat balas jasa langsung. Kaho (2007: 176) mengatakan, secara umum keunggulan utama sektor retribusi atas sektor pajak adalah karena pemungutan retribusi berdasarkan pada kontraprestasi, di mana tidak ditentukan secara limitatif seperti halnya sektor pajak. Pembatas utama bagi sektor retribusi adalah terletak pada ada tidaknya jasa yang disediakan pemerintah daerah. Daerah kabupaten/kota diberi peluang dalam menggali potensi sumber-sumber keuangannya dengan menetapkan jenis retribusi selain yang telah ditetapkan, sepanjang memenuhi kriteria yang telah ditetapkan dan sesuai dengan aspirasi masyarakat. c. Hasil pengelolaan kekayaan Daerah yang dipisahkan, terdiri dari bagian laba atas penyertaan modal/investasi pada perusahaan milik daerah/bumd, bagian laba atas penyertaan modal/investasi pada perusahaan milik pemerintah/bumn dan bagian laba atas penyertaan modal/investasi pada perusahaan milik swasta. Penyertaan modal pada BUMN dan/atau pada perusahaan swasta maupun kepemilikan BUMD merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan, yang artinya pengelolaannya diluar dari pengelolaan pemerintah daerah dan bertujuan untuk memperoleh bagian laba atas kepemilikan atau penyertaan modal dari hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.

9 19 d. Lain-lain PAD yang sah. Jenis lain-lain pendapatan asli daerah yang sah disediakan untuk menganggarkan penerimaan daerah yang tidak termasuk dalam jenis pajak daerah, retribusi daerah, dan hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dirinci menurut obyek pendapatan yang mencakup: 1) Hasil penjualan kekayaan Daerah yang tidak dapat dipisahkan; 2) Penerimaan jasa giro; 3) Pendapatan bunga; 4) Penerimaan atas tuntutan ganti kerugian daerah; 5) Penerimaan komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh Daerah. 6) Penerimaan keuntungan dari selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing; 7) Pendapatan denda atas keterlambatan pelaksanaan pekerjaan; 8) Pendapatan denda pajak; 9) Pendapatan denda retribusi; 10) Pendapatan hasil eksekusi atas jaminan; 11) Pendapatan dari pengembalian; 12) Fasilitas sosial dan fasilitas umum; 13) Pendapatan dari penyelenggaraan pendidikan dan pelatihan; dan 14) Pendapatan dari angsuran/cicilan penjualan.

10 20 D. Dana Perimbangan 1. Definisi Dana Perimbangan Berdasarkan UU No. 33 tahun 2004, dana perimbangan adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi. Dana perimbangan bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara Pemerintah dan Pemerintahan Daerah dan antar-pemerintah Daerah. 2. Jenis Dana Perimbangan Berdasarkan UU No. 33 tahun 2004, dana perimbangan ini terbagi atas : a. Dana Bagi Hasil; b. Dana Alokasi Umum; dan c. Dana Alokasi Khusus. Adapun penjelasan dari jenis-jenis dana perimbangan tersebut akan dibahas pada pembahasan berikut : a. Dana Bagi Hasil, bersumber dari pajak dan sumber daya alam. 1) Dana bagi hasil yang berasal dari pajak adalah bagian daerah yang berasal dari penerimaan pajak yang bersumber dari : a) Pajak Bumi dan Bangunan (PBB); Dana bagi hasil dari penerimaan PBB sebesar 90% untuk daerah dengan rincian sebagai berikut : - 16,2% untuk daerah provinsi yang bersangkutan dan disalurkan ke rekening kas umum daerah provinsi;

11 21-64,8% untuk daerah kabupaten/kota yang bersangkutan dan disalurkan untuk rekening kas umum daerah kabupaten/kota; dan - 9% untuk biaya pemungutan. Kemudian sebesar 10% merupakan bagian pemerintah dari penerimaan PBB dibagikan kepada seluruh daerah kabupaten/kota yang didasarkan atas realisasi penerimaan PBB tahun anggaran berjalan, dengan imbangan sebagai berikut : - 6,5% dibagikan secara merata kepada seluruh daerah kabupaten dan kota; dan - 3,5% dibagikan sebagai insentif kepada daerah kabupaten dan kota yang realisasi tahun sebelumnya mencapai/melampaui rencana penerimaan sektor tertentu. b) Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB); dan Dana bagi hasil dari penerimaan BPHTB adalah sebesar 80% untuk daerah dengan rincian sebagai berikut : - 16% untuk daerah provinsi yang bersangkutan dan disalurkan ke rekening kas umum daerah provinsi; dan - 64% untuk daerah kabupaten dan kota penghasil dan disalurkan ke rekening kas umum daerah kabupaten dan kota. Sisanya sebesar 20% merupakan bagian pemerintah dari penerimaan BPHTB dibagikan dengan porsi yang sama besar untuk seluruh kabupaten dan kota. c) Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 Wajib Pajak Orang Pribadi Dalam Negeri dan PPh Pasal 21.

12 22 Secara keseluruhan, dana bagi hasil dari penerimaan PPh Pasal 25 dan PPh WPOPDN dan PPh Pasal 21 dibagi dengan imbangan 60% untuk kabupaten/kota dan 40% untuk provinsi. 2) Dana bagi hasil yang berasal dari sumber daya bersumber dari : a) Penerimaan Kehutanan yang berasal dari penerimaan Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH) dan Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH) yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan dibagi dengan imbangan 20% untuk Pemerintah dan 80% untuk Daerah. b) Penerimaan Kehutanan yang berasal dari Dana Reboisasi dibagi dengan imbangan sebesar 60% untuk Pemerintah dan 40% untuk Daerah. c) Penerimaan Pertambangan Umum yan dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan, dibagi dengan imbangan 20% untuk Pemerintah dan 80% untuk Daerah. d) Penerimaan Perikanan yang diterima secara nasional dibagi dengan imbangan 20% untuk Pemerintah dan 80% untuk seluruh kabupaten/kota. e) Penerimaan Pertambangan Minyak Bumi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, dibagi dengan imbangan 84,5% untuk Pemerintah dan 15,5% untuk Daerah.

13 23 f) Penerimaan Pertambangan Gas Bumi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, dibagi dengan imbangan 69,5% untuk Pemerintah dan 30,5% untuk Daerah. g) Pertambangan Panas Bumi yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan yang merupakan Penerimaan Negara Bukan Pajak, dibagi dengan imbangan 20% untuk Pemerintah dan 80% untuk Daerah. b. Dana Alokasi Umum berdasarkan UU No. 33 tahun 2004 adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk mendanai kebutuhan Daerah dalam rangka pelaksanaan Desentralisasi. Dana alokasi umum ini memiliki beberapa prinsip, diantaranya : 1) Kecukupan (Adequacy) Sebagai suatu bentuk penerimaan, sistem dana alokasi umum harus memberikan sejumlah dana yang cukup untuk daerah. Dalam hal ini, perkataan cukup harus diartikan dalam kaitannya dengan beban fungsi finansial. Bila alokasi dana alokasi umum mampu merespon terhadap kenaikan beban anggaran yang relevan, maka sistem dana alokasi umum dikatakan memenuhi prinsip kecukupan.

14 24 2) Netralitas dan Efisiensi (Neutrality and Efficiency) Desain dari sistem alokasi harus netral dan efisien. Netral artinya suatu sistem alokasi harus diupayakan sedemikian rupa sehingga efeknya justru memperbaiki (bukannya menimbulkan) distorsi dalam harga relatif dalam perekonomian daerah. Efisien artinya sistem alokasi dana alokasi umum tidak boleh menciptakan distorsi dalam struktur harga input. Untuk itu, sistem alokasi harus memanfaatkan berbagai jenis instrumen finansial alternatif relevan yang tersedia. 3) Akuntabilitas (Accountability) Sesuai dengan namanya yaitu Dana Alokasi Umum, maka penggunaan terhadap dana fiskal ini sebaiknya dilepaskan ke daerah. Karena peran daerah akan sangat dominan dalam penentuan arah alokasi, maka peran lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, pers dan masyarakat di daerah bersangkutan amatlah penting dalam proses penentuan prioritas anggaran yang perlu dibiayai dana alokasi umum. 4) Relevansi dengan Tujuan (Relevance) Sistem alokasi dana alokasi umum sejauh mungkin harus mengacu pada tujuan pemberian alokasi sebagaimana dimaksudkan dalam undangundang. Sudah selayaknya alokasi dana alokasi umum ditujukan untuk membiayai sebagian dari: a) beban fungsi yang dijalankan; b) hal-hal yang merupakan prioritas dan target-target nasional yang harus dicapai.

15 25 5) Keadilan (Equity) Dana alokasi umum harus bertujuan untuk meratakan pendapatan antar daerah (keadilan). 6) Objektivitas dan Transparansi (Objective and Transparent) Sebuah sistem alokasi dana alokasi umum yang baik harus didasarkan pada upaya untuk meminimumkan kemungkinan manipulasi. Untuk itulah maka sistem alokasi dana alokasi umum harus dibuat sejelas mungkin dan formulanya pun dibuat setransparan mungkin. Prinsip transparansi akan dapat dipenuhi bila formula tersebut bisa dipahami oleh khalayak umum. Dalam kaitan itulah maka indikator yang digunakan sedapat mungkin adalah indikator yang sifatnya obyektif sehingga tidak menimbulkan interpretasi yang ambivalen. 7) Kesederhanaan (Simplicity) Rumusan alokasi dana alokasi umum harus sederhana (tidak kompleks). Rumusan tidak boleh terlampau kompleks sehingga sulit dimengerti orang, namun tidak boleh pula terlalu sederhana sehingga menimbulkan perdebatan dan kemungkinan ketidak-adilan. Rumusan sebaiknya tidak memanfaatkan sejumlah besar variabel dimana jumlah variabel yang dipakai menjadi relatif terlalu besar ketimbang jumlah dana yang ingin dialokasikan. c. Dana Alokasi Khusus, berdasarkan UU No. 33 tahun 2004 adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu

16 26 dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Dalam Permendagri No. 30 tahun 2007 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah, menerangkan bahwa penggunaan dana perimbangan untuk dana alokasi khusus agar dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kebutuhan fisik, sarana dan prasarana dasar yang menjadi urusan daerah antara lain program kegiatan pendidikan dan kesehatan dan lain-lain sesuai dengan petunjuk teknis yang ditetapkan oleh menteri teknis terkait sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Pemerintah menetapkan kriteria dana alokasi khusus yang meliputi kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Kriteria umum ditetapkan dengan mempertimbangkan kemampuan keuangan daerah dalam APBD. Kriteria khusus ditetapkan dengan memperhatikan peraturan perundang-undangan dan karakteristik daerah. Kriteria teknis ditetapkan oleh kementerian negara/departemen teknis. Tim Asistensi Menteri Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (2008: 39) menjelaskan, dana alokasi khusus merupakan suatu bentuk transfer pusat guna mendanai kewenangan yang telah disentralisasikan, yang juga sekaligus mengemban tugas untuk mendukung prioritas nasional. Sebagaimana terdapat di banyak negara lain, maka bentuk transfer yang bersifat specific grant akan mempunyai peranan yang sangat penting dalam menjaga keselarasan arah pembangunan nasional. Di samping itu, dana alokasi khusus di Indonesia juga mempunyai fungsi untuk menjembatani pencapaian standar pelayanan minimum secara nasional, yang berarti bahwa dana alokasi khusus selayaknya

17 27 dialokasikan kepada daerah tertentu yang belum bisa mencapai kualitas standar nasional pelayanan publik sebagaimana yang diharapkan. Dana alokasi khusus tidak dialokasikan kepada semua daerah, namun hanya kepada daerah tertentu yang mempunyai kondisi khusus. Dalam Kuncoro (2004), dana alokasi khusus ditujukan untuk daerah khusus yang terpilih untuk tujuan khusus. Karena itu alokasi yang didistribusikan oleh pemerintah pusat sepenuhnya merupakan wewenang pusat untuk tujuan nasional khusus. Kebutuhan khusus dalam dana alokasi khusus meliputi : 1) Kebutuhan prasarana dan sarana fisik di daerah terpencil yang tidak mempunyai akses yang memadai ke daerah lain; 2) Kebutuhan prasarana dan sarana fisik di daerah yang menampung transmigrasi; dan 3) Kebutuhan prasarana dan sarana fisik yang terletak di daerah pesisir/ kepulauan dan tidak mempunyai prasarana dan sarana yang memadai. E. Jumlah Penduduk Penduduk adalah orang atau sekelompok orang yang tinggal di suatu tempat. Konsep penduduk menurut Badan Pusat Statistik : Penduduk adalah semua orang yang berdomisili di wilayah geografis Republik Indonesia selama 6 bulan atau lebih dan atau mereka yang berdomisili kurang dari 6 bulan tetapi bertujuan menetap. Penduduk merupakan pusat dari seluruh kebijaksanaan dan program pembangunan yang dilakukan. Dalam Garis Besar Haluan Negara, penduduk adalah

18 28 subjek dan objek dalam pembangunan. Sebagai subjek pembangunan maka penduduk harus dibina dan dikembangkan sehingga mampu menjadi penggerak pembangunan. Sebaliknya, pembangunan juga harus dapat dinikmati oleh penduduk yang bersangkutan. Keadaan dan kondisi kependudukan yang ada sangat mempengaruhi dinamika pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah. Jumlah penduduk yang besar jika diikuti dengan kualitas penduduk yang memadai akan merupakan pendorong bagi pertumbuhan ekonomi. Sebaliknya jumlah penduduk yang besar jika diikuti dengan tingkat kualitas yang rendah, menjadikan penduduk tersebut sebagai beban bagi pembangunan. F. Belanja Daerah 1. Definisi Belanja Daerah Berdasarkan UU No. 33 tahun 2004, belanja daerah adalah semua kewajiban daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan. 2. Jenis-Jenis Belanja Daerah Berdasarkan UU No. 17 tahun 2003, belanja daerah dirinci menurut organisasi, fungsi, dan jenis belanja. Menurut organisasi, belanja daerah disesuaikan dengan susunan perangkat daerah/lembaga teknis daerah. Kemudian menurut fungsi, belanja daerah terdiri dari pelayanan umum, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan fasilitas umum, kesehatan, pariwisata, budaya, agama, pendidikan, serta perlindungan sosial.

19 29 Sedangkan belanja menurut kelompok belanja sebagaimana dimaksud dalam Pasal 36 ayat (1) Permendagri No. 13 tahun 2006, belanja daerah terbagi atas belanja langsung dan tidak langsung. a. Belanja Tidak Langsung, merupakan belanja yang dianggarkan tidak terkait secara langsung dengan pelaksanaan program. Yang termasuk belanja tidak langsung adalah sebagai berikut : 1) Belanja pegawai, merupakan belanja kompensasi, dalam bentuk gaji dan tunjangan, serta penghasilan lainnya yang diberikan kepada pegawai negeri sipil yang ditetapkan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Uang representasi dan tunjangan pimpinan dan anggota DPRD serta gaji dan tunjangan kepala daerah dan wakil kepala daerah serta penghasilan dan penerimaan lainnya yang ditetapkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan dianggarkan dalam belanja pegawai. 2) Belanja bunga digunakan untuk menganggarkan pembayaran bunga uang yang dihitung atas kewajiban pokok utang berdasarkan perjanjian pinjaman jangka pendek, jangkan menengah, dan jangka panjang. 3) Belanja subsidi, digunakan untuk menganggarkan bantuan biaya produksi kepada perusahaan/lembaga tertentu agar harga jual produksi/jasa yang dihasilkan dapat terjangkau oleh masyarakat banyak. 4) Belanja hibah, digunakan untuk menganggarkan pemberian hibah dalam bentuk uang, barang dan/atau jasa kepada pemerintah atau pemerintah daerah lainnya, dan kelompok masyarakat/perorangan yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukkannya.

20 30 5) Bantuan sosial, digunakan untuk menganggarkan pemberian bantuan dalam bentuk uang dan/atau barang kepada masyarakat yang bertujuan untuk peningkatan kesejahteraaan masyarakat. 6) Belanja bagi hasil, digunakan untuk menganggarkan dana bagi hasil yang bersumber dari pendapatan provinsi kepada kabupaten/kota atau pendapatan kabupaten/kota kepada pemerintah desa atau pendapatan pemerintah daerah tertentu kepada pemerintah daerah lainnya sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. 7) Bantuan keuangan, digunakan untuk menganggarkan bantuan keuangan yang bersifat umum atau khusus dari provinsi kepada kabupaten/kota, pemerintah desa, dan kepada pemerintah daerah Iainnya atau dari pemerintah kabupaten/kota kepada pemerintah desa dan pemerintah daerah Iainnya dalam rangka pemerataan dan/atau peningkatan kemampuan keuangan. 8) Belanja tidak terduga, merupakan belanja untuk kegiatan yang sifatnya tidak biasa atau tidak diharapkan berulang seperti penanggulangan bencana alam dan bencana sosial yang tidak diperkirakan sebelumnya, termasuk pengembalian atas kelebihan penerimaan daerah tahun-tahun sebelumnya yang telah ditutup. b. Belanja Langsung, merupakan belanja yang dianggarkan terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan. Yang termasuk belanja langsung adalah sebagai berikut :

21 31 1) Belanja pegawai, merupakan belanja yang digunakan untuk pengeluaran honorarium/upah dalam melaksanakan program dan kegiatan pemerintahan daerah. 2) Belanja modal, digunakan untuk pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembelian/pengadaan atau pembangunan aset tetap berwujud yang mempunyai nilai manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintahan, seperti dalam bentuk tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jalan, irigasi dan jaringan, dan aset tetap lainnya. 3) Belanja barang dan jasa, digunakan untuk pengeluaran pembelian/pengadaan barang yang nilai manfaatnya kurang dari 12 (dua belas) bulan dan/atau pemakaian jasa dalam melaksanakan program dan kegiatan pemerintahan daerah. Dalam menyusun Laporan Realisasi Anggaran, sebagaimana diatur dalam Standar Akuntansi Pemerintahan Pernyataan No. 02 tentang Laporan Realisasi Anggaran, klasifikasi yang dicantumkan pada lembar muka laporan keuangan adalah menurut jenis belanja. G. Hubungan antara Variabel yang Diteliti dengan Alokasi Belanja Daerah 1. Pendapatan Asli Daerah dan Belanja Daerah Selama ini pendapatan asli daerah memiliki peran untuk membiayai pelaksanaan otonomi daerah guna mencapai tujuan utama penyelenggaraan otonomi daerah yang ingin meningkatkan pelayanan publik dan memajukan perekonomian

22 32 daerah (Mardiasmo, 2002:46). Bermula dari keinginan untuk mewujudkan harapan tersebut, pemerintah daerah melakukan berbagai cara dalam meningkatkan pelayanan publik, yang salah satunya dilakukan dengan melakukan belanja daerah. Pelaksanaan pembangunan daerah merupakan program yang memerlukan keterlibatan segenap unsur lapisan masyarakat. Peran pemerintah dalam pembangunan adalah sebagai katalisator dan fasilitator tentu membutuhkan berbagai sarana dan fasilitas pendukung, termasuk anggaran belanja dalam rangka terlaksananya pembangunan yang berkesinambungan. Pengeluaran tersebut sebagian digunakan untuk administrasi pembangunan dan sebagian lain untuk kegiatan pembangunan di berbagai jenis infrastruktur yang penting. Perbelanjaanperbelanjaan tersebut akan meningkatkan pengeluaran agregat dan mempertinggi tingkat kegiatan ekonomi. Hal ini mengindikasikan bahwa pendapatan asli daerah mempengaruhi besarnya alokasi belanja daerah. 2. Dana Perimbangan dan Belanja Daerah Dalam literatur ekonomi dan keuangan daerah, hubungan pendapatan dan belanja daerah didiskusikan secara luas sejak akhir dekade 1950-an dan berbagai hipotesis tentang hubungan diuji secara empiris menyatakan bahwa pendapatan mempengaruhi belanja. Sementara studi tentang pengaruh grants dari Pemerintah Pusat terhadap keputusan pengeluaran atau belanja Pemerintah Daerah sudah berjalan lebih dari 30 tahun (Bambang Prakosa, 2004). Dan Holtz-Eakin, et al (1985) dalam Bambang Prakosa (2004) menyatakan bahwa terdapat keterkaitan sangat erat antara transfer dari Pemerintah Pusat dengan belanja Pemerintah Daerah.

23 33 3. Jumlah Penduduk dan Belanja Daerah Adam Smith (dikutip oleh Santosa dan Rahayu, 2005) menjelaskan bahwa, dengan didukung bukti empiris, pertumbuhan penduduk tinggi akan dapat menaikkan output melalui penambahan tingkat dan ekspansi pasar baik pasar dalam negeri maupun luar negeri. Santosa dan Rahayu (2005) mengatakan, penambahan penduduk tinggi yang diiringi dengan perubahan teknologi akan mendorong tabungan dan juga penggunaan skala ekonomi di dalam produksi. Penambahan penduduk merupakan satu hal yang dibutuhkan dan bukan suatu masalah, melainkan sebagai unsur penting yang dapat memacu pembangunan dan pertumbuhan ekonomi. Besarnya pendapatan dapat mempengaruhi penduduk. Jika jumlah penduduk meningkat maka pendapatan yang dapat ditarik juga meningkat. Dan tentunya akan menambah jumlah belanja yang dilakukan oleh pemerintah untuk memenuhi pelayanan publik. H. Penelitian Terdahulu Penelitian terdahulu yang berkaitan dengan alokasi belanja daerah telah menguji pengaruh-pengaruh dari pendapatan asli daerah, dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil dan jumlah penduduk. 1. Pendapatan Asli Daerah (PAD) Penelitian yang dilakukan oleh Ikin Solikin (2007), memberikan hasil bahwa terdapat hubungan positif yang kuat antara pendapatan asli daerah dengan

24 34 belanja modal. Penelitian ini dilakukan pada 25 kabupaten/kota di Jawa Barat dengan data tahun Dana Perimbangan Penelitian yang dilakukan oleh Eva Septriani Sianipar (2011), mengemukakan bahwa dana perimbangan yang terdiri dari dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dan dana bagi hasil pajak mempunyai pengaruh signifikan positif terhadap anggaran belanja modal. Penelitian ini dilakukan terhadap 20 kabupaten/kota di Sumatera Utara. Maka, pemerintah daerah yang memiliki dana perimbangan yang besar, maka pengeluaran untuk alokasi belanja modalnya semakin besar. 3. Jumlah Penduduk Menurut penelitian yang dilakukan oleh Ronald Hariyanto (2005), dengan menggunakan sampel 29 Kabupaten dan 6 Kota di Jawa Tengah untuk periode , menghasilkan bahwa jumlah penduduk mempengaruhi nilai pengeluaran pemerintah pada masing-masing daerah se-jawa Tengah. Kenaikan 1% jumlah penduduk pada setiap pemerintah daerah Kota dan Kabupaten se-jawa Tengah akan menyebabkan kenaikan pengeluaran pemerintah di masing-masing daerah sebesar 2,5%. Dan pengujian t membuktikan bahwa nilai t-statistik berada pada daerah penolakan Ho yang artinya variabel independen jumlah penduduk secara signifikan berpengaruh terhadap variabel pengeluaran pemerintah.

25 35 Penelitian-penelitian tersebut dapat diringkas dalam tabel berikut : No. Peneliti Tahun Judul Hasil Penelitian 1. Ikin Solikin 2. Eva 2007 Hubungan Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum dengan Belanja Modal di Jawa Barat 2011 Analisis Pengaruh Hubungan Pendapatan Asli Daerah dengan Belanja Modal terdapat hubungan positif yang kuat. Secara parsial dan simultan Septriani Pendapatan Asli bahwa dana perimbangan Sianipar Daerah dan Dana Perimbangan terhadap Pengalokasian Belanja yang terdiri dari dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dan dana bagi hasil pajak Modal Kabupaten/Kota Sumatera Utara pada di mempunyai pengaruh yang positif dan signifikan terhadap anggaran belanja modal. 3. Ronald Hariyanto 2005 Analisis Pengeluaran Pemerintah Daerah di Penelitian ini menghasilkan bahwa jumlah penduduk Provinsi Jawa Tengah mampu mempengaruhi Periode Tahun pengeluaran pemerintah Anggaran masing-masing daerah secara positif.

26 36 4. Sri Hayati BR. Sembiring 2009 Analisis Pengaruh Belanja Modal dan Pendapatan Asli Daerah Penelitian ini menyatakan bahwa belanja modal dan pendapatan asli daerah berpengaruh secara terhadap Pemeliharaan Realisasi Belanja dalam Anggaran positif dan signifikan baik secara simultan maupun parsial terhadap belanja pemerintahan. 5. Mhd. Ali Akbar Pemerintahan Kabupaten dan Kota di Sumatera Utara 2011 Pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, Jumlah Penelitian ini menyatakan bahwa pendapatan asli daerah, dana alokasi umum, jumlah penduduk Penduduk Pertumbuhan dan Ekonomi dan pertumbuhan ekonomi berpengaruh secara positif dan terhadap Belanja Daerah pada Pemerintah Daerah di Sumatera Utara signifikan secara simultan terhadap anggaran belanja Daerah. Tetapi secara parsial hanya pendapatan asli daerah, dana alokasi umum dan jumlah penduduk yang berpengaruh signifikan terhadap anggaran belanja daerah. Sedangkan pertumbuhan ekonomi tidak berpengaruh signifikan terhadap anggaran belanja daerah.

27 37 6. Indra Syahputra 2010 Pengaruh Pendapatan Asli Daerah, Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum terhadap Belanja Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Sumatera Utara Penelitian ini menyatakan bahwa pendapatan asli daerah, dana bagi hasil dan dana alokasi umum berpengaruh secara positif dan signifikan baik secara simultan maupun parsial terhadap belanja pemerintah. 7. Alfan H. Harahap 2009 Pengaruh Dana Bagi Hasil Pajak dan Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam terhadap Belanja Penelitian ini menyatakan bahwa dana bagi hasil pajak dan dana bagi hasil sumber daya alam berpengaruh secara positif dan Modal Kabupaten/Kota Sumatera Utara pada di signifikan secara simultan terhadap belanja modal. Tetapi secara parsial hanya dana bagi hasil pajak yang berpengaruh signifikan terhadap belanja modal. Sedangkan dana bagi hasil sumber daya alam tidak berpengaruh signifikan terhadap belanja modal.

28 38 8. Nur Indah Rahmawati 2010 Pengaruh Pendapatan Asli Daerah dan Dana Alokasi Umum terhadap Alokasi Belanja Daerah Penelitian ini menyimpulkan bahwa pendapatan asli daerah dan dana alokasi umum berpengaruh secara positif dan pada Pemerintah signifikan secara parsial Kabupaten/Kota di Jawa terhadap belanja daerah. Tengah 9. Mutiara Maimunah 10. Pungky 2006 Flypaper Effect pada Dana Alokasi Umum dan Pendapatan Asli Daerah terhadap Belanja Daerah pada Kabupaten/Kota di Pulau Sumatera 2011 Pengaruh Pertumbuhan Penelitian ini membuktikan bahwa dana alokasi umum dan pendapatan asli daerah berpengaruh secara positif dan signifikan secara parsial terhadap belanja daerah. Penelitian membuktikan bahwa Ardhani Ekonomi, Pendapatan pendapatan asli daerah, dana Asli Daerah, Dana Alokasi Umum, dan Dana Alokasi Khusus alokasi umum, dan dana alokasi khusus berpengaruh positif dan signifikan secara parsial terhadap Pengalokasian terhadap pengalokasian Anggaran Belanja Modal anggaran belanja modal. Sedangkan pertumbuhan ekonomi tidak berpengaruh terhadap pengalokasian anggaran belanja modal.

29 Rina Sri 2013 Analisis Faktor-Faktor Penelitian ini mengambil Maryani yang Mempengaruhi variabel Pendapatan Asli Besarnya Alokasi Daerah, Dana Perimbangan dan Belanja Daerah (Studi Kasus pada Pemerintah Kabupaten/Kota Di Jawa Timur) Jumlah Penduduk. Hasil penelitian ini membuktikan bahwa pendapatan asli daerah, dana perimbangan, dan jumlah penduduk berpengaruh positif dan signifikan secara simultan terhadap besarnya alokasi belanja daerah. Secara parsial, hanya pendapatan asli daerah dan dana perimbangan yang berpengaruh positif dan signifikan terhadap besarnya alokasi belanja daerah, sedangkan jumlah penduduk tidak berpengaruh.

30 40 I. Kerangka Pemikiran Model pengaruh pendapatan asli daerah, dana perimbangan yang terdiri dari dana alokasi umum, dana alokasi khusus, dana bagi hasil, dan jumlah penduduk terhadap alokasi belanja daerah. Variabel Bebas (x) Variabel Terikat (y) Pendapatan Asli Daerah (PAD) Dana Perimbangan (DP) Belanja Daerah Jumlah Penduduk