BAB I PENDAHULUAN. menerapkan adanya Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Tujuan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah adalah untuk mengamankan aset, memastikan penggunaan aset efektif dan efisien serta meningkatkan kepercayaan laporan keuangan. Oleh karena itu, undangundang di bidang keuangan negara membawa implikasi tentang perlunya sistem pengelolaan keuangan negara yang lebih akuntabel dan transparan untuk mencapai pengendalian internal yang memadai. Adanya peningkatan tuntutan masyarakat terhadap penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good government) mendorong pemerintah pusat dan pemerintah daerah untuk menerapkan adanya Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Sejak reformasi pada tahun 1998 berbagai perubahan terjadi di Indonesia. Perubahan tersebut tidak hanya dirasakan di pusat pemerintahan, tetapi juga di daerah. Setelah terjadinya reformasi, sistem pemerintahan yang awalnya bersifat terpusat mulai mengalami desentralisasi. Hal ini ditandai dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang pemerintahan daerah. Regulasi tersebut menjadi landasan bagi pemberian otonomi daerah yang semakin besar kepada daerah (Martani dan Zaelani, 2011). Adanya peningkatan tuntutan masyarakat terhadap penyelenggaraan pemerintahan yang baik (good government) mendorong pemerintah pusat dan 17

2 pemerintah daerah untuk menerapkan adanya pengendalian intern dalam pemerintah daerah. Pengendalian intern dalam pemerintah daerah dapat dilakukan dengan mengadakan pengawasan intern yang berfungsi untuk melakukan penilaian independen atas pelaksanaan tugas dan fungsi instansi pemerintah. Lingkup pengaturan pengawasan intern mencangkup kelembagaan, lingkup tugas, kompetensi daya manusia, kode etik, standar audit, dan pelaporan. Penelitian yang dilakukan Coe dan Curtis (1991) menemukan dari total 127 kasus kelemahan pengendalian intern di Carolina Utara AS sebagian besar (42%) terjadi di lembaga pemerintah. Menurut Wilopo (2006) pengendalian intern yang efektif mengurangi kecenderungan kecurangan dalam organisasi. Berdasarkan IHPS BPK Tahun 2013, hasil pemeriksaan atas laporan keuangan Tahun 2012 Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) menemukan kasus kelemahan SPI yang terdiri atas tiga kelompok temuan yaitu kelemahan sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan, kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja, serta kelemahan struktur pengendalian intern. Temuan ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan sebanyak kasus senilai Rp triliun. Opini dari 524 pemerintah daerah/provinsi/kabupaten/kota yang diperiksa, BPK hanya memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atas 74 entitas, opini Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas 368 entitas, opini Tidak Wajar 18

3 (TW) atas 7 entitas, dan opini Tidak Memberikan Pendapat (TMP) sebanyak 85 entitas. Berdasarkan IHPS BPK Semester , hasil pemeriksaan BPK pada semester 1 Tahun 2013 atas Laporan Keuangan Tahun 2013 sebanyak 456 LKPD ditemukan kasus senilai Rp. 30,87 trilyun. Dari jumlah tersebut, sebanyak kasus senilai Rp. 25,74 triliun merupakan temuan ketidakpatuhan yang mengakibatkan kerugian, potensi kerugian, dan kekurangan penerimaan. Selama proses pemeriksaan, BPK telah menyelamatkan uang/aset negara yang berasal dari penyerahan aset atau penyetoran uang ke kas negara/daerah/ perusahaan milik negara/daerah senilai Rp. 6,34 triliun yang berasal dari tindak lanjut entitas atas temuan ketidakpatuhan, di antaranya senilai Rp5,73 triliun. BPK memberikan opini WTP atas 153 LKPD (33,55%), opini WDP atas 276 LKPD (60,52%), opini Tidak Wajar (TW) atas 9 LKPD (1,97%), dan opini TMP atas 18 LKPD (3,94%). Selain itu, pada Semester I Tahun 2014 BPK juga telah menyelesaikan pemeriksaan atas satu LKPD Tahun 2012 dengan opini TMP. Hasil pemeriksaan keuangan Semester I Tahun 2013 menunjukkan adanya kasus kelemahan SPI yang terdiri dari 3 (tiga) temuan yaitu kelompok pengendalian akuntansi dan pelaporan, kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja, serta kelemahan struktur pengendalian intern. Jumlah kasus SPI disajikan dalam tabel 1.1 dan gambar 1.1 dibawah ini : 19

4 Tabel 1.1. Jumlah Temuan SPI No Kelompok Temuan Jumlah Kasus 1 pengendalian akuntansi dan pelaporan kelemahan sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja 3 kelemahan struktur pengendalian intern JUMLAH Sumber : BPK RI,2014 Gambar 1.1 Jumlah Temuan SPI Sumber : BPK RI, 2014 Pengendalian intern memiliki peranan yang sangat penting bagi sebuah organisasi, termasuk pemerintah daerah. Pemerintah daerah harus mampu menjalankan pengendalian intern yang baik agar dapat memperoleh 20

5 keyakinan yang memadai dalam mencapai tujuan. Pasal 56 ayat 4 Undang- Undang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara menjelaskan bahwa pengelolaan keuangan daerah harus didukung oleh sistem pengendalian intern yang memadai. Penelitian mengenai pengendalian internal, sudah banyak diteliti oleh perusahaan sektor privat, tetapi masih jarang untuk sektor publik. Penelitian pada sektor privat diantaranya yang dilakukan Doyle, Ge, dan McVay (2007) ingin memeriksa faktor determinan dari kelemahan pengendalian intern dalam pelaporan keuangan. Sebanyak 779 perusahaan yang dijadikan sampel dalam penelitian ini, peneliti menemukan bahwa perusahaan yang memiliki banyak kelemahan pengendalian intern cenderung lebih kecil, lebih muda, lemah secara keuangan, kompleks, sedang tumbuh dan dalam restrukturisasi. Penelitian lain dilakukan Ashbaugh-Skife, Collins, dan Kinney (2007). Berdasarkan hasil analisis ditemukan bahwa kompleksitas organisasi (jumlah segmen usaha, penjualan dengan mata uang asing, dan jumlah persediaan) berpengaruh positif terhadap masalah pengendalian intern. Begitu juga untuk perubahan organisasi yang dilihat dari data merger dan akuisisi, pertumbuhan dan restrukturisasi memiliki pengaruh positif. Ge dan McVay (2005) melakukan penelitian untuk melihat pengungkapan kelemahan material pengendalian intern setelah diterapkannya Sarbanes-Oxley Act. Penelitian ini menggunakan sampel 261 perusahaan yang mengungkapkan minimal satu kelemahan material pengendalian intern dalam lembar isian SEC (security and exchange commission) setelah tanggal 21

6 efektif dari Sarbanes-Oxley Act tahun Berdasarkan deskripsi yang diberikan manajemen ditemukan bahwa pengendalian intern yang lemah biasanya berhubungan dengan komitmen yang kurang dalam pengendalian akuntansi. Kelemahan material pengendalian intern cenderung pula untuk berhubungan dengan kebijakan pengakuan pendapatan yang lemah, kurangnya pemisahan tanggung jawab, kekuarangan dalam proses pelaporan akhir periode dan kebijakan akuntansi, dan rekonsiliasi akun yang tidak tepat. Secara spesifik kelemahan pengendalian intern paling sering terjadai pada current accrual account seperti piutang dan persediaan. Selain itu kelemahan juga sering terjadi pada akun yang kompleks seperti transaksi derivative dan akun pajak penghasilan. Berdasarkan hasil analisis statistik peneliti menemukan bahwa kompleksitas (diukur dengan jumlah segmen operasi dan translasi mata uang asing) dan profitabilitas (dilihat dari rasio return on assets dan nilai cash from operation) berhubungan positif dengan kelemahan material pengendalaian intern. Sedangkan ukuran perusahaan yang dilihat dari nilai buku perusahaan dan kapitalisasi pasar berhungan negatif dengan kelemahan pengendalian intern. Penelitian juga dilakukan pada sektor organisasi nirlaba. Penelitian yang dilakukan Petrovits, Shakespeare, dan Shih (2010) ini ingin melihat penyebab dan dampak dari defisiensi pengendalian intern pada sektor nirlaba. Sampel yang digunakan dalam penelitian ini adalah lembaga amal dari tahun 1999 sampai Dari hasil pengolahan data statistik didapatkan hasil bahwa masalah pengendalian intern pada organisasi nirlaba memiliki 22

7 hubungan positifdenga n kondisi keuangan lemah, sedang tumbuh, lebih kompleks, dan berukuran kecil. Kondisi keuangan diukur berdasarkan keberadaan going concern paragraph dalam opini laporan keuangan dan surplus yang dimiliki organisasi nirlaba. Petumbuhan dilihat dari perubahan ukuran organisasi nirlaba. Ukuran organisasi sendiri dilihat dari total aset yang dimiliki. Sedangkan kompleksitas diukur dari bayaknya jenis sumber pendapatan, dalam hal ini apakah dari pemerintah, publik dan/atau program pelayanan yang dijalankan. Penelitian mengenai pengendalian internal pada sektor publik diantaranya dilakukan oleh Martani dan Zaelani (2011) yang meneliti pengaruh ukuran Pemerintah Daerah, tingkat pertumbuhan ekonomi, dan kompleksitas Pemerintah daerah yang diukur dengan PAD, Jumlah Kecamatan dan Jumlah Penduduk terhadap kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Hasil penelitiannya antara lain ukuran Pemerintah Daerah berpengaruh negatif terhadap kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah artinya semakin besar ukuran suatu pemerintah Daerah maka semakin baik pula Sistem Pengendalian Intern Pemerintahnya. Pertumbuhan ekonomi dan kompleksitas yang diwakili PAD berpengaruh positif terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Sedangkan kompleksitas yang diwakili jumlah kecamatan dan jumlah penduduk tidak berpengaruh signifikan. Penelitian pada sektor publik lainnya dilakukan oleh Hartono, Mahmud dan Utaminingsih (2014) yang melakukan penelitian pada 33 23

8 Provinsi di Indonesia pada Tahun 2011 mengenai pengaruh size, kompleksitas, dan pertumbuhan ekonomi terhadap kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Hasilnya size yang diproksikan dengan jumlah penduduk dan pertumbuhan ekonomi berpengaruh negatif terhadap kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Sedangkan kompleksitas yang diproksikan dengan PAD tidak berpengaruh signifikan terhadap kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah artinya tinggi rendahnya PAD tidak mempengaruhi tingkat kelemahan maupun jumlah kasus pada Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Hasil dari berbagai penelitian di atas menunjukkan sebuah benang merah mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi kelemahan pengendalian intern. Kelemahan pengendalian intern pada sebuah organisasi dipengaruhi oleh ukuran organisasi tersebut. Hal ini terkait sumber daya yang dimiliki dalam implementasi sistem pengendalian intern. Faktor lain yang memepengaruhi kelemahaan pengendalian intern organisasi adalah tingkat pertumbuhan ekonomi. Hal ini terkait berbagai perubahan yang terjadi dalam organisasi sebagai konsekuensi logis dari sebuah pertumbuhan ekonomi. Berbagai perubahan tersebut tentu berpengaruh terhadap sistem pengendalian intern yang diterapkan. Selain ukuran dan tingkat pertumbuhan organisasi, faktor yang ikut mempengaruhi kelemahan pengendalian intern adalah kompleksitas yang dimiliki organisasi tersebut. Organisasi yang komplek akan lebih sulit dalam mengimplementasikan pengendalian intern. Hal ini 24

9 terkait dengan kegiatan organisasi yang rumit dan banyak yang harus dikendalikan. Penelitian ini mempunyai perbedaan dengan penelitian terdahulu. Penelitian pengendalian intern pada sektor privat maupun sektor publik di atas kebanyakan menggunakan indikator tingkat pertumbuhan ekonomi, kompleksitas dan kondisi keuangan. Penelitian ini menjadi berbeda karena indikator yang digunakan adalah karakteristik pemerintah daerah sehingga membedakan dari penelitian sebelumnya. Penelitian mengenai karakteristik pemerintah daerah pada penelitian terdahulu dihubungkan dengan penelitian atas karakteristik pemerintah daerah di Indonesia biasanya dihubungkan dengan kinerja Pemerintah Daerah (Sudarsana, 2013), ketepatwaktuan (Wulan, 2013), tingkat pengungkapan wajib laporan keuangan (Suhardjanto dan Lesmana, 2010), kepatuhan pengungkapan wajib (Suhardjanto dan Yulianingtyas, 2011), kinerja (Mustikarini dan Fitriasari, 2009), pengungkapan dan kualitas informasi dalam web pemda (Martani dan Puspita, 2009). Kesamaan dengan penelitian terdahulu terletak pada size PAD yang dalam hal ini masih banyak gap pada penelitian terdahulu, sedangkan variabel lainnya, peneliti akan menambahkan intergovernmental revenue, leverage, jumlah SKPD, belanja daerah, kemakmuran (wealth) sebagai variabel yang berpengaruh dengan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Daerah. Pemilihan populasi penelitian adalah Pemerintah Daerah di seluruh Indonesia 25

10 Dari berbagai gap penelitian dan permasalahan di atas, maka peneliti tertarik untuk menguji pengaruh karakteristik pemerintah daerah di seluruh Indonesia sebagai variabel independen dan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah sebagai variabel dependen, sehingga peneliti tertarik untuk memberikan judul Pengaruh Karakteristik Pemerintah Daerah Terhadap Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (Studi Empiris Pada Pemerintah Daerah di Indonesia) B. Perumusan Masalah Pengendalian internal menurut Laporan COSO adalah suatu proses, yang dilaksanakan oleh dewan direksi, manajemen, dan personil lainnya dalam suatu entitas, yang dirancang untuk menyediakan keyakinan yang memadai berkenaan dengan pencapaian tujuan dalam kategori berikut, yaitu keandalan pelaporan keuangan, kepatuhan terhadap hukum dan peraturan yang berlaku, serta efektivitas dan efisiensi operasi. Sedangkan definisi dari kelemahan pengendalian internal adalah kelemahan-kelemahan signifikan dalam pelaporan keuangan yang hasilnya jauh dari kondisi salah saji material yang tidak dapat dicegah atau dideteksi. Pengendalian internal berperan penting untuk mengkoordinasi dan mengawasi semua bagian dan sumber daya dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan, menjamin agar laporan keuangan yang dihasilkan dapat dipercaya, untuk mencegah kerugian atau pemborosan pengolahan sumber daya, dapat menyediakan informasi dalam menilai kinerja pemerintah serta menyediakan informasi yang akan 26

11 digunakan sebagai pedoman dalam perencanaan dan juga dalam pengambilan keputusan. Berdasarkan berbagai tinjauan di atas maka peneliti ingin menguji pengaruh karakteristik pemerintah daerah terhadap Sistem Pengendalian Intern Pemerintah. Dengan demikian dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut: 1. Apakah Size berpengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? 2. Apakah Kemakmuran (wealth) berpengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? 3. Apakah intergovernmental revenue berpengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? 4. Apakah leverage berpengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? 5. Apakah Jumlah SKPD berpengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? 6. Apakah belanja modal berpengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? C. Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah di atas, maka tujuan penelitian ini adalah untuk membuktikan bahwa karakteristik Pemerintah Daerah memiliki pengaruh terhadap Kelemahan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah pada Pemerintah Daerah di Indonesia. 27

12 D. Manfaat Penelitian Dari hasil penelitian yang dilakukan diharapkan dapat memberikan manfaat dari berbagai pihak, antara lain: a) Bagi Akademisi Hasil dari penelitian diharapkan dapat memberikan pandangan dan wawasan mengenai Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dengan menggunakan indikator karakteristik Pemerintah Daerah di Indonesia. b) Bagi Peneliti lainnya Sebagai bahan referensi dan data tambahan bagi peneliti lainnya yang tertarik pada bidang kajian sektor publik. c) Bagi Pemerintah Daerah Penelitian ini diharapkan mampu menjadi bahan pertimbangan dan evaluasi guna peningkatan efektivitas dan efisiensi penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah di seluruh Indonesia. d) Bagi Penulis Sebagai bahan pembelajaran bagi penulis untuk menambah wawasan keilmuan khususnya yang berkaitan dengan sektor publik yang dalam hal ini mengacu pada pemerintah daerah. 28