BAB II TINJAUAN PUSTAKA

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. Landasan Teori 1. Penelitian Terdahulu Penelitian-penelitian terdahulu terkait program Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) sudah pernah dilakukan. Salah satunya adalah penelitian yang dilakukan oleh Turkar, et.al (2011) dengan judul Various Methods Involved in Waste Water Treatment to Control Water Pollution. Penelitian ini dilakukan di sekitar pemukiman padat penduduk di India. Hasil dari penelitian ini menunjukkan bahwa air limbah hasil industri dan limbah rumah tangga sudah sangat mencemari lingkungan. Untuk itu diperlukan teknik-teknik dalam mengelola air limbah, mulai dari metode alami yang bersifat biologis hingga metode baru yang dikembangkan dengan bantuan media lain untuk mengurangi beban pencemar lingkungan, baik secara langsung maupun tidak langsung. Penelitian terkait metode yang digunakan dalam pengolahan air limbah juga telah dilakukan oleh Samina, et.al (2013) yang berjudul Efektivitas Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) Domestik di Kota Cirebon terhadap Penurunan Pencemar Organik dan E-coli. Hasil menunjukkan bahwa pembangunan IPAL domestik telah berhasil dilaksanakan tetapi operasional IPAL belum maksimal. Hal ini disebabkan masih kurangnya pengamanan terhadap IPAL yang 9

2 10 menyebabkan kerusakan alat dan pendangkalan sehingga kapasitas kolam tidak terpakai secara efektif. Penelitian terakhir tentang pengelolaan limbah dilakukan oleh Prasojo et.al (2014) dengan judul Pengelolaan Limbah Cair di Rumah Sakit Dirgahayu Kota Samarinda. Lokasi penelitian adalah sebuah rumah sakit yang berada ditengah pemukiman warga. Banyaknya limbah medis yang dibuang mencetuskan sebuah konflik pelik yang terjadi antara pihak rumah sakit dengan masyarakat sekitar. Oleh karena itu, demi menjaga kesehatan lingkungan, pihak rumah sakit bekeja sama dengan Badan Lingkungan Hidup Provinsi Kalimantan Timur untuk mengelola limbah tersebut sebelum dibuang ke pemukiman. Hasil penelitian menyebutkan, limbah cair yang telah diolah menghasilkan cairan bening, tidak berbau dan memenuhi baku mutu limbah cair yang telah ditentukan. Keberhasilan ini tidak lepas dari adanya pengawasan yang rutin serta perawatan alat-alat penunjang yang dilakukan oleh pihak rumah sakit dengan Badan Lingkungan Hidup Provinsi Kalimantan Timur. Penelitian lain tentang manajemen pengelolaan air limbah juga pernah dilakukan oleh Yousef, et.al (2015). Penelitian yang berjudul Management, Treatment and Disposal of Waste Water (Sewage) Plan at Kuwait Oil Company (KOC) ini menjelaskan tentang rencana pengolahan air limbah di perusahaan minyak Kuwait. Adanya isu pencemaran lingkungan akibat limbah dari pengolahan minyak membuat pihak perusahaan merancang tindakan preventif yakni dengan melakukan

3 11 treatment khusus terhadap air limbah sebelum dibuang. Pengolahan limbah yang dimaksud adalah proses menghilangkan kontaminan dari limbah untuk menghasilkan limbah cair dan padat yang cocok untuk dibuang ke lingkungan atau untuk digunakan kembali. Tabel 2.1. Matriks Penelitian Terdahulu No. Penulis/Tahun/ Judul 1. Turkar (2011) Various Method Involved in Waste Water Treatment to Control Water Pollution 2. Samina (2013) Efektivitas Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) Domestik di Kota Cirebon terhadap Penurunan Pencemar Organik dan E-coli Metode Penelitian Jenis penelitian adalah penelitian deskriptif kualitatif. Penelitian ini dilakukan di sekitar pemukiman padat penduduk di India. Jenis penelitian adalah penelitian deskriptif kualitatif dengan pendekatan komparatif. Lokasi penelitian berada di kawasan IPAL Kesenden dan IPAL Perumnas Selatan. Hasil - Hasil penelitian menunjukkan bahwa air limbah hasil industri dan limbah rumah tangga dan industri sudah sangat mencemari lingkungan. - Diperlukan teknikteknik dalam mengelola air limbah untuk mengurangi beban pencemar dalam air, baik secara langsung maupun tidak langsung. - Hasil menunjukkan bahwa pembangunan IPAL telah berhasil tetapi operasional IPAL belum maksimal. - Operasional IPAL yang belum optimal disebabkan adanya kerusakan pompa, serta kurangnya pengamanan terhadap IPAL, dan masih sedikitnya pelanggan atau pipa sambungan air limbah rumah tangga. Relevansi Persamaannya adalah mengkaji mengenai pengelolaan air limbah dan pencemaran lingkungan yang terjadi di pemukiman penduduk. Perbedaannya terletak pada pokok pembahasan yaitu mengenai teknikteknik yang digunakan dalam mengelola air limbah. Persamaannya adalah mengkaji operasional IPAL yang belum maksimal akibat adanya kerusakan. Perbedaannya terletak pada pokok pembahasan yaitu mengenai penggunaan IPAL Domestik dengan berfokus pada parameter BOD, COD dan Bakteri E- coli.

4 12 3. Prasojo (2014) Pengelolaan Limbah Cair di Rumah Sakit Dirgahayu Kota Samarinda 4. Yousef (2015) Management, Treatment and Disposal of Waste water (Sawage) Plan at Kuwait Oil Company (KOC) Jenis penelitian yang digunakan adalah penelitian deskriptif dengan metode pendekatan yuridis empiris. Lokasi penelitian berada di dalam area Rumah Sakit Dirgahayu, Kota Samarinda. Jenis penelitian adalah penelitian deskriptif kualitatif. Penelitian ini dilakukan di sebuah perusahaan minyak di Kuwait Pengelolaan limbah cair yang dilakukan oleh pihak RS Dirgahayu Kota Samarinda telah dilaksanakan dengan cara yang baik dan dengan menggunakan teknologi yang modern sehingga menghasilkan kualitas hasil air olahan yang baik dan sesuai dengan baku mutu limbah cair yang dipersyaratkan. Hasil penelitian menjelaskan tentang rencana pengolahan air limbah di perusahaan minyak Kuwait dengan merancang tindakan preventif yakni dengan melakukan treatment terhadap air limbah sebelum dibuang. Pengolahan limbah merupakan proses menghilangkan kontaminan untuk menghasilkan limbah cair dan padat yang cocok untuk dibuang ke lingkungan atau untuk digunakan kembali. Persamaannya yaitu mengkaji mengenai efektivitas pengelolaan limbah cair agar sesuai dengan baku mutu yang dipersyaratkan. Perbedaannya terletak pada hasil dari keluaran limbah cair yang digunakan kembali sebagai sumber air di Rumah Sakit tersebut. Persamaannya yaitu mengkaji tentang manajemen dalam pengelolaan limbah cair. Perbedaannya adalah dalam pengelolaan limbah cair di Kuwait Oil Company tidak melibatkan bantuan dari pemerintah setempat dan telah menggunakan teknologi modern dengan bantuan mesin-mesin berkapasitas besar. 2. Efektivitas Suatu kebijakan yang dibuat oleh pemerintah, biasanya dilaksanakan untuk mencapai tujuan tertentu. Akan tetapi dalam pencapaian tujuan tersebut seringkali tidak sesuai dengan apa yang diharapkan karena adanya faktor-faktor yang menghambatnya. Oleh

5 13 karena itu, diperlukan evaluasi untuk mengetahui sejauh mana tingkat keberhasilan dari kebijakan tersebut. Salah satu kriteria dasar dalam menilai suatu program adalah dengan efektivitas. Efektivitas berasal dari kata efektif, yang mempunyai arti berhasil atau tepat guna. Menurut Effendy (1989), efektivitas dapat didefinisikan sebagai berikut: Komunikasi yang prosesnya mencapai tujuan yang direncanakan sesuai dengan biaya yang dianggarkan, waktu yang ditetapkan dan jumlah personil yang ditentukan (Effendy, 1989:14). Dikutip dari Ensiklopedi Administrasi, The Liang Gie (1981:36) pemahaman tentang efektivitas dijelaskan sebagai berikut: Efektivitas adalah suatu keadaan yang mengandung pengertian mengenai terjadinya suatu efek atau akibat yang dikehendaki, kalau seseorang melakukan suatu perbuatan dengan maksud tertentu yang memang dikehendaki. Maka orang itu dikatakan efektif kalau menimbulkan atau mempunyai maksud sebagaimana yang dikehendaki. Efektivitas merupakan unsur pokok untuk mencapai tujuan atau sasaran yang telah ditentukan dalam sebuah program atau kegiatan. Suatu hasil dapat disebut efektif apabila tujuan dan sasaran yang telah ditentukan dapat tercapai. Menurut Casley dan Kumar (dalam Wibawa, 1994:17), efektivitas implementasi kebijakan sangat ditentukan oleh perilaku birokrasi pelaksananya. Perilaku ini sangat dipengaruhi oleh lingkungan kebijakan. Lingkungan sendiri dipengaruhi oleh faktor-faktor, seperti lingkungan biofisik, teknologi, struktur sosial, peristiwa atau kejadian, nilai, sikap, emosi dan peran dalam organisasi.

6 14 Sedangkan menurut Siagian (2001:24), definisi dari efektivitas dapat dijabarkan sebagai berikut: Efektivitas adalah pemanfaatan sumber daya, sarana dan prasarana dalam jumlah tertentu yang secara sadar ditetapkan sebelumnya untuk menghasilkan sejumlah barang atas jasa kegiatan yang dijalankan. Efektivitas menunjukan keberhasilan dari segi tercapai tidaknya sasaran yang telah ditetapkan. Jika hasil kegiatan semakin mendekati sasaran, berarti makin tinggi efektivitasnya. Handoko (2003:65), mengemukakan bahwa efektivitas merupakan kemampuan untuk memilih peralatan, metode atau cara yang tepat dalam proses pencapaian tujuan yang telah ditentukan. Drucker (dalam Handoko, 2003:103), menyebutkan bahwa efektivitas adalah melakukan pekerjaan yang benar (doing the right things). Dengan kata lain, efektivitas adalah hasil yang dicapai dibandingkan jumlah hasil produksi lain dengan jangka waktu tertentu. Kata kunci dari kata efektif adalah bahwa suatu keberhasilan pemimpin dan instansi atau organisasi yang dipimpinnya dapat diukur dengan konsep efektivitas itu sendiri. Efektivitas seringkali berarti kuantitas atau kualitas keluaran barang atau jasa. Dari uraian diatas dapat ditarik kesimpulan bahwa suatu hal dapat dikatakan efektif apabila hal tersebut sesuai dengan yang dikehendaki. Artinya, pencapaian hal yang dimaksud merupakan pencapaian tujuan dilakukannya tindakan-tindakan untuk mencapai hal tersebut. Efektivitas dapat diartikan sebagai suatu proses pencapaian suatu tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Suatu usaha atau kegiatan dapat dikatakan efektif

7 15 apabila usaha atau kegiatan tersebut telah mencapai tujuannya. Apabila tujuan yang dimaksud adalah tujuan suatu instansi maka proses pencapaian tujuan tersebut merupakan keberhasilan dalam melaksanakan program atau kegiatan menurut wewenang, tugas dan fungsi instansi tersebut. Berdasakan pendapat Sujud (1990:151), aspek-aspek yang mempengaruhi efektivitas suatu program dapat dijabarkan sebagai berikut: a. Aspek tugas atau fungsi Suatu instansi atau organisasi dapat dikatakan efektif apabila dapat melaksanakan tugas dan fungsinya dengan baik. Begitu pula suatu program akan dianggap efektif apabila tugas dan fungsinya dapat dilaksanakan dengan baik, dan pelanggan atau konsumen mendapatkan tingkat kepuasan yang tinggi atas pelayanan yang diberikan. b. Aspek rencana program Yang dimaksud dengan rencana program adalah bentuk rancangan kegiatan yang telah terprogram. Apabila seluruh rancangan kegiatan tersebut dapat terlaksana dengan baik, maka program tersebut dikatakan sebagai program yang efektif. c. Aspek ketentuan dan aturan Efektivitas suatu program juga dapat dilihat dari berfungsi atau tidaknya aturan yang telah dibuat dalam rangka menjaga

8 16 ketertiban ketika suatu program berlangsung. Aspek ini mencakup aturan-aturan baik yang berhubungan dengan cara pelaksanaan maupun yang berhubungan dengan respon masyarakat. Apabila aturan ini dilaksanakan dan dipatuhi dengan baik, maka ketentuan atau aturan tersebut telah berlaku secara efektif. d. Aspek tujuan atau kondisi ideal Suatu program kegiatan dapat dikatakan efektif dari sudut hasil apabila tujuan atau kondisi ideal program tersebut dapat terlaksana dengan baik. Hal ini berarti sebuah tujuan yang menjadi cita-cita organisasi telah tercapai dengan baik. Untuk menilai berhasil atau tidaknya suatu kebijakan, maka diperlukan beberapa pedoman atau acuan dasar untuk menilainya. Melalui pedoman tersebut maka dapat diketahui apakah suatu program dapat mencapai tujuannya atau belum. Henry, Brian dan White (dalam Wibawa, 1994:65) mengemukakan beberapa indikator yang dapat digunakan untuk mengukur efektivitas program, yaitu: a. Waktu pencapaian, b. Tingkat pengaruh yang diinginkan, c. Perubahan perilaku masyarakat, d. Pelajaran yang diperoleh, e. Tingkat kesadaran masyarakat akan kemampuan dirinya. Tingkat efektivitas juga dapat diukur dengan membandingkan antara rencana yang telah ditentukan dengan hasil nyata yang telah

9 17 diwujudkan. Namun, jika usaha atau hasil pekerjaan dan tindakan yang dilakukan tidak tepat sehingga menyebabkan tujuan tidak tercapai, maka hal itu dikatakan tidak efektif. Berikut adalah ukuran mengenai efektif atau tidaknya pencapaian tujuan, sebagaimana dikemukakan oleh Siagian (1978:77), yaitu: a. Kejelasan tujuan yang hendak dicapai, hal ini dimaksudkan supaya upaya pencapaian tujuan menjadi terarah dan tepat sasaran. b. Kejelasan strategi pencapaian tujuan, hal ini berarti dalam mencapai sasaran, implementor harus mengikuti aturan-aturan yang telah disusun dalam pencapaian tujuan. c. Proses analisis dan perumusan kebijakan yang mantap, berkaitan dengan strategi apa yang ditetapkan untuk menjembatani usaha usaha pemerintah dalam mencapai tujuan. d. Perencanaan yang matang, pada hakekatnya berarti memutuskan apa yang harus dikerjakan di masa mendatang. e. Penyusunan program yang tepat, perlu dilakukannya penjabaran terhadap program-program yang tepat untuk menjadi pedoman bagi implementor dalam bertindak dan bekerja. f. Tersedianya sarana dan prasarana kerja, menjadi salah satu indikator dalam meningkatkan produktivitas dalam bekerja. g. Pelaksanaan yang efektif dan efisien h. Sistem pengawasan dan pengendalian yang bersifat mendidik mengingat sifat manusia yang tidak sempurna.

10 18 Manurut Campbell (1989:121), pengukuran efektivitas yang paling menonjol terletak pada unsur keberhasilan program dan sasaran, kepuasan terhadap program, tingkat input dan output serta pencapaian tujuan secara menyeluruh. Sehingga dalam hal ini, efektivitas program dapat dijalankan dengan kemampuan operasional dalam melaksanakan semua tugas dan kewajiban pokoknya sesuai dengan target yang telah ditentukan sebelumnya. Budiani dalam Jurnal Ekonomi Sosial (2007:53) menyatakan bahwa untuk mengukur efektivitas suatu program dapat dilakukan dengan menggunakan variabel-variabel sebegai berikut: a. Ketepatan sasaran program, yaitu sejauh mana peserta program tepat dengan sasaran yang sudah ditentukan sebelumnya. b. Sosialisasi program, yaitu kemampuan penyelenggara program dalam melakukan sosialisasi mengenai program yang dijalankan sehingga informasi penting mengenai pelaksanaan program dan tujuan yang telah ditetapkan dapat tersampaikan kepada masyarakat pada umumnya dan tepat pada sasaran peserta program pada khususnya. c. Tujuan program, yaitu sejauh mana peserta program mendapatkan kesesuaian antara hasil pelaksanaan program dan output yang dihasilkan dengan tujuan-tujuan program yang telah ditetapkan sebelumnya.

11 19 d. Pemantauan program, yaitu sejauh mana pengawasan yang dilakukan setelah dilaksanakannya program sebagai bentuk perhatian kepada peserta program. Sedangkan Nakamura (dalam Wahab, 1997:43), mengemukakan bahwa beberapa kriteria keberhasilan dari implementasi program kebijakan adalah sebagai berikut: a. Pencapaian tujuan dan hasil Suatu kebijakan atau program dibuat untuk memperoleh hasil yang diinginkan. Meskipun kebijakan telah dirumuskan dan diimplementasikan tetapi hasil yang dicapai tidak dapat diukur, dirasakan, maupun diamati dan dinikmati secara langsung oleh warga masyarakat, maka program tersebut dianggap tidak berhasil atau gagal. b. Efisiensi Efisiensi merupakan suatu ukuran keberhasilan yang dinilai dari segi besarnya sumber atau biaya untuk kinerja yang telah dilakukan. Efisiensi pelaksanaan program bukan saja berkaitan dengan jumlah biaya yang dikeluarkan, tetapi juga berkaitan dengan kualitas pelaksanaan program, waktu pelaksanaan dan sumber daya yang digunakan. Dengan demikian, suatu program dapat dikatakan telah diimplementasikan dengan baik apabila terdapat perbandingan yang baik antara kualitas program dengan biaya, waktu dan tenaga yang digunakan.

12 20 c. Kepuasan kelompok sasaran Kriteria kepuasan kelompok sasaran sangat menentukan bagi keikutsertaan maupun respon masyarakat dalam mengimplementasikan program dan mengelola hasil-hasil program tersebut. Tanpa adanya kepuasan kelompok sasaran kebijakan maka program tidak mempunyai arti penting bagi kelompok sasaran tersebut. d. Daya tanggap klien Dengan adanya daya tanggap klien yang positif, maka dapat dipastikan peran serta mereka akan meningkat. Masyarakat akan mempunyai perasaan ikut memiliki dan bertanggungjawab terhadap kebijakan dan keberhasilan pelaksanaannya. Hal ini berarti kebijakan tersebut akan lebih mudah untuk diimplementasikan. e. Sistem pemeliharaan Artinya dilakukan pemeliharaan terhadap hasil-hasil yang dicapai. Tanpa adanya sistem pemeliharaan yang memadai dan kontinyu maka betapapun baiknya suatu program atau hasil yang didapat, program tersebut dapat berhenti seiring dengan berjalannya waktu. Suatu program yang tidak mengarah pada kriteria-kriteria tersebut dipandang tidak efektif. Melalui beberapa kriteria yang telah disebutkan tadi, maka dapat disimpulkan bahwa pada dasarnya pelaksanaan suatu program juga merupakan proses belajar bagi para pelaksananya. Selain

13 21 itu, proses pelaksanaan program yang akan dilakukan oleh pemerintah semestinya mengarah pada peningkatan kemampuan masyarakat dan juga dipandang sebagai usaha penyadaran masyarakat. 3. Implementasi Mengenai konsep implementasi, Ripley dan Franklin (dalam Winarno, 2007:145), mengatakan bahwa definisi dari implementasi adalah sebagai berikut: Apa yang terjadi setelah undang-undang yang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan atau suatu jenis keluaran yang nyata. Pengertian implementasi dalam hal ini adalah menunjuk pada sejumlah kegiatan yang mengikuti pernyataan/maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh para pejabat pemerintah. Sementara itu konsep implementasi menurut Nugroho (2011:618) merupakan cara agar sebuah kebijakan dapat mencapai tujuannya, tidak lebih dan tidak kurang. Dalam mengimplementasikan sebuah kebijakan publik dapat melalui 2 (dua) langkah, yaitu dengan langsung mengimplementasikannya dalm bentuk program kerja maupun kegiatan, atau dengan melakukan formulasi kebijakan turunan. Implementasi merupakan salah satu tahap dalam proses kebijakan publik. Biasanya implementasi dilaksanakan setelah sebuah kebijakan dirumuskan dengan tujuan yang jelas. Implementasi adalah suatu rangkaian aktifitas dalam rangka menghantarkan kebijakan kepada masyarakat agar dapat membawa hasil sebagaimana yang diharapkan.

14 22 Untuk melihat sejauh mana keberhasilan implementasi dari suatu kebijakan, ada beberapa teori yang bisa digunakan untuk menilai keberhasilan implementasi tersebut. Adapun beberapa teori implementasi kebijakan yang dikemukakan oleh para ahli adalah sebagai berikut: a. Teori Donald S. Van Meter dan Carl E. Van Horn (1975) Menurut Van Meter dan Van Horn, implementasi kebijakan berjalan secara linear dari kebijakan publik, implementor dan kinerja kebijakan publik. Van Meter dan Van Horn dalam Subarsono (2005) menjelaskan bahwa ada 6 variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi, yaitu: 1) Standar dan sasaran kebijakan Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur, sehingga tidak menimbulkan interpretasi yang dapat menyebabkan terjadinya konflik di antara para implementor. 2) Sumber daya Kebijakan perlu didukung oleh sumber daya, baik itu sumber daya manusia maupun sumber daya non manusia. 3) Komunikasi antar organisasi dan penguatan aktivitas Dalam berbagai kasus, implementasi sebuah program terkadang perlu didukung dan dikoordinasikan dengan instansi lain agar tercapai keberhasilan yang diinginkan. 4) Karateristik agen pelaksana

15 23 Sejauh mana kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi kebijakan. Termasuk didalamnya karateristik para partisipan yakni mendukung atau menolak, kemudian juga bagaimana sifat opini publik yang ada di lingkungan dan apakah elite politik mendukung kebijakan. 5) Kondisi sosial, ekonomi dan politik Kondisi sosial, ekonomi dan politik mencakup sumber daya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan. 6) Disposisi implementor Disposisi implementor mencakup tiga hal penting, yaitu: a) Respons implementor terhadap kebijakan, yang akan mempengaruhi kemauannya untuk melaksanakan kebijakan; b) Kognisi, yakni pemahamannya terhadap kebijakan; c) Intensitas disposisi implementor yakni preferensi nilai yang dimiliki oleh implementasi. b. Teori George C. Edwards III (1980) Menurut pandangan Edwards (dalam Nugroho, 2011:636), ada empat faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan, yaitu: 1) Komunikasi Komunikasi berkaitan dengan bagaimana kebijakan di komunikasikan pada organisasi publik, keterlibatan sumber

16 24 daya, sikap dan tanggapan dari para pihak yang terkait, struktur organisasi dan pelaksanaan kebijakan. 2) Sumberdaya Sumber daya adalah faktor penting untuk implementasi kebijakan agar efektif. Implementasi tidak akan berjalan efektif tanpa adanya sumberdaya untuk melaksanakannya, khususnya sumber daya manusia. 3) Disposisi Disposisi berkenaan dengan kesediaan para implementor untuk melaksanakan kebijakan. Disposisi berupa watak dan karakteristik yang dimiliki oleh implementor, seperti: komitmen, kejujuran dan sifat demokratis. 4) Struktur Birokrasi Struktur birokrasi berkaitan dengan bagaimana kesesuaian organisasi dalam melaksanakan kebijakan. Struktur birokrasi yang bertugas mengimplementasikan kebijakan memiliki pengaruh yang signifikan terhadap implementasi kebijakan. c. Teori Merilee S. Grindle (1980) Keberhasilan implementasi menurut Grindle dalam Soebarsono (2005) dipengaruhi oleh dua variabel besar, yaitu isi kebijkan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation). 1) Variabel isi kebijakan (content of policy) mencakup:

17 25 a) Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran termuat dalam isi kebijakan; b) Jenis Manfaat yang diterima oleh kelompok sasaran; c) Sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan; d) Apakah letak sebuah program sudah tepat; e) Apakah sebuah program telah menyebutkan implementornya dengan rinci; f) Apakah sumber dayanya telah memadai. 2) Sedangkan variabel lingkungan implementasi (context of implementation) mencakup: a) Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh aktor yang terlibat implementasi kebijakan; b) Karakteristik institusi dan rezim yang sedang berkuasa; c) Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran. d. Teori Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier (1983) Mazmanian dan Sabatier dalam Nugroho (2011), menjelaskan bahwa ada tiga kelompok variabel yang mempengaruhi keberhasilan implementasi, yakni: (1) karakteristik dari masalah (tractability of the problems); (2) karakteristik kebijakan/undangundang (ability of statute to structure implementation); (3) variabel lingkungan (nonstatutory variables affecting implementations). 1) Karakteristik masalah:

18 26 a) Tingkat kesulitan teknis dari masalah yang bersangkutan. b) Tingkat kemajemukan kelompok sasaran. c) Proporsi kelompok sasaran terhadap total populasi. d) Cakupan perubahan perilaku yang diharapkan. 2) Karakteristik kebijakan: a) Kejelasan isi kebijakan. b) Seberapa jauh kebijakan memiliki dukungan teoritis. c) Besarnya alokasi sumberdaya finansial terhadap kebijakan. d) Seberapa besar adanya keterpautan dan dukungan antar berbagai institusi pelaksana. e) Kejelasan dan konsistensi aturan yang ada pada badan pelaksana. f) Tingkat komitmen aparat terhadap tujuan kebijakan. g) Seberapa luas akses kelompok-kelompok luar untuk berpartisipasi dalam implementasi kebijakan. 3) Lingkungan kebijakan: a) Kondisi sosial ekonomi dan tingkat kemajuan teknologi. b) Dukungan publik terhadap suatu kebijakan. c) Sikap kelompok pemilih (constituency groups). Kelompok pemilih yang ada dalam masyarakat dapat mempengaruhi implementasi kebijakan melalui berbagai cara yaitu:

19 27 (1) Kelompok pemilih dapat melakukan intervensi terhadap keputusan yang dibuat melalui berbagai komentar dengan maksud mengubah keputusan; (2) Kelompok pemilih dapat memiliki kemampuan untuk mempengaruhi badan-badan pelaksana secara tidak langsung melalui kritik yang dipublikasikan terhadap kinerja badan-badan pelaksana, dan membuat pernyataan yang ditujukan kepada badan legislatif. d) Tingkat komitmen dan ketrampilan dari aparat dan implementor. 4. Program Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) a. Definisi Program Program dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI) mengandung pengertian Rancangan mengenai asas-asas serta usaha-usaha (dalam ketatanegaraan, perekonomian dan sebagainya) yang akan dijalankan. Pendapat lain dikemukakan oleh Arikunto dan Jabar (2004:5), yang menyebutkan bahwa Program terdiri dari komponen-komponen yang saling berkaitan dan saling memanjang dalam rangka mencapai tujuan. Ada tiga pengertian penting dan perlu ditekankan dalam menentukan program, yaitu:

20 28 1) Realisasi atau implementasi suatu kebijakan. 2) Terjadi dalam waktu yang relatif lama, karena bukan merupakan kegiatan tunggal tetapi kegiatan jamak yang berkesinambungan satu sama lainnya. 3) Terjadi dalam organisasi yang melibatkan sekelompok orang. (dalam Arikunto dan Jabar, 2004: 3) Dalam PP No. 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan dijelaskan bahwa Program adalah instrumen kebijakan yang berisi satu atau lebih kegiatan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah, lembaga atau organisasi untuk mencapai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya serta memperoleh alokasi anggaran, atau kegiatan masyarakat yang dikoordinasikan oleh instansi pemerintah. Program kerja juga digunakan sebagai sarana untuk mewujudkan cita-cita dan tujuan instansi atau organisasi. Ada dua alasan pokok mengapa program kerja perlu disusun oleh suatu instansi: 1) Fungsi Efisiensi Efisiensi menunjukkan kemampuan suatu organisasi dalam menggunakan sumber daya dengan tepat guna dan tepat sasaran sehingga tidak ada pemborosan baik secara material maupun non-material. 2) Fungsi Efektivitas

21 29 Efektivitas menunjukkan kemampuan suatu organisasi dalam usahanya untuk mencapai tujuan dan sasaran-sasaran atau hasil akhir yang telah ditetapkan sebelumnya secara tepat dan jelas. Program juga dapat dibedakan melalui jenis-jenisnya. Berikut adalah pengelompokan program kerja menurut jenisnya: 1) Menurut rentang perencanaan waktu a) Program kerja untuk satu periode kepengurusan. Karena dibuat untuk satu kali periode kepengurusan, maka rapat kerja (raker) hanya dilakukan sekali dan selanjutnya diadakan evaluasi dan koordinasi dari program kerja yang telah ditentukan. b) Program kerja untuk waktu tertentu. Dibuat dalam jangka waktu tertentu, seperti triwulan, caturwulan, semester dan lain-lain, sehingga rapat kerja (raker) dalam organisasi biasanya dilakukan lebih dari sekali dalam satu periode kepengurusan. 2) Menurut sifat program kerja a) Program kerja yang bersifat terus menerus (continue). Program kerja ini dilakukan secara berkesinambungan dalam beberapa periode kepengurusan. Kesulitan implementasi umumnya dihadapi saat pertama kali melaksanakan program kerja ini.

22 30 b) Program kerja yang bersifat insidental. Program kerja ini umumnya hanya dilakukan pada suatu waktu, mengambil momentum-momentum waktu yang penting atau darurat. c) Program kerja yang bersifat tentatif. Program kerja ini dilakukan sesuai dengan kondisi yang akan terjadi di masa mendatang, karena adanya faktor yang kurang terjamin ketika direncanakannya duatu program. 3) Menurut target dari instansi a) Program kerja jangka panjang. Program kerja ini harus sesuai dengan tujuan serta visi dan misi instansi. b) Program kerja jangka pendek. Program kerja ini merupakan program kerja yang dirancang untuk memenuhi berbagai kebutuhan instansi dalam suatu periode kepengurusan. b. Program Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) Komunal Menurut Sugiharto (dalam Junaidi, 2006), limbah cair adalah cairan yang berasal dari sisa proses kegiatan dan usaha lainnya yang tidak dimanfaatkan kembali. Sebelum dibuang, limbah cair harus diolah dahulu untuk menghilangkan atau mengurangi kandungan zat berbahaya didalamnya, sehingga tidak membahayakan kesehatan manusia dan tidak mengganggu ekosistem hewan dan tumbuhan dalam air. Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) Komunal, merupakan serangkaian unit operasi, unit proses dan segala peralatan

23 31 yang digunakan dalam pengolahan limbah, agar kadar pencemaran limbah berada tepat atau dibawah baku mutu limbah yang dipersyaratkan pemerintah. IPAL Komunal juga dikenal sebagai sistem pengolahan limbah cair secara terdesentralisasi untuk pengolahan air limbah organik dan sanitasi yang berbasis masyarakat. Teknologi IPAL banyak diaplikasikan sebagai pengolahan limbah peternakan, industri pengolahan makanan, limbah domestik (sanimas), serta limbah rumah sakit dan hotel. IPAL Komunal secara garis besar mengolah limbah domestik yang memiliki karakteristik sama, dengan tujuan menghemat biaya pembangunan IPAL Individual, dan mempermudah perawatan dalam skala besar. Misalnya limbah di suatu kawasan yang terdiri dari banyak usaha atau industri kecil dan menengah. Pertimbangannya adalah bahwa IPAL Komunal memiliki efisiensi pengolahan yang tinggi dengan catatan debit limbah yang diolah dalam jumlah yang besar. Jika limbah yang diolah tidak terlalu besar, maka akan boros energi (suplai udara) dan biaya perawatan. Selain itu, kondisi bentang alam dan posisi penghasil limbah pun perlu diperhitungkan agar tetap efisien. Bagaimanapun juga, pembangunan IPAL Komunal perlu mempertimbangkan asas kelayakan (feasibility) sebagai upaya dalam merekayasa interaksi pembangunan dan lingkungan agar menjadi

24 32 lebih baik bagi keberlanjutan daya dukung lingkungan. Tujuan dari pembangunan IPAL Komunal adalah sebagai berikut: 1) Mengurangi beban pencemaran akibat pembuangan limbah cair. 2) Mencegah pencemaran pada tanah permukaan dan sumber air rumah tangga. 3) Melindungi hewan dan tumbuhan yang hidup dalam air. 4) Menghilangkan tempat berkembangbiaknya bibit penyakit. Program pembangunan IPAL Komunal bagi usaha atau industri kecil menegah diatur dalam Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 6 Tahun 2008 tentang Pengendalian Lingkungan Hidup. Perda ini merupakan acuan bagi pemerintah dalam mengusahakan sarana dan prasarana pembuangan atau pengolahan limbah untuk industri rumah tangga dan industri kecil, serta dalam upaya menurunkan kadar pencemar dalam limbah, agar diperoleh limbah cair dengan kualitas baik dan memenuhi baku mutu yang dipersyaratkan. Prinsip-prinsip pengolahan air limbah secara garis besar dapat digolongkan menjadi 3, yaitu: 1) Pengolahan secara fisika, yaitu pengolahan yang ditujukan untuk air limbah yang tidak larut (bersifat tersuspensi), atau dengan kata lain buangan cair yang mengandung padatan, sehingga menggunakan metode ini digunakan untuk proses pemisahan. Pada umumnya sebelum dilakukan pengolahan lanjutan terhadap air buangan yang diinginkan, bahan-bahan tersuspensi yang

25 33 berukuran besar dan mudah mengendap atau bahan-bahan yang mudah mengapung harus disisihkan terlebih dahulu. Proses flotasi banyak digunakan untuk menyisihkan bahan-bahan sisa yang mengapung seperti minyak dan lemak, agar tidak mengganggu pada proses berikutnya. 2) Pengolahan secara kimia yaitu proses pengolahan yang menggunakan bahan kimia untuk mengurangi konsentrasi zat pencemar dalam air limbah. Proses ini menggunakan reaksi kimia untuk mengubah air limbah yang berbahaya menjadi kurang berbahaya. Proses yang termasuk dalam pengolahan secara kimia adalah netralisasi, presipitasi, khlorinasi, koagulasi dan flokulasi. Pengolahan air buangan secara kimia biasanya dilakukan untuk menghilangkan pertikel-partikel yang tidak mudah mengendap (koloid), logam-logam berat, senyawa phospor dan zat organik beracun, dengan membubuhkan bahan kimia tertentu yang diperlukan. Pengolahan secara kimia dapat memperoleh efisiensi yang tinggi akan tetapi biaya menjadi mahal karena memerlukan bahan kimia. 3) Pengolahan secara biologis yaitu pengolahan air limbah dengan menggunakan mikroorganisme seperti ganggang, bakteri, protozoa, untuk mengurai senyum organik dalam air limbah menjadi senyawa yang sederhana. Pengolahan tersebut mempunyai tahapan seperti pengolahan secara aerob, anaerob dan fakultatif.

26 34 Pengolahan air limbah secara biologis, antara lain bertujuan untuk menghilangkan zat organik, anorganik, amonia dan posphat dengan bantuan mikroorganisme. Konsep teknologi IPAL Komunal memanfaatkan energi gravitasi secara bejana berhubungan dengan proses biologis, sehingga tidak diperlukan input energi listrik dan bahan kimia. Penggunaan teknologi IPAL memiliki beberapa keuntungan, antara lain mudah dalam operasional dan perawatan, serta estimasi biaya yang murah (low costs). Bekerjanya seluruh komponen atau sub sistem tersebut akan menjamin keberlangsungan dan keberhasilan dalam mengatasi permasalahan limbah batik, yang secara singkat digambarkan sebagai berikut: Gambar 2.1 Sistem Jaringan Air Limbah dan IPAL Komunal Sentra Batik Kliwonan

27 35 Berikut adalah penjelasan secara ringkas dari gambar diatas: Limbah cair batik ditampung di bak penampungan air limbah di masing-masing pabrik, kemudian dialirkan ke dalam saluran jaringan air limbah. Dalam jarak tertentu, dibangun bak kontrol (A) yang berfungsi untuk memeriksa aliran air limbah apabila terjai kemacetan dalam sistem jaringan. Setelah melewati bak kontrol, air limbah ditampung pada bak pengurai aerob (B). Di dalam bak B sudah mulai terjadi proses pengendapan (sedimentasi) awal, netralisasi dan proses homogenitas dari limbah yang berasal dari beberapa pabrik. Dari bak B, air limbah kemudian disalurkan melalui pipa dan masuk ke bak pengolahan lanjut. Air limbah masuk ke bal stabilisasi anaerob (C) dan berlanjut ke bak anaerob filter (D) untuk di diabsorb. Air yang keluar dari pengolahan ini dilairkan ke kolam kontrol akhir (E) untuk kemudian dibuang ke aliran sungai. Untuk menjamin kualitas air agar sesuai dengan baku mutu air, pengelolaan air limbah harus dilakukan secara terpadu dengan pendekatan ekosistem sehingga dapat meningkatkan kualitas lingkungan. Pengelolaan air limbah harus dilakukan dengan cermat, dimulai dengan perencanaan yang teliti, pelaksanaan pembangunan fasilitas dan pengoperasian IPAL Komunal yang benar dan optimal,

28 36 pemeliharaan serta adanya pemantauan berkala terhadap hasil pengolahan tersebut. 5. Efektivitas Pelaksanaan Program IPAL Komunal Dalam penelitian ini, aspek yang dikaji adalah mengenai efektivitas dari program IPAL Komunal di Sentra Batik Kliwonan. Efektivitas merupakan hubungan antara output dengan tujuan yang telah ditentukan. Tujuan yang ingin dicapai dalam program IPAL Komunal ini adalah untuk mengurangi beban pencemaran akibat pembuangan limbah cair pembatikan pada aliran sungai Bengawan Solo. Sedangkan sasaran program adalah para pemilik usaha batik yang ada di Kawasan Sentra Batik Kliwonan, yakni Desa Kliwonan dan Desa Pilang, Kecamatan Masaran, Kabupaten Sragen. Berdasarkan beberapa teori untuk mengukur efektivitas program yang dikemukakan diatas, maka penulis akan menggunakan salah satu pedoman untuk mengukur efektivitas program, yaitu pencapaian tujuan dan hasil. Suatu program dapat dikatakan efektif apabila bisa mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Efektivitas dari suatu program menunjukkan keberhasilan apabila hasil yang dicapai sesuai dengan tujuan dari program tersebut. Efektivitas juga dianggap berhasil apabila dampak positif yang dihasilkan jauh lebih besar dari dampak negatifnya. Sesuai dengan teori yang dipaparkan oleh Nakamura, penelitian ini lebih memfokuskan pada 4 (empat) indikator untuk menilai

29 37 keberhasilan dan efektivitas program, yaitu: a) Pencapaian tujuan, b) Kepuasan kelompok sasaran, c) Daya tanggap klien, dan d) Sistem pemeliharaan. Sedangkan faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas program IPAL di Kawasan Sentra Batik Kliwonan adalah sebagai berikut: a. Sikap Positif Pelaksana Sikap positif pelaksana timbul sejalan dengan pemahaman terhadap tujuan program, yang didukung dengan ketersediaan sumber daya dan lancarnya komunikasi. Kreativitas dalam pelaksanaan program akan muncul dari sikap pelaksana yang mendukung program. Sikap ini ditentukan oleh tingkat pemahaman pelaksanaan terhadap tujuan program yang terlihat dalam sikap penerimaan aparat pelaksana guna mensukseskan program dan kepatuhan aparat pelaksana dalam memenuhi prosedur/ketentuan yang telah ditetapkan. b. Komunikasi dan Koordinasi Program atau kebijakan akan berjalan efektif bila ukuran dan tujuan dapat dipahami oleh individu-individu yang bertanggung jawab dalam kinerja program atau kebijakan. Dengan begitu, ketepatan komunikasi antar pelaksana dan konsistensi dari tujuan yang dikomunikasikan menjadi sangat penting. Komunikasi dan koordinasi di dalam dan diantara organisasi-organisasi merupakan suatu proses yang kompleks dan sulit. Dalam meneruskan pesan-

30 38 pesan ke bawah dalam suatu organisasi atau dari suatu organisai ke organisasi lainnya, para komunikator dapat menyimpangkannya atau menyebarluaskannya, baik secara sengaja atau tidak sengaja. c. Sumber Daya yang Memadai Tersedianya sumber daya yang memadai akan mendukung dalam pelaksanaan suatu program untuk dapat mencapai tujuan yang diinginkan. Sumber daya tersebut dapat berupa materi/bahan pokok, sumber dana/anggaran, perlengkapan, sarana dan prasarana yang dibutuhkan maupun sumber daya manusia. d. Dukungan dan Partisipasi Masyarakat Daya dukung masyarakat bisa meliputi kepatuhan dan partisipasi kelompok sasaran dalam pelaksanaan program. Untuk keberhasilan program, mutlak diperlukan sikap patuh dan daya dukung dari kelompok sasaran sebagai bentuk partisipasi yang mendukung setiap kegiatan program. Penulis menggunakan kriteria dari Nakamura dan menyimpulkan faktor yang mempengaruhi implementasi dari beberapa ahli untuk mendapatkan informasi guna menentukan tingkat keberhasilan dan efektivitas program, serta untuk membandingkan desa mana yang lebih efektif dalam menjalankan program tersebut. Setiap poin dianggap tepat dan dapat mewakili informasi yang dibutuhkan oleh penulis.

31 39 B. Kerangka Berpikir Kerangka berpikir diterapkan sebagai dasar dalam pengembangan konsep dan teori yang digunakan dalam penelitian ini. Kerangka berpikir ini akan menjelaskan alur pemikiran dari penulis dalam melakukan penelitian. Kerangka berpikir ini diawali dengan adanya Peraturan Daerah yang dikeluarkan oleh pemerintah Kabupaten Sragen mengenai pengendalian lingkungan hidup. PERDA Nomor 6 Tahun 2008 ini merupakan acuan bagi pemerintah dalam mengusahakan sarana dan prasarana pembuangan atau pengolahan limbah untuk industri rumah tangga dan industri kecil, serta dalam upaya menurunkan kadar pencemar dalam agar diperoleh limbah dengan kualitas baik dan memenuhi baku mutu yang dipersyaratkan. Badan Lingkungan Hidup Kabupaten Sragen sebagai perpanjangan tangan dari Kementerian Lingkungan Hidup dalam pelaksanaan program Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) Komunal. Kawasan Sentra Batik Kliwonan sendiri merupakan gabungan antara dua desa penghasil batik di Kabupaten Sragen, yaitu Desa Kliwonan dan Desa Pilang. Industri ini menjadi salah satu komuditas ekonomi utama yang berkembang pesat di Kabupaten Sragen. Pada tahap implementasi program, beberapa faktor dianggap mempunyai pengaruh kuat untuk menentukan program tersebut akan berjalan baik atau tidak. Faktor-faktor tersebut antara lain adalah sikap positif pelaksana, komunikasi dan koordinasi, sumber daya yang memadai, serta dukungan dan partisipasi masyarakat. Selain itu ada 4 indikator penilai

32 40 efektivitas yang digunakan dalam penelitian ini, yaitu pencapaian tujuan, kepuasan kelompok sasaran, daya tanggap klien, dan sistem pemeliharaan. Berikut adalah gambar kerangka berpikir dalam penelitian ini: Gambar 2.2 Kerangka Berpikir Pencemaran Lingkungan pada Daerah Aliran Sungai (DAS) akibat Pembuangan Limbah Cair Sisa Bahan Kimia Batik PERDA Nomor 6 Tahun 2008 tentang Pengendalian Lingkungan Hidup Program Instalasi Pengolahan Air Limbah (IPAL) Komunal di Kawasan Sentra Batik Kliwonan IMPLEMENTASI Indikator Efektivitas Program: 1. Pencapaian Tujuan 2. Kepuasan Kelompok Sasaran 3. Daya Tanggap Klien 4. Sistem Pemeliharaan Faktor-faktor yang Mempengaruhi: 1. Sikap Positif Pelaksana 2. Komunikasi dan Koordinasi 3. Sumber Daya yang Memadai 4. Dukungan dan Partisipasi Masyarakat